| 1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 피청구인은 2006. 9. 1.경 국가하천인 ○○강 부지인 ○○시 ○○읍 ○○리 874번지 중 24,800㎡(이하 ‘이 사건 하천부지’라고 한다)에 대하여 청구인에게 2004. 3. 2.부터 2008. 12. 31.까지 하천 점·사용을 허가하였으나, 청구인이 이 사건 하천부지를 직접 경작하지 아니하고 타인에게 전대하였다는 이유로 하천법 제33조, 제64조에 의거 이 사건 하천부지에 대한 점·사용 허가를 취소한다는 처분을 하였고, 청구인은 위 처분을 2006. 9. 7.경 통지받았다.
(2) 청구인은 약 40년 전부터 피청구인으로부터 이 사건 하천부지에 대한 점용허가를 받아 경작을 하여 왔는데, 1996. 2.경 청구인의 친구인 ○○○이 감자를 재배하겠다며 이 사건 하천부지 중 일부를 1년만 경작할 수 있도록 해달라고 통사정을 하여 그렇게 하도록 하였다. 그런데 위 ○○○은 1996년 1월에 이미 청구외 ○○○에게 이 사건 하천부지를 사용해도 좋다는 권리양도계약을 체결해 두고서 청구인에게는 그러한 사실을 숨기고 있었다.
(3) 청구인은 1996년 2월 말경에 그러한 사실을 알고서 위 ○○○에게 내용증명우편을 보내고, ○○지방검찰청 ○○지청에 이 사건 하천부지의 무단점유에 대해 진정을 하였다. 그러자 위 ○○○은 자신이 심어 놓은 잔디를 철거하고 이 사건 하천부지를 인도하겠다고 약속하였고, 청구인은 ○○○의 말만 믿고 진정을 취하하였다.
(4) 그런데도 위 ○○○은 잔디를 수거하고 이 사건 하천부지를 인도해 줄 생각을 하지 않고서 식재해 놓은 잔디를 판매하는데 약 2년 정도 걸리므로 그 때까지 이 사건 하천부지를 사용할 수 있도록 해 달라고 통사정하였다. 당시 청구인은 위 ○○○의 사정을 무시할 수만은 없었을 뿐만 아니라 위 ○○○이 반환을 거부하고 있는 현실에서 소송 이외에 반환을 강제할 절차가 없었으므로 2000년 1월말까지는 이 사건 하천부지를 반환하겠다는 다짐을 받고, 2년간 사용할 수 있도록 해 주기로 하였고, 위 ○○○은 청구인의 궁핍한 사정을 감안하여 청구인에게 매년 일정한 돈을 지급하겠다고 하였던 바, 그러한 약속을 문서로 남긴다는 뜻으로 ○○○이 임대차계약서를 작성하기도 하였다.
(5) 그런데 ○○○은 당초 반환을 약속하였던 2000년 1월이 되어도 여전히 잔디를 재배하고 있으면서 이 사건 하천부지를 반환할 생각은 하지 않고 계속해서 잔디를 재배할 수 있도록 해 달라고 사정하였고, 이에 청구인은 또다시 이 사건 하천부지의 반환기간을 연장해 줄 수밖에 없었다.
(6) 그러던 중 청구인은 2003. 5.경과 2004. 11.경 두 차례에 걸쳐 잔디 철거 및 이 사건 하천부지 반환을 요구하는 내용증명을 발송하는 등 하천부지를 반환받기 위한 노력을 하였다. 그러자 ○○○은 2005. 1.경 청구인을 찾아와 “살려 달라”고 하면서 1년 내에 잔디를 처분하고, 이 사건 하천부지를 반환하겠다고 하였고, 이에 청구인은 다시 1년의 기한을 주었으나, ○○○이 1년이 지나도 반환할 생각을 하지 않으므로 2006. 4. 17. 위 ○○○을 상대로 창원지방법원 ○○지원에 이 사건 하천부지 인도 청구소송을 제기하였다.
(7) ○○○은 위 소송에서 이 사건 하천부지를 청구인에게 반환해야할 처지에 놓이자, 그 동안 자신의 반환거부에 의해 부득이 이 사건 하천부지를 사용토록 해 준 청구인의 호의를 배신하고 피청구인에게 청구인이 이 사건 하천부지를 자신에게 임대했다고 진정을 하였고, 위 ○○○의 진정에 부담을 느낀 피청구인이 이와 같은 사정을 감안하지 않고 청구인에 대한 이 사건 하천부지의 점·사용 허가를 취소한 것이다.
나. 청구 이유
(1) 이상에서 본 바와 같이 청구인은 ○○○이 이 사건 하천부지를 아무런 권리가 없는 위 ○○○로부터 사용권을 허락받았다고 하면서 무단으로 점유하여 잔디를 재배하면서 반환을 거부하므로, ○○○에게 이 사건 하천부지를 무리 없이 반환받기 위하여 어쩔 수 없이 1년간 사용토록 하였는데, ○○○이 번번이 약속을 어겨 지금까지 이 사건 하천부지를 반환받지 못하고 있는 것일 뿐, 청구인이 이 사건 하천부지를 ○○○에게 전대한 것이 아니다.
(2) 그렇다면 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 하천 점·사용 허가취소처분은 하천부지의 불법점용자인 위 ○○○의 진정내용을 그대로 믿은 결과 사실을 오인한데 기인한 것으로 위법한 것이다. 백보 양보하여 청구인이 하천부지를 전대하였다고 인정할 수밖에 없다고 하더라도, 위 ○○○이 이 사건 하천부지를 무단 점유하여 다년생 식물인 잔디를 식재하여 완강히 반환을 거부하여 어쩔 수 없이 임대의 형식을 빌려 반환의 시기를 연장해 줄 수밖에 없었던 점, 2006년 4월경에는 이 사건 하천부지를 반환받기 위해 이웃 사람들로부터 어렵게 돈을 빌려 소송을 제기한 점, 청구인이 노인복지법의 적용을 받은 노인으로서는 아무런 재산 없이 경제적 어려움을 겪고 있어 이 사건 하천부지의 점·사용 허가를 취소당한다면 생계가 막연해지는 점 등을 감안하면, 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 하천 점·사용 허가취소 처분은 너무나 가혹한 것으로써 위법한 것이다.
(3) 이상 어느 모로 보나 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 하천 점·사용 허가취소처분은 위법한 것이므로 취소되어야 하는 바, 피청구인이 2006. 9. 1. 청구인에 대하여 한 하천 점·사용 허가취소 처분을 취소한다는 결정을 구하고자 이 사건 청구를 하기에 이른 것이다.
다. 보충서면
(1) 청구인은 ○○○에게 이 사건 하천부지를 탈취당한 후 수차에 걸쳐 그 점유를 회복하기 위해 노력하였으나, ○○○이 다년생인 잔디를 재배하면서 1년, 2년 반환을 미루면서 사용료 조로 돈을 지불하여 부득이 사용료를 받은 것인 바, 청구인으로서는 그 이전부터 주변 하천부지가 사실상 임대·양도되는 것을 관행처럼 많이 보아왔던 관계로 하천부지 점사용허가조건 중 “목적외 사용금지”라는 문구가 경작 이외에 건축이나 수목의 식재 등의 목적으로는 사용하지 못한다는 의미로 이해하였을 뿐 임대가 금지된다는 사실을 알지 못하였다. 피청구인 또한 그 동안 하천부지에 대한 점·사용 허가를 갱신하면서 경작목적으로 사용되고 있는지만 확인하였지 임대·양도 등에 대해서 확인하지 않고 갱신을 해 주었다. 그 결과 위 ○○○의 버티기 술책이 계속될 수 있었던 것이다. 만약 피청구인이 점·사용허가 갱신 때 청구인에게 한번이라도 이 사건 부지를 타인으로 하여금 경작하도록 하였으나 허가를 갱신할 수 없다고 하였다면, 청구인은 무슨 수를 써서라도 점유를 회복하여 ○○○의 불법적인 점유상태를 해소하였을 것이다. 따라서 ○○○의 불법적인 점유상태가 지속된 데는 청구인의 잘못보다 피청구인의 잘못이 클 뿐 아니라 너무나 부작위적이고 무리한 처분이라 하겠다.
(2) 청구인은 현재 ○○○의 불법적인 점유를 반환받기 위하여 2006. 4.경 ○○지방법원 ○○지원에 민사소송을 제기하여 현재 소송이 진행 중에 있다. 그런데 위 민사소송에서 불리함을 느낀 ○○○은 2006. 7. 5.경 ‘그간에 자신이 막무가내로 강제적으로 점유하면서 반환을 거부해왔기 때문에 그렇다고 해서 바보같이 포기할 수도 없고 방치할 수도 없이 부득이 사용료를 주고받게 된 사정’은 말하지 않고 마치 청구인이 자의적으로 임대를 한 것처럼 가장하여 피청구인에게 청원서를 제출하였고, ○○○의 청원서를 받은 피청구인은 위 사건 재판결과를 기다려 보지도 않은 채 “임대차계약” “임대료” 등의 형식적인 문구에만 집착하여 이 사건 처분을 하는 잘못을 저지른 것이다. 조만간 위 민사소송에서 점유가 회복되어 점·사용 허가조건에 부합하게 될 것이고, 그렇게 된다면 허가를 취소하여 달성하고자 하는 행정목적이 허가취소 없이도 저절로 달성될 수도 있는 것이다.
(3) 이 사건 처분은 골재채취업자들의 이익에 부합하는 처분으로, 하천부지의 적정한 관리 등 어느 모로 보아도 공익목적과는 거리가 먼 것이다. 이 사건 하천부지는 골재채취업자의 골재채취 허가구역에서 불과 10-20미터 떨어진 곳에 위치하고 있어 조만간 추가로 골재채취구역에 편입될 사정에 있는 것이다. 이 사건 하천부지에 대한 점사용 허가를 받은 청구인은 골재채취업자의 무차별적인 골재채취로 인하여 이 사건 하천부지가 멸실될 위기에 처하여 피청구인과 국민고충처리위원회에 골재채취업자들로 하여금 손실보상을 받을 수 있도록 해 달라고 하였으나, 피청구인과 국민고충처리위원회는 이 사건 하천부지가 골재채취구역과 상당한 거리에 있다 또는 연접은 하고 있다는 등 지금 당장에 손실이 발생할 우려가 없다는 이유로 민원처리를 거부하고 당연히 현장 조사 시에 하천법 제15조에 해당되는 시정명령이 있어야 하는데 청구인에게 협박적인 말만 하였다. 그러나 이 사건 하천부지는 삼각주 섬으로 홍수 시 수십 미터씩 붕괴·유실되기 쉽고, 실제로 이 사건 하천부지 중 약 800평과 연접한 하천부지 수천 평이 유실되기도 하여 하천부지 전체가 무너질 직전에 있으므로 이 사건 하천부지에 대한 손실보상 민원을 외면한 피청구인의 처사는 그 누가 보아도 골재채취업자를 편든 것을 알 수 있다. 조만간 이 사건 하천부지도 골재채취구역에 편입될 가능성이 높아 이 사건 하천부지 점·사용 허가취소는 골재채취업자로 하여금 손실보상을 하지 않아도 되도록 한 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2004. 3. 2 ～ 2008. 12. 31.까지 ○○시 ○○읍 ○○리 874번지 ○○강(국가하천)에 24,800㎡ 하천부지 점·사용허가를 득하였으나, 제3자 ○○○에게 전대경작 및 임대료를 받아온 사실이 있어, 하천법 제33조(하천의 점용허가 등) 같은 법 제64조 규정에 의거 위반사항이 확인되어 하천 점·사용허가를 취소하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 피청구인이 청구인에 대한 하천점·사용허가 취소처분은 하천부지의 불법점용자인 ○○○의 진정내용을 그대로 믿어 처분한 사실은 위법한 것이라는 주장에 대하여, 하천법 제33조 및 같은 법 제64조(법령위반자 등에 대한 처분 등)에 위반여부를 행정절차법 제21조제2항(처분의 사전통지) 및 하천법 제81조(청문)의 규정에 의거 청문회 실시결과 위반사항이 확인되어 하천 점·사용허가를 취소처분 한 것이다.
(2) 청구인이 하천부지를 전대하였다고 인정할 수밖에 없다하더라도 ○○○이 무단으로 다년생 식물 잔디를 식재하여 완강히 반환을 거부하여 임대의 형식을 빌려 반환시기 연장과 2006. 4.경 소송을 제기한 점을 감안하면 피청구인이 청구인에 대한 하천 점·사용허가 취소처분은 너무나 가혹한 것으로써 위법한 것이라는 주장에 대하여, 하천법 제33조에 의거 하천 점·사용허가를 득한 자는 허가조건을 준수하여 사용하여야 하며, 하천부지 전대 사실은 허가목적 및 조건에 위배되므로 하천 점·사용허가 취소는 적법한 행정처분이다.
(3) 따라서 피청구인의 행정처분은 관련법에 근거한 적법하게 처리하였음에도 청구인은 하천 점·사용허가 취소처분 취소 주장은 하천의 유지관리 및 사용, 보전을 위한 목적에서 전혀 이유가 될 수가 없음으로, 청구인의 행정심판청구는 기각됨이 마땅하다 할 것이다.
다. 보충서면에 대한 답변
피청구인이 청구인에 대한 하천점·사용허가 취소처분은 하천부지의 불법점용자인 ○○○의 진정내용을 그대로 믿어 처분한 사실은 위법한 것이라는 주장에 대하여는 하천법제33조(하천의 점용허가 등) 및 같은법제64조(법령위반자 등에 대한 처분 등)에 위반여부를 행정절차법 제21조제2항(처분의 사전통지) 및 하천법제81조(청문)의 규정에 의거 청문회 실시결과 위반사항이 확인되었으며, 국유재산법제28조(사용·수익허가의 취소와 철회) 1항1호 및 민법제629조(임차권의 양도, 전대의 제한)에 위배되어 하천 점·사용허가를 취소처분 한 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 하천법(이하 “법”이라 한다) 제33조제1항은 하천구역 안에서 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 \"점용\"이라 한다)를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관리청의 허가를 받아야 하고 다만, 이 허가에는 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙여야 한다고 되어 있으며, 그 제2호는 토지의 점용, 제8호는 대통령령이 정하는 식물의 식재라고 되어 있으며, 제3항은 제1항의 규정에 의한 허가에 관한 세부적인 기준은 건설교통부령으로 정하도록 되어 있고, 같은 법시행규칙 제20조제1항은 관리청은 점용허가를 받고자 하는 행위가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다고 하면서 제2항은 법 제33조제1항의 규정에 의하여 경작 또는 식물의 재식을 목적으로 하는 점용허가를 받고자 하는 자는 다음 각호의 요건을 모두 갖추어야 하고 다만, 허가신청인이 국가·지방자치단체·정부투자기관 또는 공공단체인 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있고, 그 제1호에는 허가신청인이 직접 경작 또는 식물을 재식하는 경우로써 관할 시장·군수·구청장의 확인을 받을 것이 각호로 규정되어 있다.
(2) 법 제64조제1항은 관리청은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 이 법에 의한 허가 또는 승인의 취소·변경, 그 효력의 정지, 공사 및 기타 행위의 중지, 공작물 또는 물건의 개축·변경·이전·제거의 조치를 명하거나 기타 필요한 처분을 할 수 있다고 되어 있고, 제1호에는 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 이에 의한 처분을 위반한 경우, 제2호에는 허위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가를 받거나 또는 승인을 얻은 경우라고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 2004. 3. 2. ○○시 ○○읍 ○○리 874번지 하천부지 24,880㎡ 지상에 밀을 경작하기 위하여 피청구인으로부터 하천부지 점·사용 허가를 받았으나, 피청구인이 허가받은 하천부지를 직접 경작하지 아니하고 제3자인 ○○○에게 임대하였다는 이유로 2006. 9. 1. 하천부지 점·사용 허가취소 통보를 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 약 40년 전부터 이 사건 하천부지에 대한 점용허가를 받아 경작해 왔으며, 1996. 2.경 청구외 ○○○에게 임차해 주었으나, 위 ○○○은 청구인 모르게 위 ○○○에게 권리 양도하였고, 위 ○○○은 하천부지에 잔디를 식재하여 어쩔 수 없이 2000. 1.말까지 사용할 수 있도록 해 주었으나, 계속 반환하지 않아 2006. 4. 17. 창원지방법원에 하천부지 인도 청구소송을 제기하자 피청구인에게 청구인이 이 사건 하천부지를 임대하였다고 진정을 하였고, 이에 따라 피청구인이 이 사건 처분을 한 것으로, 청구인이 하천부지를 전대하였다고 하더라도 이 사건 점·사용허가가 취소되면 생계가 막연해지는 점 등을 감안하면 너무 가혹하고 위법한 처분이므로 취소해 줄 것을 행정심판 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 하천법 제64조제1항제2호는 “허위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가를 받거나 또는 승인을 얻은 경우”에 해당하는 경우에는 허가 또는 승인의 취소처분을 할 수 있다고 규정하고 있고, 피청구인이 2004. 3. 2. 청구인에게 교부한 “하천부지 점·사용 허가증” 제6호에는 ‘허가면적 및 목적외 사용을 일체 금지한다.’라고 기재되어 있고, 제9호에는 ‘하천법 제64조 및 제65조의 규정에 의하여 직권으로 행정처분을 할 수 있다.’라고 기재되어 있는 것으로 보아 피청구인이 이 사건 하천부지 점·사용을 허가를 하면서 조건부 허가를 한 사실을 알 수 있는 바, 청구인은 이 사건 하천부지 점용허가를 위한 “하천점용허가 신청서”에 ‘점용(행위)목적 : 경작(밀)’이라고 기재하여 2004. 2. 27. 피청구인에게 신청한 것으로 되어 있고, 피청구인이 이 사건과 관련하여 2006. 7. 31. 청구인과 ○○○에 대하여 실시한 “청문서”의 기록에 의하면, ○○○이 96. 1. 10.부터 현재까지 이 사건 하천부지에서 잔디를 재배하여 관리하고 있다는 것을 청구인이 알고 있었다고 진술하고 있고, 위 ○○○은 청구인과 이 사건 하천부지에 대하여 임대차계약을 하여 이 사건 하천부지 사용료로 1998년 3월부터 2005년 4월까지 임차료로 총 20,200,000원(청구인이 작성한 이 사건 하천부지 사용료 영수증은 15,200,000원이 첨부되어 있다)을 지급한 것으로 되어 있는 반면, 청구인이 이 사건 허가를 받은 후 그 동안 점용목적대로 사용하였다는 사실을 확인할 수 있는 자료는 없는 바, 이는 하천법 제6조제1호 “이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 이에 의한 처분을 위반한 경우”, 및 제64조제2호 “허위 기타 부정한 방법으로 이 법에 의한 허가를 받은 경우”에 해당할 뿐만 아니라, 이 사건 하천부지 점·사용 허가 조건 제6호 “허가 면적 및 목적외 사용을 일체 금지한다.”는 규정을 위반한 것에 해당한다고 할 것이므로 이를 이유로 한 피청구인의 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.
(2) 한편, 청구인은 부득이하게 위 ○○○에게 이 사건 하천부지를 임대차하였고, ○○○이 청구인 몰래 위 ○○○에게 이 사건 하천부지에 대한 권리 양도를 한 것이며, ○○○이 계속하여 약속을 어겨 현재까지 이 사건 하천부지를 반환받지 못하고 있는 것일 뿐, 청구인이 ○○○에게 전대한 것은 아니라고 주장하나, 청구인은 위 ○○○으로부터 이 사건 하천부지를 사용하는 대가로 1998년부터 장기간에 걸쳐 임대료를 받아 온 점, 청구인은 이 사건 하천부지에 대하여 ○○○과 임대차 계약한 사실과 ○○○으로부터 청구인이 피청구인에게 납부한 하천사용료보다 약 27배(청구인은 1998.부터 2005.까지 이 사건 하천부지 사용료로 피청구인에게 744,050원을 납부하고 ○○○으로부터는 20,200,000원을 받았다)에 달하는 사용료를 받았음에도 한번도 이 사건 하천부지 허가권자인 피청구인에게 신고하지 않은 점, ○○○이 1998년부터 이 사건 하천부지에 잔디를 식재하여 관리해 오고 있었음에도 청구인은 2004. 2. 27. 이 사건 하천부지 점용허가를 신청하면서 점용목적을 밀 경작으로 하여 신청한 점 등에 비추어 보면 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
