| 1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 청구인 회사는 ○○시 ○○동 1214-1번지 ○○○상가 407호에 본점을 두고 레미콘제조판매업 등을 목적으로 하는 법인을 설립하여 ○○시 ○○동 292-2번지 일원의 토지를 매입하여 레미콘 공장을 설치하고자 공장신설 승인신청서를 제출하였으나, ○○시로부터 국가산업단지 및 지방산업단지로 지정·고시되었다는 이유로 공장신설 승인 불가통보를 해 왔기에 피청구인이 2006. 10. 24. 청구인에게 한 공장신설 승인불가 처분을 취소한다는 재결을 구하는 행정심판을 청구하게 된 것이다.
(2) 당사는 2003. 6. 3. 레미콘, 아스콘 제조판매목적으로 법인을 설립하여 2004. 1. 13. ○○시 ○○동 292-2번지 외 3필지(현재는 7필지로 분할됨) 935평에 대하여 레미콘제조판매사업 목적으로 토지를 취득하여 ○○시장으로부터 토지거래허가를 득한 바 있으며, 같은 해 1. 27. 소유권 이전등기를 완료하였다.
(3) 그러나 동 부지로는 면적이 협소하여 레미콘공장의 설립이 불가능한 당초 매입 토지 인근의 ○○시 ○○동 206-6번지 외 10필지에 대하여 2005. 4. 1. 토지거래허가를 신청하였으나, 2005. 4. 11. ○○시로부터 공장설립을 위한 토지거래는 지역경제과로부터 공장입지 기준확인이 있어야만 토지거래허가가 가능하다고 하여 공장입지기준 확인신청서를 접수하고 기다리고 있던 중인 2005. 4. 30. ○○시 담당국장으로부터 ○○시의 내부조율이 필요하니 시간적 여유를 위해 입지기준 확인신청서를 취하해 달라는 간곡한 요청이 있어 이를 취하한 바 있다.
(4) 청구인이 공장입지기준 확인신청 취하 후, ○○시로부터 아무런 연락이 없어, 공장입지기준확인 신청서를 ○○시장에게 제출한 바, 2005. 7. 7. ○○시로부터 당사가 신청한 레미콘공장 설립을 위한 입지기준 확인에 대하여는 관련 법률 및 제반사항 검토결과 제한규정은 없으나, 신청지가 ○○지방산업단지 조성지역과 ○○지방국토관리청에서 변경 추진 중인 ○○국가산업단지 진입도로 확장노선안에 포함되어 있어 민원조정위원회 심의결과 공장설립승인 불가로 결정되었다는 회신을 받고, 2005. 7. 14. 재차 토지거래허가신청서를 제출한 바, 2005. 7. 28. ○○시로부터 토지거래허가 불가통보를 받았으며, 불허가처분에 대하여는 사전 고지조차도 없었다.
(5) 이에 불복하여 당사에서는 2005. 8. ○○시장을 피고로 하여 토지거래 불허가처분 취소를 구하는 행정소송을 제기(사건번호 창원지방법원 2005구합 2290)하여 2005. 11. 24. 창원지방법원으로부터 사건의 토지가 도시계획상 일반공업지역에 속하고, 레미콘공장 신축가능지역이며, ○○시가 확정되지도 않은 계획을 향후 지방산업단지를 건설할 목적으로 불허가 처분함은 이유 없다는 취지의 판결로 승소한 바 있으며, 창원지방법원에 불복한 ○○시가 2005. 12. ○○고등법원에 항소(○○고등법원 특별부 2006누64)하였으나, 2006. 8. 18. 레미콘 공장은 생태계 요건 및 건전한 생활환경보존에 위해를 초래할 우려가 없으며 토지이용목적이 도시계획 그 밖의 토지이용 및 관리에 적합하다는 판결에 따라 2006. 9. 15. 토지거래계약허가신청서를 제출하여 2006. 9. 19. ○○시장으로부터 레미콘공장 설치목적의 토지거래 허가를 득한 후, 2006. 10. 17. 레미콘 공장 설립을 위한 공장설립승인을 신청한 바, 2006. 10. 24. 이제 와서는 국가산업단지 지정 및 ○○일반지방산업단지로 지정·고시되었다는 사유로 레미콘 공장 설립이 불가하다는 통보를 해 왔다.
나. 청구 이유
(1) ○○시는 2004. 1. 13. ○○시 ○○동 292-2번지외 3필지에 대한 토지거래허가 시에는 공장입지기준확인신청서 제출을 요구하지 아니하고 토지거래허가 처분을 해 놓고, 2005. 4. 1. ○○시 ○○동 206-6번지 외 10필지의 토지에 대한 토지거래 허가신청서 시에는 공장입지기준 확인신청서를 제출토록 하면서, 토지거래불허가처분 취소청구 소송에서 패소한 후, 2006. 9. 19. 토지거래허가처분을 함에 있어서도 지금까지의 행정행위를 보아 공장입지기준 확인신청서를 접수받아야 할 것임에도 이를 징구하지 아니하고 레미콘 사업목적의 토지거래허가 처분을 하는 등 행정처분에 일관성이 없고,
(2) 2005. 4. 30. ○○시 담당국장이 시청내 조율이 필요하니 시간적 여유를 위해 입지기준확인신청서를 자진 취하 요청한 사실이 있는 바, 입지기준 확인이 불가하다면 공문으로 불가통보를 하면 됨에도 자진철회를 종용한 후, 청구인이 토지거래허가 및 입지기준확인을 신청한 시점에는 ○○국가산업단지 및 ○○일반산업단지에 대한 계획이 확정되지 아니하였음에도 장래에 발생될 것이라는 미확정된 사유로 불승인 통보를 하였다.
(3) 2005. 7. 7. ○○시장이 당사의 공장입지기준확인신청서에 대하여 관련 법률 및 제반사항 검토결과 제한규정이 없고 민원조정위원회에서 모든 분야에 저촉사항이 없음에도 민원조정위원회 위원의 개별의견을 무시하고 종합의견란에 도시과 담당자가 확정되지도 않은 장래 ○○국가산업단지 및 ○○일반지방산업단지 편입예정이라는 이유로 불가의견을 기재하고 공장설립승인을 불승인한 부당한 행정처분이라 할 것이다. 참고로 ○○국가산업단지 및 ○○일반지방산업단지에 대한 고시는 2006년에 이루어 졌다.
(4) 행정처분의 근원은 최초 민원서류가 접수된 시점부터 시작된다고 보아진다. 당사가 ○○시장으로부터 토지거래 불허가 처분을 받은 시점은 2005. 7. 28.로써 이 시점에는 ○○국가산업단지의 변경고시나 ○○일반지방산업단지 조성계획이 확정 고시되지 아니한 상태로써 법원의 판결을 인용하고, ○○시가 2005. 1. 28. 발행한 토지이용계획확인원에 의하면 공장설립에 아무런 제한을 받지 않는 것으로 되어 있음에도 장래의 확정되지 아니한 계획이 있다는 이유로 공장입지기준확인 시 공장설치가 불가하다는 통보에 의하여 토지거래 불허가 처분을 한 것은 애초부터 잘못된 행정처분이라 할 것이다.
(5) 2006. 10. 17. 레미콘 사업을 위한 공장설립승인신청서를 제출한 지역은 2006. 10. 24. 국가산업단지지정(경상남도고시 제2006-35호, 2006. 2. 16) 및 ○○일반지방산업단지로 지정(경상남도고시 제2006-101호, 2006. 4. 6)되었다는 이유로 불승인 처분한 바, 이 사건 처분의 근원은 2005. 7. 28. 토지거래허가 신청시점에 원인행위가 이루어진 것으로 지금에 와서 산업단지로 지정·고시되었다손 치더라도 레미콘 공장설립을 전제로 토지거래허가 신청서를 제출한 2005. 7. 28.을 기준으로 공장설립가능여부를 검토하여야 할 것이며, 청구인이 레미콘 사업을 목적으로 제출한 토지거래허가 신청에 대하여 2006. 9. 19. 토지거래허가 처분을 해 주면서 공장설립 승인처분을 하지 않는 것은 행정청의 신의칙에 반하는 행정처분이라 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1)청구인은 ○○시 ○○동 1214-1번지 ○○○상가 407호에 본점을 두고 레미콘제조판매업 등을 목적사업으로 하는 ○○○○○(주)을 영위하는 사업체로, 2006. 10. 18. ○○시 ○○동 206-6번지 등 19필지(이하 ‘이 사건부지“라 한다)에 레미콘공장 설립을 위하여 공장신설승인신청서를 피청구인에게 제출하였다.
(2) 이에 피청구인은 2006. 10. 19. 청구인의 공장신설 승인 신청과 관련하여 산업집적활성화 및 공장설립에관한법률시행규칙 제6조제2항과 민원사무처리에관한법률시행령 제36조의 규정에 의하여 실무종합심의회를 개최하였으며, 그 결과 심의회에서는 이 건에 대하여 공장설립 승인 불가로 재결되었으며, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조 규정에 의거 민원조정위원회는 그 민원사무를 처리함에 있어서 행정기관의 판단의 여지가 없는 경우(경상남도고시 제 2006-101호 지정고시, 레미콘제조판매업종 제외)에 해당되고 또 민원조정위원회는 2005. 7. 6. 동일 사안으로 이미 심의를 거쳐 공장설립 승인 불가로 재결되었기에 생략하였으며, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제38조의 규정에 따라 행정기관의 장의 최종결정을 득하여 피청구인은 2006. 10. 24. 아래와 같은 사유로 공장신설승인 불가 통보를 하였다.
(가) 신청지인 ○○시 ○○동 291-3번지 외 6필지는 산업입지 및 개발에 관한 법률 제6조 및 같은법 시행령 제9조의 규정에 의거 국가산업단지 지정(개발계획) 변경고시로 신청지의 일부가 국가산업단지 진입도로에 포함되어 있으며, 나머지 신청지는 산업입지 및 개발에관한 법률 제7조 및 제7조의3 규정에 의거 ○○일반지방산업단지로 지정 고시된 지역으로,
(나) 산업단지로 지정되면 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 및 같은 법시행령 제14조 및 같은 법시행규칙 제6조의2 규정에 의하여 행위제한을 받게 되며, 공단조성지역에 레미콘공장신설승인 신청은 산업단지 개발계획에 적합하지 않으므로 공장신설승인은 불가하다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1)청구인은 2005. 7. 7. ○○시장이 당사의 공장입지기준확인신청서에 대하여 관련 법률 및 제반사항 검토결과 제한규정이 없고 민원조정위원회에서 모든 분야에 저촉사항이 없음에도 민원조정위원회 위원의 개별의견을 무시하고 종합의견란에 도시과 담당자가 확정되지도 않은 장래 ○○국가산업단지 및 ○○일반산업단지 편입예정이라는 이유로 불가의견을 기재하고 공장설립승인을 불승인한 부당한 행정처분이라는 주장에 대하여,
(가) 청구인의 이 사건부지는 도시계획의 용도지역이 일반공업지역이어서 청구인이 신청하는 레미콘공장 설립에는 법적으로 하자가 없다 할 수 있으나, 피청구인이 지역산업활성화를 위하여 ○○지방산업단지로 조성키로 계획된 지역으로 이 지방산업단지는 조선기자재 생산을 목적으로 한 산업지역으로 청구인의 레미콘공장은 입지할 수 없는 지역이라 할 것이며, 또한 기 조성되어있는 국가산업단지 진입도로 확장을 위한 노선내에 있어 레미콘공장 설립승인을 할 경우 향후 공장이전 등의 문제가 발생되어 청구인은 물론 국가적으로도 경제적 손실이 크다 할 것이다. 그러한 사실을 알면서도 법적으로 아무런 하자가 없다 하여 승인을 할 수 없어, 민원사무처리에관한법률 제3조, 같은법시행령 제28조 및 제29조에 의하여 실무종합심의회 심의와 민원조정위원회에 상정하여 그 결과 승인불가로 재결되어 이를 청구인에게 통보한 것으로써 아무런 근거조차 없다는 청구인의 주장은 억지주장에 불과하다 할 것이다.
(나) 공장입지기준 확인은 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제9조 및 같은 법시행규칙 제3조의2 규정에 의거 확인하는 사항이며 이는 민원인의 불필요한 시간 및 금전적인 부담을 최소화하여 미리 입지기준을 확인하는 제도이다. 입지기준 확인통보는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙 별지3호 서식에 따라 통보하며 법률적인 사항으로, 지방자치단체의 고시 등 기타사항 및 종합의견으로 통보하게 되어 있으며, 이미 이 사건부지 일대는 ○○일반지방산업단지 지정 및 ○○국가산업단지 진입도로 확장공사 실시계획이 확정된 상태로 공장입지기준확인서에 상기내용을 기재하여 공장설립이 불가하다 통보한 것은 오히려 청구인의 입장에서 투자에 따른 손실을 방지하기 위함이었다. 또한 민원조정위원회 위원들의 개별의견을 무시하였다는 것은 전혀 근거도 없으며 민원조정위원회의 모든 위원들이 계획개발 및 환경오염 등에 근거하여 공장설립이 불가하다는 의견이었다.
(2) 청구인은 행정처분의 근원은 최초 민원서류가 접수된 시점부터 시작되므로 당사가 ○○시장으로부터 토지거래불허가 처분을 받은 시점은 2005. 7. 28.로써 이 시점에는 ○○국가산업단지의 변경고시나 ○○일반지방산업단지 조성계획이 확정·고시되지 아니한 상태로써 법원의 판결을 인용하고 ○○시가 2005. 1. 28. 발행한 토지이용계획확인원에 의하면 공장설립에 아무런 제한을 받지 않는 것으로 되어 있음에도, 장래의 확정되지 아니한 계획에 있다는 이유로 공장입지기준 확인 시 공장설치가 불가하다는 통보에 의하여 토지거래불허가처분을 한 것은 애초부터 잘못된 행정처분이라는 주장에 대하여
(가) 피청구인이 추진하고 있는 ○○지방산업단지 조성은 2004. 11. 2. ○○조선기자재협회장(○○○)으로부터 이 사건 부지일대에 지방산업단지조성 건의가 있어, 2004. 11. 23. ○○조선기자재협회장에게 지방산업단지 조성에 대한 가능여부 및 관련 추진절차에 대한 내용을 통보 하였으며, 2005. 2. 3. 피청구인은 한국토지공사 ○○지역본부에 ○○지방산업단지에 대한 사업타당성 검토를 의뢰한 바, 2005. 3. 4. 한국토지공사 ○○지역본부에서 ○○지방산업단지에 대한 타당성 검토결과를 송부 받았는데 ○○○조선 협력업체 등의 수송비절감을 통한 경쟁력 제고측면에서 당위성이 있음을 회신 받았다.
(나) 이에 2005. 4. 15. (주)세진엔지니어링과 용역을 체결하여 2005. 8. 1. 기본계획 및 타당성 조사를 완료하였다. 그리하여 피청구인은 이 사건 신청일인 2005. 7. 28. 이전인 2005. 7. 15. ○○지방산업단지 조성사업 업무협약 체결계획이 완료되었고, 2005. 8. 5. 조선기자재협회와 업무협약을 체결 하였으며 이 사건 신청일 이전인 2005. 6. 28. (주)○○엔지니어링과 환경성검토용역계약을 체결하였다.
(다) 또한 ○○국가공단 진입도로 확장 사업은 2004년 8월 본사업이 계획되어 2004. 10. 20.부터 2005. 11. 17.까지로 하여 ○○국가산업단지 진입도로 확장공사 실시설계를 완료하였으며, 이 사건 처분일 이전인 2004. 12. 27. ○○지방 국토관리청에서 피청구인에게 국가산업단지 진입도로 확장노선에 따른 협의를 요청해 와, 2005. 1. 31. 피청구인의 의견을 제시 하였다. 이러하듯 사업이 차질 없이 추진되는 과정에서 피청구인은 ○○지방산업단지 조성계획의 원활한 추진을 위하여 2005. 8. 8. 청구인의 이 사건 토지를 포함한 146,305㎡에 대하여 개발행위 허가의 제한지역으로 고시 하였다.
(라) 따라서 피청구인이 추진하고 있는 ○○지방산업단지 조성계획은 2005. 7. 28. 이전부터 계속적으로 추진해 오고 있었던 사업으로 청구인이 신청한 토지거래계약허가 신청은 지방자치단체에서 필요로 하여 지방산업단지로 조성 중인 산업단지내에 포함되고, 또한 국가 산업단지 진입로 확장을 위한 노선 내에 포함되어 청구인이 제출한 토지이용계획의 레미콘공장 입지가 불가함으로 인하여 토지이용목적에 위배되어 불허가 처리한 것으로써 이는 적법·타당한 처분이라 할 것이다.
(3) 청구인은 2006. 10. 17. 레미콘사업을 위한 공장설립승인신청서를 제출한 지역은 2006. 10. 24. 국가산업단지지정(경상남도고시 제2006 -35호, 2006.2.16) 및 ○○일반지방산업단지로 지정(경상남도고시 제2006-101호, 2006.4.6)되었다는 이유로 불승인 처분한 바, 이 사건 처분의 근원은 2005. 7. 28. 토지거래허가 신청시점에 원인행위가 이루어진 것으로 지금에 와서 산업단지로 지정고시 되었다손 치더라도 레미콘공장설립을 전제로 토지거래허가신청서를 제출한 2005. 7.28을 기준으로 공장설립가능여부를 검토하여야 할 것이며 청구인이 레미콘 사업을 목적으로 제출한 토지거래허가 신청에 대하여 2006. 9.19 토지거래허가처분을 해 주면서 공장설립승인처분을 하지 않는 것은 행정청의 신의칙에 반하는 행정처분이라는 주장에 대하여,
(가) 청구인이 2006. 10. 17. 신청한 공장설립승인신청에 대하여는 산업집적활성화 및 공장설립에관한법률시행규칙 제6조제2항과 민원사무처리에관한법률시행령 제36조의 규정에 의하여 실무종합심의회를 개최하였으며, 그 결과 심의회에서 ①2006. 2. 16. 경상남도 고시 제2006-35호로 국가산업단지 지정(개발계획) 변경고시로 신청지의 일부가 국가산업단지 진입도로에 포함되었으며, ②나머지 신청지는 2006. 4. 6. 경상남도고시 제2006-101호로 ○○일반지방산업단지로 지정고시된 지역에 포함되어 있으며, ③ 위 지방산업단지로 지정되면 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조 및 같은 법시행령 제14조 및 같은 법시행규칙 제6조의2 규정에 의하여 행위제한을 받게 되며, 공단조성지역에 레미콘공장신설승인 신청은 산업단지 개발계획에 적합하지 않으므로 공장신청승인은 불가하다 재결하였기에 불가처분을 한 것이다.
(나) 이 사건 신청지는 2006. 4. 6. 경상남도 고시 제2006-101호에 산업입지및개발에관한법률 제7조 및 제7조의3의 규정에 의하여 이 사건 토지를 포함한 138,624㎡에 대하여 ○○일반지방산업단지로 지정고시 됨으로써 유치업종을 한국표준산업분류표에 분류된 코크스.석유정제품 및 핵연료제조업(23), 고무 및 플라스틱제품제조업(25), 조립금속제품제조업(28), 기타 기계 및 장비제조업(29), 기타운송장비제조업(35)으로 한정하여 이를 지정 고시 하였다. 따라서 청구인이 신청한 레미콘 제조업은 한국표준산업분류표의 분류에 의한 비금속광물제조업(26)으로 ○○일반지방산업단지내에 유치될 수 없는 업종이다.
(다) 또 청구인은 2005. 7. 28. 토지거래허가 신청시점에 원인행위가 이루어진 것으로 지금에 와서 산업단지로 지정고시 되었다손 치더라도 레미콘공장설립을 전제로 토지거래허가신청서를 제출한 2005. 7. 28을 기준으로 공장설립가능여부를 검토하여야 할 것이며 청구인이 레미콘 사업을 목적으로 제출한 토지거래허가 신청에 대하여 2006. 9. 19 토지거래허가처분을 해 주면서 공장설립승인처분을 하지 않는 것은 행정청의 신의칙에 반하는 행정처분이라 주장하나 토지거래계약신청에 대한 피청구인의 불허가처분에 대하여는 재판부에서 확정되지 않은 계획만으로 한 처분은 부당하다고 판시를 하였기에 피청구인은 2006. 9. 19. 토지거래허가를 해 주었다. 그러나 이 토지거래허가 건과 공장신설승인신청과는 별개의 사건으로 보아야 할 것이다. 따라서 청구인이 주장하는 2005. 7. 28. 시점은 터무니없는 억지 주장이다.
(4) 이상과 같은 사실들을 종합해 보면, 청구인이 신청한 공장신설승인 신청은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제6조, 제7조, 제7조의3, 제12조 및 같은 법시행규칙 제6조의2, 같은 법시행령 제9조, 제14조에 의거 적법하게 공장신설승인불가 처분한 것이다. 그리고 청구인은 이미 토지거래허가 및 공장입지기준확인 신청을 통하여 이 사건 신청지가 이미 국가산업단지 진입도로 및 ○○일반산업단지 조성지역이라는 것을 알고 있었으며, 이를 알고도 공장설립을 위한 등록신청을 추진하였음은 개인의 사익만을 추구하고 공익은 전혀 고려치 않은 이기주의의 발로라 할 것이며, 이 건 처분은 상기 법에 의거 적법·타당하게 처분하였으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 “공장설립법”이라 한다) 제13조제1항은 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 \"공장설립 등\"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 그 제13조의2제1항은 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립 등의 승인을 함에 있어서 당해공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 \"인·허가등\"이라 한다)에 관하여 당해 시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서의 규정에 의하여 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 되어 있고, 각호로 제1호부터 제14호까지 두고 있다.
(2) 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 “산업입지법”이라 한다) 제6조제1항의 규정에 의하면, 국가산업단지는 건설교통부장관이 지정하고, 그 제3항에는 건설교통부장관은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 국가산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 법 제7조제1항의 규정에 의하면, 일반지방산업단지는 시·도지사가 지정하고, 그 제2항은 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 일반지방산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 의견을 듣고 관계행정기관의 장과 협의한 후 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 그 제3항은 제2항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 일반지방산업단지의 지정을 승인하고자 할 때에는 심의회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있다.
(3) 한편 산업입지법 제12조제1항은 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 그 제2항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항의 규정에 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다고 하면서, 제1호는 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위, 제2호는 그 밖에 대통령령이 정하는 행위가 다음 각호로 되어 있고, 같은 법시행령 제14조제1항은 법 제12조제1항에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다고 되어 있고, 제1호는 건축물의 건축 등 : 건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선 또는 용도변경, 제2호는 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치, 제3호는 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립이라고 되어 있고, 법 제12조 제3항은 제1항의 규정에 따라 허가를 받아야 하는 행위로써 산업단지의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 2006. 10. 18. ○○시 ○○동 206-6번지 외 18필지(이하 “이 사건 신청지”라 한다) 지상에서 레미콘제조업(부지면적 : 7,496㎡)을 영위하기 위하여 피청구인에게 공장신설 승인신청을 하였으나, 피청구인이 신청지는 국가산업단지와 ○○일반지방산업단지로 지정되었으며, 산업단지로 지정되면 산업입지및개발에관한법률에 의하여 행위제한을 받게 되며, 공단조성지역에 레미콘공장은 산업단지 개발계획에 적합하지 않다는 이유로 2006. 10. 24 청구인에게 공장신설 승인불가 통보를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 이 사건 이전에 2005. 7. 14. 토지거래 허가를 피청구인에게 신청하였으나 피청구인이 불가처분함에 따라 소송을 제기, 승소하여 ○○시장으로부터 2006. 9. 19. 레미콘공장 설치목적의 토지거래 허가를 득한 바 있으므로, 이 사건 처분의 근원은 레미콘 공장설립을 전제로 토지거래허가 신청서를 제출한 2005. 7. 14.을 기준으로 공장설립가능여부를 검토하여야 할 것인 바, 그 후에 신청지가 산업단지로 지정·고시되었다고 하더라도 2006. 9. 19. 토지거래허가 처분을 해 주면서 공장설립 승인처분을 하지 않는 것은 신의칙에 반하는 행정처분이므로 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 일반공업지역으로 국토의계획및이용에관한법률(이하 “법률”이라 한다) 제76조제1항 및 같은 법률 시행령 제71조제1항제12호 관련 별표 13의 제1호마목의 규정에 의하면 일반공업지역에서 건축법시행령 제3조의4 관련 별표1 제17호의 공장은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법규상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다고 보여 진다 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 공장설립법 제13조제1항의 규정에 의하면, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종 변경을 하고자 하는 자는 허가권자의 승인을 얻어야 하고, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조제1항 및 같은 법시행규칙 제6조의2는 산업단지 안에서 건축물의 건축 등의 행위를 하고자 하는 허가권자의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 그 행위가 산업단지개발계획에 접합하고, 산업단지개발사업의 착수시기 및 사업추진상황 등에 비추어 보아 개발사업에 지장이 없으며, 기타 주변의 교통·경관 및 환경등의 여건에 적합할 경우에 허가하도록 규정하고 있는 있으므로, 이 사건 신청지 일대가 국가산업단지 개발구역내의 효율적인 개발을 도모하고 중형 조선소 및 관련 기자재 공장을 유치하여 지역경제의 활성화를 도모하기 위하여 경상남도지사가 2006. 2. 16. ○○국가산업단지지정(개발계획) 변경고시와 2006. 4. 6. ○○일반지방산업단지 지정·고시한 지역 내에 위치한 이상, 피청구인이 위 법률에 근거하여 청구인의 신청에 대하여 공단조성지역에 레미콘공장 신설은 산업단지 개발계획에 적합하지 않다는 이유로 승인 불가한 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
(나) 한편, 청구인은 신청지가 2006. 2. 16.과 2006. 4. 6. 국가·지방 산업단지로 지정·고시되었다고 하더라도 피청구인이 2006. 9. 19. 청구인에게 레미콘 공장설립 목적의 토지거래허가를 하였음에도 이 사건 공장신설 승인 불가처분을 하는 것은 신의칙에 반한다고 주장하고 있으나, “일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다.”(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조)라고 할 것이므로, 이 사건의 경우 위 신뢰보호의 첫째 요건인 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이 있었는지에 여부에 대하여 살펴보면, 청구인의 법인명칭이 변경되기 이전의 법인인 ○○○레미콘주식회사가 2005. 4. 11. 이 사건 신청지 일대에 대하여 레미콘공장 설립을 위한 입지기준확인 신청한데 대하여 피청구인은 2005. 4. 12. 실무종합심의회를 개최하여 불가의견으로 심의를 하였고, 위 ○○○레미콘주식회사는 2005. 4. 29. 위 신청에 대하여 취하원을 피청구인에게 제출한 바 있고, 청구인은 다시 2005. 6. 23. 위와 같은 내용의 입지기준확인신청을 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 2005. 7. 7. 신청지가 ○○지방산업단지 조성지역 및 ○○국가산업단지 진입도로 확장노선(안)에 포함된다는 이유로 청구인에게 불가통보를 하였으므로, 이를 두고 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 신청지에서 레미콘 공장이 설립 가능하다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없다 할 것이다.
(다) 또한, 위 토지거래허가가 이 사건 신청지에서 레미콘 공장 설립이 가능하다는 공적인 견해표명에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, “국토이용관리법이 일정한 구역 내의 토지거래에 대하여 허가를 받도록 한 것은 취득자가 주장하는 토지의 이용목적이 그 토지의 면적 등의 현황에 비추어 타당한 것인지 판단하여 실수요자에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기거래를 방지하고자 함에 있는 것이므로 위 법 소정의 허가기준에 부합하고 투기목적이 밝혀지지 아니한 거래의 경우에 행정관청은 그 허가신청을 거부할 수 없으나, 행정청이 토지거래를 허가하였다고 하여 반드시 토지의 취득목적에 따른 주택건설사업계획의 사전결정신청을 허가하여야 하는 것은 아니다.”(대법원 1998. 7. 10. 선고 98두3822 판결 참조)라고 할 것이므로, 피청구인이 청구인의 토지거래 허가신청에 대하여 2005. 7. 28. 청구인에게 토지거래계약불허가 처분을 하였으나, 청구인이 이에 불복하여 창원지방법원에 행정소송을 제기하여 승소(창원지방법원 2005. 11. 24. 선고 2005구합2290 판결 참조)하자, 피청구인은 이에 불복하여 ○○고등법원에 항소하였으나 2006. 8. 18. 기각판결을 받음에 따라 피청구인이 2006. 9. 19. 청구인에 대하여 토지거래허가를 한 사실을 알 수 있는 바, 피청구인이 토지거래허가를 하였다고 하여 반드시 청구인의 공장신설 승인신청에 대하여 이 사건 처분의 근거법규인 산업입지및개발에관한법률의 규정에 반하여 승인을 할 수 있을 것으로는 보이지 않을 뿐만 아니라, 피청구인의 위 토지거래허가를 한 것을 두고 이 사건 신청지에서 레미콘 공장이 설립 가능하다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없고, 이외에는 달리 피청구인이 청구인에 대하여 신뢰보호의 대상인 공적인 견해표명을 하였다는 자료는 찾아볼 수 없는 등 신뢰보호의 원칙 구성요건을 갖추었다고 볼 수 없는 바, 피청구인이 위와 같은 사정으로 이 사건 승인불가 처분을 한 것이 신뢰보호의 원칙 내지 신의성실의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려워 보이므로 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하는 등 위법한 것으로는 보이지 않는다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
