| 1. 청구인 주장
가. 청구 취지
청구인은 ○○시 ○○면 ○리 550-5번지에서 조상 대대로 거주하면서 고향을 지키고 있다. 청구인이 2006. 10. 20. 피청구인에게 건축신고를 하였으나, 피청구인으로부터 2006. 11. 2. 건축신고 불가 통지를 받았다. 이 통지를 받고 보니, 너무나 어이없는 행정을 하고 있구나 하는 것을 절실히 느꼈으며, 아직까지도 공무원들이 법절차를 무시하고 국민의 권리를 침해하고 있는 현실에 참담함을 느낀다.
나. 청구 이유
(1) 청구인이 건축 신고한 신청지는 토지이용계획상 1종 일반주거지역이다. 청구인이 아는 상식은 ○○시에서 국가산업단지조성 변경결정에 따른 도로 및 완충녹지지역 변경 결정 사항은 행정의 내부적인 사항이라고 생각되며, 현재 결정되지 아니한 사항으로 불허가 처분하는 것은 국민에 대한 재산권 침해라고 생각한다. 건축법 제12조의 건축허가의 제한 등을 살펴보면, 건설교통부장관 또는 시도지사는 건축허가 또는 건축물의 착공을 제한하는 경우에는 그 목적기간 대상건물의 용도 및 대상구역의 위치, 면적 구역경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 허가권자는 지체없이 이를 공고하여야 한다고 규정하고 있으므로 ○○시장이 건축법 제12조에 의한 제한 공고도 하지 않고 반려한 것은 국민의 알 권리와 권리를 침해했다고 보며 법을 위반한 사항이다.
(2) 존경하는 행정심판위원장님, ○○시에서 건축신고 신청 불허가 통지는 법을 위반하였을 뿐만 아니라 행정절차의 하자, 본인의 재산권을 침해한 사항이며, 사전에 건축법에 의한 공람, 공고가 되었더라면 건축신고를 위한 제반사항 준비도 하지 않았을 것이다. 행정기관으로부터 배제된 본인의 침해된 권리를 회복하여 주실 것을 간곡히 부탁드린다. ○○면 ○리 ○○조선소 외 몇몇 회사가 국가산업단지 입지 지정을 받는데 왜 선량한 인근 주민이 피해를 입어야 되는지 억울하다. 청구인은 지적 경계측량, 설계비 지출, 대지 정리를 한 상태에서 건축신고 수리불가처분하는 것은 억울하다.
다. 보충서면
(1) 피청구인은 ○○국가산업단지 확장계획에 대하여 2006. 7. 14. 토지 소유자 및 이해관계인에게 공람·공고하였다고 하나, ○○시는 2006. 7. 14. 이후 ○리 지역에 건축허가를 2내지 3건 정도 내 준 것이 있음에도 이 사건 건축신고에 대해서만 불허가 하는 것은 평등의 원칙에 반한다.
(2) 건축법 제12조제2항에 의하면 시·도지사는 “지역계획” 또는 “도시계획상” 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 시장, 군수, 구청장의 건축허가나 허가를 받은 건축물의 착공을 제한할 수 있다고 법제화되어 되어 있다. 건축법 제12조제2항 “지역계획”, “도시계획”이라는 항목이 되어 있으므로 건축 불허가 처분을 할 때에는 분명히 제한공고에 해당하는 사항이다. 도지사가 건축물 허가권자인 ○○시장에게 건축물 제한 공고하라는 지시가 없어 제한 공고하지 못한 것이다. 건축법 제12조제2항에 의거 ○○시장이 제한 공고를 못했으니 건축물 불허가 처분은 불법이라고 생각된다. 제한 공고를 한 후에만 건축물이 제한되고 또 구속력이 발생된다고 생각된다.
(3) ○○시장은 국가산업단지 지정이 결정되기 전에는 건축신고가 수리될 수 없다고 하나, 그것은 ○○시의 내부적인 사항이며 건축허가 신고가 될 수 있는 주거지에 건축을 제한하고자 할 때에는 건축법 제12조제2항, 제3항에 의거 제한 공고 후 그 일자부터 불허가 처분의 구속력이 발생된다고 생각된다. 분명히 건축법 제12조제2항, 제3항을 결한 행위는 위법·무효이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인은 2006. 10. 20. 토지이용계획상 제1종 일반주거지역인 ○○시 ○○면 ○리 519-1번지에 단독주택 99.2㎡를 건축하기 위하여 건축·대수선·용도변경신고(을 제1호증)를 하였다. 그러나 청구인이 건축하고자 신청한 부지는 피청구인이 국가산업단지를 확장키 위하여 2006. 1. 16.자로 경상남도지사에게 제출한 “2025년 ○○도시기본계획수립(안)” 승인신청 계획부지에 포함되고,
(2) 2006. 6. 21. ○○공업(주)은 ○○국가산업단지 주변 일대를 확장 개발하기 위하여 건설교통부에 ○○국가산업단지 지정(변경)승인요청 및 사업시행자 지정(변경)신청서를 제출하였고, 2006. 6. 26. 건설교통부로부터 국가산업단지 확장 지정에 대하여 피청구인에게 협의하여 옴에 따라, 피청구인은 ○○공업(주)의 ○○ 국가산업단지 확장계획에 대하여 2006. 7. 14. 토지소유자 및 이해관계인에게 공람・공고를 하였고, 현재는 건설교통부에서 국가산업단지로 지정(변경) 결정 중에 있어 현 시점에서 건축허가 함은 불합리하여 청구인의 건축신고 신청을 불허 처분하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 건축법 제12조 규정에 의거 건설교통부장관 또는 시·도지사는 건축허가 또는 착공을 제한하는 경우에는 그 목적기간 대상건축물의 용도 및 대상 구역의 위치·면적·구역경계 등을 상세하게 정하여 허가권자에게 통보하여야 하며, 통보를 받은 허가권자는 지체 없이 이를 공고하여야 하는데도 피청구인은 건축법 제12조의 규정에 의한 제한 공고도 하지 않고 반려한 것은 국민의 알 권리와 재산권 권리를 침해했다는 주장에 대하여, 건축법 제12조에서 건축허가를 제한하는 것은 건설교통부장관 또는 시·도지사의 필요에 의해서 허가권자인 피청구인에게 통보하였을 경우로써 피청구인은 건설교통부장관 또는 시·도지사로부터 건축제한 요청을 받은 것이 아니라 허가권자인 피청구인의 필요에 의해서 건축신고를 불허한 것으로써 청구인이 주장하는 건축법 제12조에 의한 건축제한 공고는 해당되지 않는다.
(2) 피청구인은 ○○면 ○리 일원에 대한 주거용지, 보전용지, 공유수면을 포함한 기존 ○○국가산업단지와 연접한 부지 1,279,000㎡를 시가화예정용지로 지정하여 ○○국가산업단지를 확장키로 하고, “2025년 ○○도시기본계획(안)”을 수립, 2006. 1. 16.자로 『2025년 ○○도시기본계획(안)승인』신청서를 경상남도지사에게 제출한 상태이고, 또한 ○○ 국가산업단지 내 ○○공업(주)에서 산업입지 및 개발에 관한 법률 제11조, 같은법 시행령 제13조제2항의 규정에 의해 기존 ○○국가산업단지와 연접한 ○○시 ○○면 ○리 일대 545,828.3㎡를 ○○국가산업단지로 확장 개발하고자 2006. 6. 21.자로 경상남도지사를 경유, 건설교통부에 ○○국가산업단지 지정(변경)승인 및 사업시행자지정(변경)신청서를 제출한 상태로, 2006. 6. 26. 건설교통부장관으로부터 피청구인에게 ○○국가산업단지 지정(변경) 및 사업시행자 지정(변경) 협의(을 제3호증)를 하여옴에 따라 피청구인은 2006. 6. 28. 피청구인의 회의실에서 시 관계자와 함께 사업설명회를 개최하는 한편 2006. 7. 4.에는 ○○국가산업단지 지정(변경) 및 사업시행자 지정(변경)에 대하여 ○○면사무소에서 주민을 대상으로 열람하게 하고 2006. 7. 12.부터는 공고문을 ○○면사무소 게시판에 게시하여 토지소유자 및 이해관계인에게 공람토록 하고, 2006. 7. 14.에는 ○○신문에 ○○ 국가산업단지 지정(변경) 및 사업시행자 지정(변경) 사항을 공고하였다.
(3) 한편 ○○공업(주)에서는 2006. 7. 18. ○○면 ○○마을회관에서 ○리 ○○· ○○ 마을주민을 대상으로 부지확장공사 주민설명회를 가졌으며, 2006. 9. 25.에는 ○○시 ○○면 ○○ 마을회관에서 ○리 마을주민을 대상으로 주민설명회를 가졌고, 2006. 10. 3.에는 청구인이 거주하는 ○○시 ○○면 ○리 ○○ 마을회관에서 마을주민들을 대상으로 부지확장공사 주민설명회를 가진 바도 있다. 따라서 공고 등을 하지 않아 재산권 침해를 하였다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, ○○국가산업단지 주변의 주민들은 ○○국가산업단지 부지확장계획에 따라 건축이 불가함을 잘 알고 있었다 할 것이다.
(4) 또한 행정법상 허가라 함은 법령에 의한 일반적인 상대적 제한·금지를 특정한 경우에 해제하여 적법하게 일정한 사실행위 또는 법률행위를 할 수 있게 하는 행정행위로써 법령상의 제한·금지를 제거하여 자유를 회복시키는 행위로, 설령 피청구인이 청구인의 건축신고를 불허가 한 것이 청구인의 재산권 행사를 제한하였다 하더라도 이는 청구인의 법률상 이익을 위한 조치로써 국가산업단지 지정(변경) 및 사업시행자 지정(변경) 결정시 청구인의 허가는 철회 또는 건축이 중지되어야 하고 그렇게 된다면 이로 인해 행정의 불신을 초래하거나 청구인의 재산적 피해는 불가피하게 되어 더욱더 혼란을 초래하게 된다. 따라서 청구인의 건축신고 토지가 ○○ 국가산업단지 지정(변경) 및 사업시행자 지정(변경)신청 사업부지에 포함되고 이 사업이 건설교통부에서 심의 중에 있어 이 국가산업단지 지정이 결정되기 전에는 건축신고가 허가될 수 없고 또한 이러한 사실은 공고와 사업설명회를 통하여 주민에게 널리 알려져 있어서 이러한 사실을 몰랐으며, 건축제한 공고를 하지 않고 반려한 것은 국민의 알권리와 재산권을 침해했다는 청구인의 주장은, 이 사건 행정처분이 행정의 불신을 예방하고 공익을 실현하기 위한 피청구인의 불가피한 조치임으로 청구인의 청구는 이유 없어 마땅히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 건축법 제8조제1항은 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 제9조제1항은 제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다고 되어 있고, 그 제5호에는 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축이라고 되어 있고, 같은 법시행령 제11조제2항은 법 제9조제1항제5호에서 \"대통령령이 정하는 건축물\"이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다고 하면서 그 제1호에는 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물이라고 되어 있다.
(2) 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제6조제1항의 규정에 의하면, 국가산업단지는 건설교통부장관이 지정하고, 그 제3항에는 건설교통부장관은 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 국가산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 심의회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있고, 법 제7조제1항의 규정에 의하면, 일반지방산업단지는 시·도지사가 지정하고, 그 제2항은 시·도지사는 제1항의 규정에 의하여 일반지방산업단지를 지정하고자 할 때에는 산업단지개발계획을 수립하여 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)의 의견을 듣고 관계행정기관의 장과 협의한 후 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 그 제3항은 제2항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 일반지방산업단지의 지정을 승인하고자 할 때에는 심의회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있다.
(3) 한편 법 제12조제1항은 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 그 제2항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항의 규정에 불구하고 허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다고 하면서, 제1호는 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위, 제2호는 그 밖에 대통령령이 정하는 행위로 되어 있고, 같은 법시행령 제14조제1항은 법 제12조제1항에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다고 되어 있고, 제1호는 건축물의 건축 등 : 건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선 또는 용도변경, 제2호는 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(건축법 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치, 제3호는 토지의 형질변경 : 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립이라고 되어 있고, 법 제12조 제3항은 제1항의 규정에 따라 허가를 받아야 하는 행위로써 산업단지의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다고 되어 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○리 519-1번지(이하 “이 사건 신청지”라 한다) 지상에 대지면적 982㎡(297평), 건축면적 121.6㎡(37평), 다가구(4가구) 주택을 건립할 목적으로 2006. 10. 20. 피청구인에게 건축 신고하였으나, 피청구인이 신청지를 포함하여 주변 일대가 ○○국가산업단지로 확장 개발하고자 ○○공업주식회사로부터 ○○국가산업단지 지정(변경) 승인서가 건설교통부에 제출되어 있다는 이유로 2006. 11. 2. 수리불가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 이 사건 신청지는 토지이용계획상 제1종일반주거지역이고, ○○시에서 추진하고 있는 국가산업단지조성 변경결정에 따른 도로 및 완충녹지지역 변경 결정 사항은 행정의 내부적인 사항이라고 생각되며, 현재 결정되지 아니한 사항으로 불허가 처분하는 것은 국민에 대한 재산권 침해일 뿐만 아니라, 청구인은 지적 경계측량, 설계비 지출, 대지 정리를 한 상태에서 건축신고 수리불가 처분하는 것은 부당하므로 취소해 줄 것을 청구하였다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 청구인이 목적으로 하는 용도의 건축물이 이 사건 신청지에서 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 제1종 일반주거지역으로 국토의계획및이용에관한법률(이하 “법률”이라 한다) 제76조제1항 및 같은 법률 시행령 제71조제1항제3호 관련 별표 4의 제1호가목의 규정에 의하면 제1종 일반주거지역에서 건축법 시행령 제3조의4 관련 별표1의 제1호의 단독주택은 건축이 가능한 것으로 분류되어 있으므로 위 법규상으로는 건축할 수 있는 건축물에는 해당한다 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 건축법 제8조제1항, 제9조제1항제1호 및 같은 법시행령 제11조제2항제1호의 규정에 의하면, 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물을 건축하고자 하는 자는 미리 시장·군수·군청장에게 신고하도록 되어 있고, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제12조제1항 및 같은 법시행규칙 제6조의2는 산업단지 안에서 건축물의 건축 등의 행위를 하고자 하는 자는 허가권자의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 그 행위가 산업단지개발계획에 적합하고, 산업단지개발사업의 착수시기 및 사업추진상 등에 비추어 보아 개발사업에 지장이 없으며, 기타 주변의 교통·경관 및 환경 등의 여건에 적합할 경우에 허가하도록 규정하고 있는 바, 이 사건 토지가 아직 확정이 되지 아니한 ○○국가산업단지의 예정지에 포함된다는 사정만으로는 청구인의 건축신고에 대하여 피청구인이 그 수리를 거부할 수 없다고 할 수 있을 것이나, 이 사건 신청지를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리, ○리 일원은 2006. 6. 21. ○○공업(주)이 ○○국가산업단지 주변 일대 545,828.3㎡를 확장·개발하기 위하여 건설교통부에 ○○국가산업단지 지정(변경)승인요청 및 사업시행자 지정(변경)신청서를 제출하여 건설교통부장관이 2006. 6. 26. 국가산업단지 확장 지정에 대하여 피청구인에게 협의요청한 점, 이에 따라 피청구인은 ○○공업(주)의 ○○ 국가산업단지 확장계획에 대하여 2006. 7. 14. 토지소유자 및 이해관계인에게 공람・공고한 점, 한편 ○○공업(주)에서는 2006. 7. 18, 9. 25, 10. 3.에 마을주민을 대상으로 부지확장공사 주민설명회를 개최한 점, 피청구인이 2005. 8. 1. 건설교통부장관에게 위 단지 지정에 대하여 지역경제활성화에 크게 기여할 것으로 판단된다는 검토의견을 통보한 점 등 일련의 추진과정을 살펴볼 때, 위 ○○국가산업단지는 산업입지및개발에관한법률에 의한 국가산업단지의 지정·공고의 직전 단계까지 추진되어 거의 확정단계에 이르렀다고 보는 것이 상당하다고 할 것이고, 피청구인이 위와 같은 사정을 감안하여 청구인의 건축신고에 대하여 향후 ○○국가산업단지의 도로 및 완충녹지지역에 개별적인 건축신고는 불가하다는 이유로 건축신고 수리 불가한 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
(나) 한편, 청구인은 행정청의 내부적인 사정에 불과한 현재 결정되지 아니한 국가산업단지 확장계획을 들어 건축신고 수리불가 처분하는 것은 국민에 대한 재산권 침해로 부당하다고 주장하고 있으나, 위에서 살펴본 바와 같이 위 ○○국가산업단지는 거의 확정단계에 이르렀다고 보아지고, 대법원의 “이 사건 임야에 대한 도시계획 등의 변경경위 및 그 진행정도 등을 종합하면, 아직 확정되지 아니한 도시계획을 내세워 승인을 거부한다 하더라도, 그것이 국토 및 자연의 유지와 환경의 보존 등 중대한 공익상의 필요에 의하여 한 것인 이상, 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법한 것이라고 볼 수는 없으므로, 이 사건 임대주택 사업계획 승인신청의 거부처분이 적법하다.”(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두10663 판결 참조)라는 판례 등에 비추어 보면, 이 사건 신청지를 포함한 인근 일대 토지에 대하여 ○○국가산업단지 지정이 추진 중에 있을 뿐 그 계획 자체가 아직 확정되지 않았다고 하더라도, 일정한 절차를 통하여 그 사업이 진행되고 있어 거의 완료단계에 이르고 있는 점을 감안할 때, 아직 확정되지 아니한 위 ○○국가산업단지 지정계획을 내세워 개별적인 건축신고를 거부한다고 하더라도 피청구인이 위와 같은 사정으로 승인 불가한 이 사건 처분에 사실오인이나 비례·평등의 원칙 위배 등 재량권의 범위를 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
