| 1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 청구인은 2005. 8.경 장례식장 건축을 위하여 ○○시 ○○읍 ○○리 937번지 목장용지 1,526㎡를 매입하고, 2006. 9.경 피청구인에게 위 토지에 대하여 건폐율 22.3%, 용적률 44.59%로 하여 ○○의료시설(장례식장)건물 지하1층, 지상2층에 대하여 건축 대수선 용도변경허가신청을 하였다.
(2) 청구인이 알아본 바에 의하면, 공원묘지가 아닌 장례식장의 경우는 의료시설에 해당되어 상업지역, 준주거지역, 준공업지역, 자연녹지지역 모두에서 허가가 가능하고, 위 대상토지인 ○○리 937번지는 준공업지역으로서 장례식장의 건립에 아무런 제한이 없으며 장례식장의 경우도 통상적인 건축허가절차와 마찬가지의 절차를 통하여 건축허가를 내어주도록 되어 있다. 구체적으로 살펴보면, 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘법’이라 한다) 제76조, 같은 법 시행령 제71조, ○○시도시계획조례 제31조 규정에 의하여 준공업지역 안에서 법 시행령 별표 14의 건축물의 건축행위가 가능하고, 위 별표 14에는 건축법 시행령 별표 1. 제9호의 의료시설의 건축행위가 가능하고, 건축법 시행령 별표1. 제9호 의료시설에는 가. 병원(종합병원.병원.치과병원.한방병원.정신병원 및 요양소를 말한다), 나. 격리병원(전염병원. 마약진료소. 기타 이와 유사한 것을 말한다), 다. 장례식장이 포함되므로 결과적으로 이 사건 장례식장 건축허가는 당연히 법률상 요건에 부합된다. (화장장, 납골당, 묘지에 부수되는 건축물은 법시행령 별표기준에 의하여 준용되는 건축법 시행령 별표 제1.의 제26호 묘지관련시설로, 납골당 중 종교집회장 안에 설치하는 것은 또한 같은 시행령 별표 제1.의 제6호 종교시설로 그 허가절차가 이 사건 의료시설(장례식장) 건축허가절차와는 그 법률상 요건이 상이하다) 이와 같이 청구인의 이 사건 건축허가 신청은 그 법률상 요건에 부합함으로 당연히 그 허가를 내어 주어야함에도 불구하고, 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대하여 납득할 수 없는 이유를 들어 그 신청을 불허가 처분을 하였다.
(3) 피청구인이 청구인에게 불허가처분 통보를 하면서 그 이유를 들기를 “①신청지는 도시관리계획 용도지역상 준공업지역으로서 법 제76조(용도지역 및 용도지구안에서의 건축물의 건축제한 등) 및 동법 시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한), ○○시 도시계획조례 제31조의 규정에 의거하여 의료시설(장례식장) 용도의 건축은 가능한 행위이기는 하나, 그 입지의 적합성 여부 등은 공익을 우선적으로 고려하여 검토되어져야 하는 것으로써, ②법 제58조(개발행위기준) 제1항제4호 규정에 의하면 개발행위 신청지는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이룰 것이라고 규정하고 있어, 주변지역을 조사한 바, ○○리 ○○화학(984-1)외 22개 업체의 공장부지 86,730㎡가 조성 되어있어 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못할 뿐 아니라, ③본 사업계획서와 같이 개발행위 시 준공업지역 용도로 개발하기에 부적합한 잔여지[984-○○(71㎡), 938-11(43㎡), 938-2(613㎡)]가 생겨 법 제58조 및 개발행위운영지침 1-2-1 규정에 의한 난개발을 방지하기 위한 개발행위계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적합하고, ④본 지역은 1999년 ○○읍 자체내의 자생력 확보를 위해 준공업지역으로 지정하였고, 이러한 지역에 장례식장을 건립한다는 것은 당초 준공업지역의 지정목적에 부적합할 뿐만 아니라, 장례식장의 부정적인 정서로 생산활동이 위축되고, 인접한 개발예정 잔여지인 준공업지역에 기업유치 및 도시의 계획적인 개발이 어려워 지역경제가 위축될 우려가 있음. ⑤또한 2005년 우리시에서 실시한 교통량조사 결과 일일교통량이 7,445대 이상이 통행하고 있으며, ○○리 984-1 외 22개 업체 (86,730㎡)가 본격적인 가동 시 교통체증이 극심할 것으로 예상되며, 도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙 제146조에 따르면 장례식장은 대중교통수단과의 연결이 쉬운 곳, 주위의 다른 건물 등과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시설을 둘 것 이라고 규정하고 있으나, 신청지의 장례식장은 대중교통수단과 연결이 어려워, 조문객들의 개인차량행렬과 공장, 인근주민, 골프장 등을 드나드는 차량으로 인하여 극심한 교통체증으로 인한 인근 공장들의 생산활동에 막대한 지장과 주민들의 통행에 불편을 초래할 것이며, 다른 건축물 등과 차단되도록 부지외곽에 녹지대 또는 조경시설 설치가 부족하여, 인근주민 및 공장에 출근하는 시민들의 정서함양에 악영향을 미칠 것으로 예상됨. ⑥따라서 개발행위허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려할 경우 국토 및 주변토지이용 여건과 불합리하며, 건축법 제1조(목적) 규정에 의한 공공복리 증진에 현저히 위배된다고 판단되어”라는 이유로 이 사건 허가신청에 대하여 불허가 통보를 하였다.
나. 청구 이유
(1) 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가신청에 대하여 통상의 건축허가절차와는 다르게 납득할 수 없는 이유를 들어 불허가처분을 하였는데, 사실은 피청구인이 불허가처분 사유로 예시한 것 때문이 아니라 장례식장이어서 인근 주민들의 민원이 제기될 것을 우려하여 선거를 늘 의식하고 있는 지방자치단체로서 인근 주민들의 표를 잃지 않기 위하여 이와 같은 위법하며 무리한 행정처분을 한 것으로 사료된다.
(2) 피청구인이 불허가 이유로 든 법 제58조(개발행위의기준)와 건축법 제1조(목적)는 포괄적인 규정으로써 건축허가를 할 때, 주변경관 등 공공복리에 맞게 허가를 하여야 한다는 일반적인 기준이며, 이러한 기준에 의하여 건축허가 자체가 불가하다는 처분을 한 것은 납득하기 어렵다. 주변경관과 공공복리에 맞게 허가를 한다는 것은 예초에 건축허가를 내어 줄 때 그 허가조건으로 조경사업 내지 도로개설 등의 조건을 붙여서 주변경관과 공공복리에 맞게 허가를 하여주면 되는 것이지 그 때문에 건축허가 자체가 되지 않는다는 것은 상식에 반한다.
(3) 또한 피청구인이 불허가 통보를 하면서 제2항에서 본건 신청지는 주변지역에는 ○○리 ○○화학 외 22개 업체의 공장부지가 조성되어 있어 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못한다는 이유를 들었으나, 공장부지가 조성되어 있다는 것과 이 사건 건축허가 신청과는 아무런 상관이 없을 뿐만 아니라 이 사건 신청은 상업지역, 준주거지역, 준공업지역, 자연녹지지역에서 모두 건축허가가 가능하며 주변지역과의 조화의 문제로는 오히려 상업지역, 준주거지역이 오히려 더 문제될 수 있으나, 상업지역, 준주거지역에서도 본건 신청과 동일한 시설에 대하여 장례식장허가가 날 뿐 아니라 준주거지역인 ○○시 ○○읍 ○○리 774-6번지 소재 ○○○○병원은 2006. 7.경 준공하고 지하에 장례식장을 허가받아 지금 현재 영업 중에 있다. 오히려 위 ○○○○병원의 경우 준주거지역으로써 인근주위는 주택 등이 인접하여 있음에도 불구하고 허가를 내어주어 지금 영업 중에 있는데, 이 사건 신청지인 ○○리 937 번지는 주택이 없는 준공업지역이고, 주위에는 민가도 인접하고 있지 않으므로 주변의 토지이용실태 및 이용계획과 조화를 이루지 못한다는 피청구인의 이유는 그 상당성이 없다 할 것이다.
(4) 그리고 피청구인은 이 사건 개발행위 시 준공업지역 용도로 개발하기에 부적합한 잔여지가 984-10(71㎡), 938-11(43㎡), 938-2(613㎡) 생겨서, 난 개발을 방지하기 위한 개발행위계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적합하다고 하였으나, 위 984-10, 938-11, 938-2번지 토지 모두 도로에서 출입이 가능한 토지로서 그 사용이 가능하고, 혹시 984-10(71㎡), 938-11(43㎡)번지의 토지 사용의 효율성에 문제가 있을 수는 있으나, 청구인의 건축행위와는 아무런 관련이 없는 문제로써 이는 대상토지의 면적이 약 20평, 12평정도 밖에 되지 않는 결과로 당연히 수반되어 생기는 문제에 불과하고, 983-2.토지는 토지의 중앙에 계획도로가 날 예정이어서 역시 계획도로의 예정 때문에 그 사용이 이미 제한되어 있는 것으로 본건 건축허가 신청의 불허가처분 사유가 될 수 없다 할 것이다.
(5) 피청구인은 또한 준공업지역에 장례식장을 건립한다는 것은 당초 준공업지역의 지정목적에 부적합할 뿐만 아니라 장례식장의 부정적인 정서로 생산활동이 위축되고, 인접한 개발예정 잔여지인 준공업지역에 기업유치 및 도시의 계획적인 개발이 어려워 지역경제가 위축될 우려가 있다고 하였으나, 관계 법률상 준공업지역에 장례식장의 건립이 가능하도록 되어 있으므로 준공업지역의 지정목적에 부적합 하다고 말할 수 없으며 망인을 기리는 제사활동이 장례식장이 건립됨으로써 원활하여지므로 조상을 섬기는 건전한 풍토가 조성되어 긍정적인 사고를 함양할 수 있으므로 생산 활동이 위축될 리 만무하며, 인접한 개발 잔여지에 기업유치를 할 수 없으므로 지역경제가 위축될 수 있다고 하나, 피청구인은 공업단지를 조성을 위하여 많은 공장부지를 조성하였음에도 불구하고, 그 입주나 불하가 원활치 않아 아직도 수많은 공장부지가 나대지 상태에 있으므로 얼마든지 잔여공장부지에 기업유치를 할 여력이 있으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.
(6) 피청구인은 ○○리 984-1번지 외 22개 업체가 본격적인 가동 시 교통체증이 극심할 것으로 예상되며, 장례식장이 대중교통과 연결이 쉬운 곳, 주위의 다른 건물 등과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시실을 두어야 되는데, 신청지의 장례식장은 대중교통수단과 연결이 어려워, 공장, 인근주민, 골프장 등을 드나드는 차량으로 인하여 극심한 교통체증으로 인하여 인근 공장들의 생산 활동에 막대한 지장과 주민들의 통행에 불편을 초래 할 것이며, 다른 건축물 등과 차단되도록 부지외곽에 녹지대 또는 조경시설 설치가 부족하여, 인근 주민 및 공장에 출근하는 시민들의 정서함양에 악영향을 미칠 것으로 예상된다고 하였으나, 먼저 이 사건 장례식장의 경우에 있어서는 교통영향평가의 대상이 아니다. 또한 장례식장의 경우 문상객들이 조문하는 대부분의 시간이 야간 내지 심야이고, 공장의 출퇴근의 경우 아침 일찍 내지 오후이므로 그 시간대가 서로 상이하고, 인근에는 주택이 없으므로 인근 주민의 통행이 거의 없으며 골프장에 출입하는 차량의 경우도 아침에서 낮 시간대이므로 서로 영향이 없다. 더욱이 이 사건 장례식장은 하천변에 건립될 예정이어서 외진 곳에 건축된다고 할 것이고, 바로 인근 부지에 있는 ○○건설과 ○○건설의 건물도 이 사건 신청지와의 높이가 무려 15미터 이상 차이가 나는 등 인근 건물과 자연스럽게 분리되어 있으며 건물배치도를 살펴보듯이 이미 건축허가신청서에 조경계획이 있어서 이에 대한 조건은 충족된다 할 것이고, 만약 부족하다면 조금 더 조경면적을 넓히는 조건으로 건축허가를 하면 된다 할 것이다.(참고로 이 사건 건축허가 신청은 건폐율이 22.3%로 대상토지의 22.3%만 건물이 축조되는 것이고 나머지 77.7%는 나대지 내지 조경 등 기타 시설로 배치되는 것으로 법률상 규정하고 있는 건폐율 비율인 70%의 1/3보다도 더 낮게 되어 있으며 용적률 또한 44.59%로 법률상 규정된 400%의 용적률의 1/10 밖에 되지 않고, 건물높이가 지상 2층밖에 되지 않는 등 대상토지의 최소한 사용만을 하여 건축허가신청을 하였다.)
(7) 위와 같은 사유로 피청구인은 이 사건 건축허가 신청이 결과적으로 건축법 제1조(목적) 규정에 의한 공공복리 증진에 현저히 위배된다고 판단하였으나, 위에서 본 바와 같이 피청구인이 지적하는 사유로는 건축신청 불허가 처분사유가 될 수 없을 뿐만 아니라 공공복리와는 무관한 것이다. 건축법 제1조 규정을 살펴보면 “이법은 건축물의 대지·구조 및 설비의 기준과 건축물의 용도 등을 정하여 건축물의 안전, 기능, 환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 되어 있을 뿐 피청구인의 건축허가 불허가처분과는 아무런 관련이 없다. 망자를 기리기 위하여 장례식장을 적합한 부지에 적정한 규모로 건립하는 것은 건전한 장례문화를 정착시키어 오히려 공공복리의 향상에 증진하는 것으로 보아야 함이 타당하고 위에서 본바와 같이 법률상 모든 요건을 갖춘 이 사건 장례식장의 건립을 가지고 공공복리의 증진에 현저히 위배된다고 볼 만한 어떠한 사유도 없다 할 것이다.
(8) 따라서 위와 같이 피청구인의 건축허가불허가처분은 위법하므로 피청구인이 2006. 10. 2. 청구인에 대하여 한 의료시설(장례식장) 건축허가 신청서에 대한 불허가 처분을 취소한다는 재결을 구한다.
다. 보충서면
(1) 피청구인은 1일 교통량이 7,445대에 이르러 현재도 극심한 교통체증이 있는데 장례식장 이용 차량이 가중되어 극심한 교통 혼잡이 예상된다고 주장하고 있으나, 피청구인이 교통량 조사를 한 것은 시·도 ○○호선의 교통량 조사를 한 것이고, 이 사건 해당부지인 ○○리 937번지와 인접한 도로인 소로1류(아직 개설되지 않은 계획 도로임), 중로1류에 대한 교통량 평가를 한 것은 아니다. 피청구인이 교통량 조사를 한 시·도 ○○호선과 이 사건 토지와는 100미터 이상 떨어져 있어서 직접적인 영향은 없다. 또한 조문객은 저녁 늦게 내지 심야에 조문을 오기 때문에, 인근 공장의 퇴근시간과 그 시간이 다르고 또한 그 방향도 서로 반대이므로 서로 영향을 받지 않는다. 피청구인은 오전 9시경 장례행렬이 있으므로 출근하는 사람들과 교통량이 겹친다고 하고 있으나, 이 또한 반대방향이다. 이 사건 장례식장의 경우 빈소는 7개이고 통상 장례식장의 경우 잘 되는 경우 이틀에 1실정도 입실하는 점을 감안해 보면 일주일의 경우 3실정도 입실하여 결국 아침에 출상하는 것은 이틀에 1회 정도이고 출상시간도 장지별에 따라 아침 7시부터 11시까지 그 시간이 폭넓게 잡혀져 있고 출상 차량도 영정차 1대, 영구차 1대, 기타 그 부속차량 2내지 3대 정도로써 총 출상차량은 4내지 5대 정도에 불과하다. 이틀에 한번 정도로 아침 7시에서 오전 11시까지의 시간 중에 차량 4내지 5대가 이동하는 것이 어떻게 교통량을 극심하게 체증한다는 것인지 청구인 입장에서는 도저히 이해할 수 없다.
(2) 피청구인은 2006. 8. 22. 현지의 대다수 주민들이 마을에 인접하여 장례식장을 설치하는 것은 땅값 하락 및 주민정서(기피시설), 교통 혼잡 등으로 반대의사를 표명하고 있다고 하나, 피청구인이 제출한 반대서명 연명부를 살펴보면, 그 필체가 같은 사람이 서명을 한 것도 있고, 서명도 같은 경우가 많아 진정으로 서명하였는지 여부 자체도 불투명하고, 서명부 자체에 대하여 신빙할 수 없다할 것이고, 그 주장도 땅값이 하락한다 등의 주장이므로 건전한 상식과 미풍양식에 비추어 이유가 없다 할 것이다.
(3) 피청구인은 이 사건 토지의 개발로 잔여지가 남게 되고, 이는 난개발 방지를 위한 개발행위 계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적법한 것이라고 주장하나, 잔여지의 소유자는 각각 다르며, 잔여지 938-5번지의 경우는 약 85평으로 건축행위가 가능하며 소로 1류 개설로 양쪽으로 쪼개어 지는 것은 불가피하므로 이에 따른 건축행위의 제한 역시 청구인의 이 사건 해당 부지의 의료시설 건축행위와는 아무런 상관이 없다.
(4) 피청구인은 실제로 조경식재 공간이 없다고 하나, 이 사건 건축물은 지상 기준으로 보면 2층 건물로 높이 8.4미터이므로 ○○화학의 건물 밑바닥과는 약 4미터 정도의 차이가 나고, 조경면적도 충분히 식재가 가능하며 조경면적 역시 공한지가 많아서 더 확장할 수도 있다고 할 것이므로 조경면적이 적다든지, 인근건물과 분리가 되지 않는다는 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인은 2006. 8. 4. ○○시 ○○읍 ○○리 937번지 지상에 부지면적 1,233.00㎡, 지하1층/지상2층, 1개동, 연면적 합계 1,218.20㎡ 규모의 철근콘크리트구조의 의료시설(장례식장) 건립을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 개발행위허가와 복합민원으로 건축·대수선·용도변경허가 신청서를 피청구인에게 제출하였고,
(2) 피청구인은 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘법’이라 한다) 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항제4호 규정에 의하면, 개발행위 신청지는 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이룰 것이라고 규정되어 있어 주변지역의 토지이용 실태를 조사한 바, 2003년 공장부지 86,730㎡가 조성되어 ○○리 ○○화학 외 22개 업체가 입주 중에 있으며, 본 지역은 ○○읍 자체내의 자생력확보를 위해 준공업지역으로 지정하였는데, 이러한 지역에 장례식장을 건립하는 것은 당초 준공업지역 지정목적에 부합되지 않으며, 또한 피청구인 시에서 실시한 교통량조사에 따르면 1일 교통량이 7,445대에 이르러 현재도 극심한 교통체증이 있는 진입도로인 편도1차로에 공장 출·퇴근 및 물류차량과 주변 골프장 및 마을주민 이용차량에 장례식장 이용차량이 가중되어 극심한 교통 혼잡이 예상될 뿐만 아니라,
(3) 또한 2006. 8. 22. 현지의 대다수 주민들이 마을에 인접하여 장례식장을 설치하는 것은 땅값 하락 및 주민정서(기피시설), 편도 1차선인 진입도로의 교통 혼잡 등으로 강경한 반대의사를 표명하고 있고 집단행동 조짐 등이 있으므로 주민의견을 충분히 반영하여 신중한 민원처리가 요망된다는 관할 ○○읍장의 의견과 함께, 장례식장 건축허가를 반대하는 ○○읍 이장단 및 인근주민 221명 의견서가 접수되어,
(4) 2006. 9. 21. 시정조정위원회 심의를 요구하여 2006. 9. 28. 시정조정위원회 심의의결 후 그 결과에 따라 2006. 10. 2. 최종 이 사건 건축·대수선·용도변경허가(개발행위허가)신청서에 대한 불허가처분을 하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 피청구인이 불허가 처분을 한 데에는 인근 주민들의 민원제기 등으로 선거를 늘 의식하고 있는 지방자치단체로서 인근 주민들의 표를 잃지 않기 위하여 이와 같은 위법하며 무리한 행정처분을 한 것이라는 주장에 대하여, 청구인의 건축허가 신청은 법 제56조제1항제1호에 의하면 건축물의 건축도 개발행위허가의 대상으로, 같은 법 제58조제1항제4호 기준 즉, 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획에 부적합하여 불허가된 것이지 주민들의 민원 및 선거를 의식하여 피청구인이 무리한 불허가처분을 하였다는 청구인의 주장은 어떠한 근거도 없는 추측에 불가하다.
(2) 건축허가를 내어 줄 때 그 허가조건으로 조경사업 내지 도로개설 등의 조건을 붙여서 주변경관과 공공복리에 맞게 허가를 하면 되는 것이지 그 때문에 건축허가 자체가 되지 않는다는 것은 상식에 반한다는 주장에 대하여, 조경사업은 법 제58조제1항제4호의 주변경관에 해당하고, 도로개설은 같은 법 제58조제1항제5호의 당해개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것에 해당되는 사항으로, 피청구인이 불허가 처분사유로 든 법 제58조제1항제4호의 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 부조화 즉, 사건 주변지역에 ○○화학 외 22개 업체가 입주 중에 있으며 사건지역의 당초 준공업지역 지정목적에 부합되지 않으며, 또한 극심한 교통 혼잡이 예상되는 등의 사유와는 아무런 상관관계가 없는 것이다.
(3) ○○○○병원의 경우 준주거지역으로써 인근주위는 주택 등이 인접하여 있음에도 불구하고 허가를 내어주어 지금 영업 중에 있는데, 이 사건 신청지인 ○○리 937번지는 주택이 없는 준공업지역이고, 주위에는 민가도 인접하고 있지 않으므로 주변의 토지이용실태 및 이용계획과 조화를 이루지 못한다는 피청구인의 불허가 처분사유는 그 상당성이 없다고 주장하는데 대하여, 법 제58조제1항제4호의 규정에 의한 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획은 주변지역의 건축물의 용도, 규모 등을 말하는 것으로 주변지역은 건축법 시행령 제3조의4 규정에 의한 별표1 제17호의 공장용도로 부지조성이 86,730㎡가 조성되어 있으나, 청구인의 건축·대수선·용도변경허가 신청은 건축법 시행령 제3조의4 규정에 의한 별표1 제9호의 의료시설로 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 현저한 부조화를 이루고 있는 사실은 앞서 살펴본 바와 같으며, 또한 ○○시 ○○읍 ○○리 774-6번지 소재의 ○○○○병원은 현재 의료시설인 종합병원으로 건축물 사용승인 후 장례식장으로 건축물의 세부용도가 변경된 사실이 없다.
(4) 이 사건 개발행위로 발생하는 잔여지는 토지 사용의 효율성에 문제가 있을 수는 있으나, 청구인의 건축행위와는 아무런 관련이 없는 문제로써 이는 대상토지의 면적이 약 20평, 12평 정도밖에 되지 않는 결과로 당연히 수반되어 생기는 문제에 불과하고, 984-2토지는 토지의 중앙에 계획도로가 날 예정이어서 역시 계획도로의 예정 때문에 그 사용이 이미 제한되어 있는 것으로 본건 건축허가 신청의 불허가처분 사유가 될 수 없다는 주장에 대하여, 도시관리계획 수립지침 3-1-4-4에 따르면 준공업지역은 주민의 일상생활용품을 생산·수리·정비하는 공장과 환경오염의 가능성이 적은 제조업을 수용하는 지역으로써 시가화 지역에 인접한 지역으로 규정되어 있는 바, 이 사건 개발행위시 잔여지인 984-10(71㎡), 938-11(43㎡), 938-2(613㎡)는 각각의 소유를 달리하고 준공업지역의 용도에 맞는 건축행위를 하기에는 부지면적이 협소하여 향후 개발행위허가가 어려워 개발 잔여지로 남을 개연성이 많아 법 제58조 및 개발행위운영지침 1-2-1규정에 의한 난개발방지를 위한 개발행위계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적합한 것이다.
(5) 청구인은 장례식장의 건립이 준공업지역의 지정목적에 부적합하다고 말할 수 없으며, 피청구인은 공업단지를 조성을 위하여 많은 공장부지를 조성하였음에도 불구하고 그 입주나 불하가 원활치 않아 아직도 수많은 공장부지가 나대지 상태에 있으므로 얼마든지 잔여공장부지에 기업유치를 할 여력이 있으므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다고 주장하는데 대하여, 준공업지역 내에 장례식장이 가능한 행위이기는 하나 법 제58조, 개발행위허가 운영지침, 건축법 등 관련법에 적합한 경우에 한하여 허가되는 사항이며, 더구나 신청 지역은 1999년 ○○읍 자체내의 자생력확보를 위하여 준공업지역으로 지정하였으므로 피청구인 시의 준공업지역 지정목적에 부적합 할 뿐 아니라, 이 사건 신청지는 공장부지로 조성된(86,730㎡) 토지의 공장진입로 입구에 위치하여 출·퇴근시 이 사건 토지에 접해 있는 도로를 경유하여야 하므로 근로자들의 장례식장에 대한 부정적인 정서로 생산활동이 위축되고 인접한 개발예정지인 준공업지역에 기업유치 및 도시의 계획적인 개발이 어려워 지역경제가 위축될 우려 또한 분명히 있다. 참고로, 청구인은 피청구인 시가 공업단지조성을 위하여 공장부지를 조성하였음에도 불구하고 그 입주나 불하가 원활하지 않아 아직도 수많은 공장부지가 나대지 상태로 있어 얼마든지 잔여 공장부지에 기업유치를 할 여력이 있다고 주장하나, 현재 피청구인 시는 공장부지 부족으로 기업유치가 어려워 ○○ 일반지방산업단지 조성 예정지역(1,026,500㎡), ○○ 일반지방산업단지 조성 예정지역(435,638㎡)에 개발행위 제한고시를 한 상태이다.
(6) 이 사건 장례식장의 경우에 있어서는 교통영향평가의 대상이 아니며, 교통체증의 영향 또한 없을 것이며 더욱이 이 사건 장례식장은 하천변에 건립될 예정이어서 바로 인근 부지에 있는 ○○건설과 ○○건설의 건물도 이 사건 신청지와의 높이가 무려 15미터 이상 차이가 나는 등 인근 건물과 자연스럽게 분리되어 있으며, 건물배치도를 살펴보듯이 이미 건축허가신청서에 조경계획이 있어서 이에 대한 조건은 충족된다는 주장에 대하여, 사건부지 진입로는 시·도 ○○호선으로 2005년 피청구인이 교통량조사를 실시한 결과 1일 교통량이 7,445대 이상으로 평상시에도 교통체증이 있는 상태이며, 또한 장례행렬은 특정시간대는 없으나 오전9시 전후에 가장 많아 아침출근 시간과 겹쳐 극심한 교통체증이 있을 것은 명백한 사실이며, 인근에 주택이 없다고 주장하나 ○○～○○ 간 ○호 국도에서 이 사건 부지 진입로까지는 약 2.0km되는 거리로 인근에는 자연마을인 ○○마을 280가구(704명), ○○마을 119가구(302명)가 있으며, 또한 이 사건 진입로 주변의 농공단지(66,892㎡)에는 11개 업체 580명이 생산 활동에 임하고 있고, ○○인력개발원과 ○○산업 등 여러 중소제조업체들이 산재해 있을 뿐 아니라, 이 사건 신청지로부터 직선거리 약 400m지점에는 ○○마을 213가구(425명), ○○사 등이 있어 교통체증이 극심할 것이다. 또한, 이 사건 신청지는 인접 토지(○○리 984-1)와의 높이 15m 이상차이로 자연스럽게 분리된다고 하나 3층으로 장례식장을 건축 시 인근필지(○○리 984-1)와 높이가 2～3m 정도로 높이 15m 되어 자연스럽게 분리되는 것은 불가능하며, 건폐율은 22.3% 이지만 실제로 건축되는 지하1층(지하층이란 전체 벽면 중 1/2이상이 지하인 경우에 해당됨)의 면적이 668.40㎡과 지하수조, 휴게소, 주차장, 지하1층 출입계단 등을 제외하면 실제로 인근 건물과 분리할 수 있도록 조경식재 공간이 없으며, 또한 마을 및 공장 진입로인 시·도 ○○호선(○○～○○마을)에서도 보면 장례식장이 경사지에 건축되어 실제로는 3층에 해당하여 규모가 작고 대상토지의 최소로 사용한다는 주장은 전혀 타당하지 않다.
(7) 피청구인의 불허가처분 사유는 공공복리와는 무관한 것으로, 망자를 기리기 위하여 장례식장을 적합한 부지에 적정한 규모로 건립하는 것은 건전한 장례문화를 정착시키어 오히려 공공복리의 향상에 증진하는 것으로 보아야 함이 타당하다고 주장하는 데 대하여, 건축법 제1조 규정에 의하면 이 법은 건축물의 대지·구조 및 설비의 기준과 건축물의 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정되어 있으며, 신청지 주변에는 2003년 공단조성을 위한 허가를 득한 후 2006. 7. 주 업체 및 기반시설[도로(28,○○0㎡), 교량(2개소)]이 준공되어 공장 물류차량을 위해 조성된 도로를 이용하여 공장입주자 및 인근 주민들이 기피하는 장례식장을 건축하는 것이 공공복리에 이바지 한다는 주장은 터무니없는 아전인수 격인 주장일 뿐이다.
(8) 이상에서와 같이 ○○읍 자체내 자생력 확보를 위해 지정된 준공업 지역내 장례식장 설치는 당초 준공업지역 지정목적에도 부합되지 않으며, 공장부지 조성을 위해 개설한 공장부지 주 진입로인 기반시설[도로(28,100㎡), 교량(2개소)]을 이용하여 공장입주자 및 인근주민들이 기피하는 장례식장이 건립된다는 것은 인근 부지에 조성된 공장의 생산성 저하 및 신규 공장입주 등이 원활하지 않아 ○○읍 발전을 저해할 뿐 아니라, 대법원 판결(2005. 7. 14. 선고 2004두6181 건축허가신청반려처분취소)내용에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가의 법적성질을 재량행위로 판시한 사항과 인근공장 및 주민들의 재산권보호, 국토의 효율적 이용 등을 종합적으로 검토하여 피청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 의하여 건축불허가 처분한 것은 적법한 것으로 이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
다. 보충서면에 대한 답변
(1) 청구인은 시·도 ○○호선의 경우 본 사건 해당부지인 ○○리 937번지와 인접하지 않으며 또한 장례식장의 경우 심야 내지 저녁 늦은 시간에 조문이 오므로, 인근 공장의 퇴근시간과 그 시간이 다르고 또한 그 방향도 서로 반대여서(시내쪽방향) 서로 영향을 받지 않는 등 교통체증 유발과는 무관하다는 주장에 대하여,
(가) 청구인의 해당부지인 ○○리 937번지에 진입하기 위해서는 국도 ○호에서 우리시 시·도○○호선(○○- ○○)을 거치지 않고는 다른 진입도로가 없으므로, 이 사건 해당부지와 우리시가 교통량 조사를 한 시·도 ○○호선과는 직접적인 관계가 없다고 주장하는 청구인의 주장은 어불성설이며, 장례식장은 다른 시설과 달리 계획에 의해 예정된 것이 아니라 특성상 필요에 의하여 급하게 이용하는 시설로 청구인이 주장하는 이틀에 1실정도 일주일에 3실정도 입실한다는 주장은 어떤 근거도 없이 교통량이 적다는 자기 주장을 합리화하는 것에 불과하며,
(나) 또한 청구인은 장례식장이 잘되는 경우에 이틀에 1실정도 일주일에 3실정도 입실한다면 경제성의 논리에 의하여 빈소가 3개 정도가 있으면 충분하나, 7개 빈소를 설치하였고, 이는 그 만한 수요를 예측하여 설치한 것으로 극단적인 경우에는 한번에 7실 모두 입실하여 같은 날 같은 시에 출상할 경우 이 사건 부지 진입도로는 주차장을 방불케 하여 극심한 교통체증을 유발할 것이다. 출상차량도 영정차 1대, 영구차 1대 기타 부속차량 2～3대 정도로써 출상차량이 4～5대 정도에 불과하다고 주장하나, 부속 차량은 고인의 사회적 지위, 자손의 사회적 지위, 친인척 수 등에 따라 수 없이 많을 수도 있으므로 출상차량이 4～5대 정도에 불과하다는 주장은 이 또한 교통량이 적다는 것을 합리화하기 위한 주장에 불과하다.
(다) 또한, 청구인이 주장하는 장례행렬이 있는 오전 9시경에는 출근하는 사람과 서로 반대여서 교통량에 영향을 주지 않는다고 주장하나, 2005. ○○. 13. 07시에서 ○○. 14. 07시 까지 본 진입도로인 시·도 ○○호선의 교통량 조사표를 살펴보면 09시에서 ○○까지 하행선(청구인이 주장하는 반대방향)의 교통량이 226대로 교통체증이 극심할 뿐 아니라 장례행렬의 특성상 10여대 이상(대형버스 포함)의 차량이 저속으로 진행하므로 진행방향 뿐 만 아니라 반대방향의 차량에까지 영향을 미쳐 교통 혼잡이 극심할 것으로 예상된다.
(2) 청구인은 “피청구인 시가 2006. 8. 22. 현지의 대다수 주민들이 마을에 인접하여 장례식장을 설치하는 것은 땅값 하락 및 주민정서(기피시설), 교통 혼잡 등으로 반대하며 제출한 반대서명 연명부의 경우 동일한 필체로 서명부 자체에 대하여 신뢰할 수 없다 할 것이고, 그 주장 자체도 땅값이 떨어진다는 등의 주장이므로 건전한 상식과 미풍양속에 비추어 이유가 없다 할 것이라고” 주장하나, 해당부지 인근의 마을에서 장례식장을 설치하는 것을 반대하며 제출한 연명부가 일부 비슷한 필체로 작성이 된 것은 있을 수 있으나, 이를 자세히 살펴보면 서명서에 작성한 후 반드시 본인의 도장이나 무인으로 확인을 한 사항이므로 신빙성이 없다는 주장은 이유 없으며, 공업지역에 공장을 유치하여 지역을 활성화하기 위해 기반시설 등을 조성한 곳에 장례식장을 건축하는 것은 지역발전에 저해되어 땅값 하락 등은 불을 보듯 뻔한 사항이다.
(3) 청구인은 “이 사건 개발행위 시 잔여지인 984-10(71㎡), 938-11(43㎡), 938-5(613㎡)는 각각 소유자가 다르며 토지이용계획확인원과 지적도 등본, 사진 등을 살펴보면 이 사건 해당부지에 접하여 있는 중로1류에 약 7-8m정도 높이 차이로 인해 건축할 수 있는 땅은 없는 것과 마찬가지이고 이러한 건축행위 제한 역시 청구인의 이 사건 해당부지의 의료시설 건축행위와는 아무런 상관이 없다는 주장에 대하여, 잔여지 984-10(71㎡)번지와 938-11(43㎡) 번지는 청구인의 중로1류 부지와 이 사건 해당부지와 사이에 있는 토지로 높이7～8m의 경사면에 일부 붙어 있는 토지라고 주장하나, 청구인이 신청한 현황 평면도를 보면, 중로(집)1-16호선과 984-10(71㎡)번지는 높이차이가 약0.47m정도이고, 938-11(43㎡)번지는 높이차이가 약3.37m정도로 구조물 설치 시 충분히 개발이 가능한 토지이나, 준공업지역의 용도에 맞는 개발행위를 하기에는 부지면적이 협소하여 개발 잔여지로 남을 개연성이 많아 국토의계획및이용에관한 법률 제58조 및 개발행위운영지침1-2-1 규정에 의한 난개발방지를 위한 개발행위계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적합한 것이다. 938-5(613㎡)번지의 경우는 청구인의 주장대로 건축행위는 가능하나, 준공업지역의 용도에 맞는 건축행위를 하기에는 부지면적이 협소하여 개발행위 잔여지로 남을 개연성이 많아 국토의 계획 및 이용에 관한법률 제58조 및 개발행위운영지침 1-2-1 규정에 의한 난개발방지를 위한 개발행위 계획의 적정성 및 토지이용계획에 부적합 것이다.
(4) 청구인은 이 사건 의료시설건물이 축조될 경우 의료시설 옥상이 984-1번지의 옹벽부분의 중간보다 약간 높은 위치에 자리하고, ○○화학의 건물 밑바닥과는 약 4m정도 차이(17-12.9=4.1m)가 생긴다 할 것이고, 조경면적도 건물배치도에 보듯이 충분히 식재가능하고 조경면적 역시 공한지가 많아서 더 확장 할 수도 있다 할 것이므로 조경면적은 적다든지, 인근건물과 분리가 되지 않는다는 피청구인의 주장은 이유 없다고 주장하나, 이 사건 신청지는 인접한 중로1류와 높이차이로 인해 건축물이 지하1층 지상2층의 규모로 신청된 것으로 공장의 주진입로 및 시·도 ○○호선에서 보면 지상3층과 같은 규모의 장례식장으로 인근과 자연스럽게 분리될 수는 없으며, 인근과 분리를 위해 조경식재를 할 수 있는 공한지가 많이 남아있다고 주장하나 조경을 할 수 있는 공간은 법적 조경규모(대지면적의 10%)외에는 조경공간이 없으며, 또한 주차대수도 주차장법에서 규정한 최소대수(소형 12대)만으로 설치계획을 세워 장례식장의 영구차(대형버스)의 주차공간이 아예 없으며 주차장 12대의 규모도 장례식장에 종사하는 종사원들의 주차장만으로 부족한 실정이다. 또한 이 사건 신청지는 대중교통과 연계가 되지 않는 지역으로 종사자 및 조문객 그리고 상주들은 반드시 자가용을 이용하여야 하므로 이를 위한 주차공간을 마련하지 않아, 주차공간이 턱없이 부족하여 공장의 물류차량이 이용할 기반시설인 왕복4차선 도로 중 양옆1차로에 불법주차 할 것은 명확한 사실이며 이로 인해 장례식장의 조문객 및 상주들과 인근 공장입주자들과의 분쟁이 수없이 일어날 것은 명확한 사실이다. 따라서, 이 사건 처분은 피청구인이 국토의 효율적 이용 등을 종합적으로 검토하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 의하여 불허가 처분한 것으로 이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 건축법 제8조제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 그 제6항은 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 되어 있고, 다음 각호로 제1호부터 제14호까지 두고 있다.
(2) 한편, 국토의계획및이용에관한법률(이하 “법률”이라고 한다) 제76조제1항은 제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 같은 법률시행령 제71조제1항은 법 제76조제1항의 규정에 의한 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 \"건축제한\"이라 한다)은 다음 각호와 같다고 되어 있고, 그 제13호에는 준공업지역안에서 건축할 수 있는 건축물은 별표 14에 규정된 건축물이라고 되어 있고, 그 별표14의 제1호는 준공업지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로 바목에서 건축법 시행령 별표 1 제9호의 의료시설을 규정하고 있다.
(3) 법률 제56조제1항은 다음 각호의 1에 해당하는 행위로써 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다고 하면서 그 제1호에 건축물의 건축을, 그 제2호에는 토지의 형질변경을 각호로 두고 있고, 제58조제1항은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 하면서 그 제4호에 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것을 각호의 하나로 두고 있고, 그 제3항에는 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정하도록 하고, 같은 법률시행령 제56조제1항은 법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 별표1과 같다고 하고, 그 별표1의 제1호 분야별검토사항의 (라)목(1)은 주변지역과의 관계에서 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 한다고 되어 있고, (마)목(1)은 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것이라고 되어 있다.
(4) 그리고, 법률 제61조제1항은 개발행위허가를 함에 있어서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 당해 개발행위에 대한 다음 각호의 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등(이하 ‘인·허가등’이라 한다)에 관하여 제3항의 규정에 의하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 하면서, 제1호부터 제18호까지 두고 있고, 그 제2항은 제1항의 규정에 의한 인·허가등의 의제를 받고자 하는 자는 개발행위허가의 신청을 하는 때에 해당 법률이 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 하고, 그 제3항에는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가를 함에 있어서 그 내용에 제1항 각호의 1에 해당하는 사항이 있는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 937번지 지상에 대지면적 1,233㎡, 건축면적 274.9㎡, 건축연면적 1,218.2㎡ 지하1층 지상2층 규모의 장례식장을 건립할 목적으로 2006. 8. 4. 피청구인에게 건축허가 신청하였으나, 피청구인이 이 사건 건축허가는 ①국토의계획및이용에관한법률상 신청지와 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 부조화, ②개발행위시 준공업지역 용도로 개발하기에 부적합한 잔여지가 발생, ③○○읍 자생력 확보를 위하여 준공업지역으로 지정(1999년)한 목적에 배치되고, ④일일 교통량이 7,445대 이상 통행하므로 교통체증이 예상될 뿐만 아니라, “도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙”의 규정과 반하는 입지여건으로 대중교통수단과 연결이 어려워 주민 통행에 불편을 초래한다는 등의 이유로, 2006. 10. 2. 청구인에 대하여 이 사건 불허가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 관련 법률상 장례식장은 준공업지역에 설치할 수 있음에도 피청구인은 통상의 건축허가 절차와는 다르게 납득할 수 없는 이유를 들어 이 사건 불허가 처분을 하였는바, 주변경관과 공공복리에 맞게 허가를 한다는 것은 건축허가를 내어줄 때 그 허가조건으로 조경사업 내지 도로개설 등의 조건을 붙여서 주변경관과 공공복리에 맞게 허가를 하여 주면 되는 것이므로 그 때문에 건축허가 자체가 되지 않는 다는 것은 상식에 반하고, 공장부지가 조성되어 있다는 것과 이 사건 건축허가 신청과는 아무런 상관이 없을 뿐만 아니라, 주위에 민가도 인접하고 있지 않으므로 주변지역과 조화에도 문제가 없으며, 이 사건 개발로 생기는 잔여지 또한 청구인의 건축행위와는 아무런 관련이 없는 문제로 각각 그 소유자가 다를 뿐만 아니라 잔여지 983-2번지의 경우는 토지의 중앙부에 계획도로가 날 예정으로 있고 나머지 잔여지들도 출입이 가능한 토지이므로 사용에 문제가 없고, 장례식장에 대한 부정적인 정서를 불가사유로 삼았지만, 적정한 부지에 적정한 규모로 장례식장을 건립하는 것은 건전한 장례문화를 정착시키어 오히려 공공복리를 증진한다고 할 수 있을 것이므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 행정심판 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 준공업지역으로 국토의계획및이용에관한법 제76조제1항, 같은 법률시행령 제71조제1항 관련 별표14의 제1호바목의 규정에 의하면, 건축행위 관련 법규상으로는 준공업지역에서 건축법시행령 별표1 제9호의 의료시설인 장례식장은 건축이 가능한 것으로 보여 진다. 한편 청구인은 이 사건 건축물을 설치하기 위해서는 비록 ○○시 관내의 준공업지역에서 장례식장은 건축 가능한 시설물이라고 하더라도 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법령의 제반 규정에 적합할 때에만 건축이 가능하다고 할 것이다.
(2) 또한, 건축법 제8조제1항은 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 건축법 제8조제6항제3호는 건축법 제8조제1항에 의하여 건축허가를 받은 경우에는 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조의 규정에 의한 개발행위허가를 받은 것으로 규정하고 있으며, 국토계획법 제56조제1호 및 국토계획법 시행령 제51조제1호는 건축물의 건축을 하고자 하는 자는 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 개발행위허가 기준인 국토계획법 제58조제1항제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조제1항제1항 별표1의 제1호(라)목(1), 마목(1)은 허가권자는 개발행위로 건축 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하는 경우에 한하여 건축물의 건축을 허가하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이러한 각 규정에 비추어 보면, 건축허가는 건축법 제8조제1항의 규정에 의한 건축허가와 국토계획법 제56제1항제1호의 규정에 의한 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것이고, 국토계획법 제58조제1항제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조제1항제1항 별표1의 제1호(라)목(1), 마목(1)의 각 규정을 종합하면, 국토계획법 제56조제1항제1호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법 소정의 개발행위 허가를 요하는 건축허가는 결국 재량행위에 속한다고 할 것이다. 따라서 국토의계획및이용에관한법률 제58조의 개발행위 기준 등은 건축허가를 할 때 공공복리에 맞게 허가를 하여야 한다는 일반적인 기준에 불과하고 이러한 기준에 의하여 건축허가 자체가 불가하다는 것은 상식에 반한다는 청구인의 주장은 수긍하기 어렵다 할 것이다.
(3) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
이 사건 건축허가 신청의 내용은 대지면적 1,233㎡에 지하1층 지상2층, 건축면적 274.9㎡, 건축연면적 1,218.2㎡ 규모의 장례식장 용도의 건축물을 건축하는 것으로, 이 사건 신청지는 ○○-○○ 간 국도○호선 변 ○○리 마을에서 시·도○○호선을 따라 약 2킬로미터 지점인 ○○마을인 ○○시 ○○읍 ○○리 937번지로 국토계획법상 용도지역이 준공업지역에 해당하고, 약 214가구가 거주하는 위 ○○마을에서 약 400미터 지점에 신청지가 위치해 있어, 위 ○○마을로부터 상당한 거리를 두고 신청지가 위치하고 있으므로, 이 사건 장례식장을 건축한다고 하여 우려할 정도의 주변의 자연경관을 훼손한다거나 환경오염·위해발생 등이 발생할 것으로는 보이지 않는다 할 수 있을 것이나, 이 사건 신청지는 신청지에서 바로 북쪽 방향으로 신청지와는 표고 약17미터 높이에 연접한 “○○ 그린공업단지”의 공장부지 조성을 하고 남은 위 공단의 정면 잔여지로, 신청지의 동쪽으로는 연접한 위 공단의 진·출입로로 사용하는 편도 2차로가 있고, 신청지의 남쪽으로는 지방2급 하천인 ○○천이 신청지와 연접하여 흐르고 있는 바, 이 사건 장례식장이 설치될 경우 진입도로로 사용하게 될 시·도○○호선은 피청구인이 2005년도에 실시한 교통량 조사에 의하면 일일교통량이 7,445대 이상으로 비교적 차량 통행이 빈번한 도로인 점, 시·도○○호선에서 위 공단으로 진·출입하는 도로는 주식회사 ○○철강이 진입도로로 개설하여 피청구인에게 기부채납한 점, 이 사건 장례식장의 주차장 확보계획은 법정주차대수인 승용차 기준 12대만을 확보하여 청구인이 장례식장을 운영할 시 영정차 등과 조문객 등의 차량들이 위 진입도로에 불가피하게 주차할 수밖에 없는 점, 위 공단 22개 업체에서 생산활동을 하는 근로자들은 위 공단의 바로 진·출입로 옆에 위치한 이 사건 장례식장을 지나서 출·퇴근을 할 수 밖에 없는 점, 위 공단은 피청구인이 공장유치를 위하여 1999년도에 준공업지역으로 지정하고, 위 공단 조성을 추진하여 온 점, ○○시 시정조정위원회가 2006. 9. 27. 이 사건 허가신청에 대하여 당초 준공업지역의 지정목적에 부적합할 뿐만 아니라 주변의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못한다는 등의 이유로 불허가 한다고 심의·의결한 점 등에 비추어 보면, 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 위와 같은 이유로 이 사건 건축허가 신청에 대하여 피청구인이 불허가한 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
