| 1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 1996. 5. 20. 피청구인은 ○○천 하류 배수펌프장 설치“안”에 따른 관계자 회의에 청구인이 참여할 것을 통보하였다. 이 통보에 따라 청구인은 같은 해 5. 30. 당시 조합장이던 나○○과 상무였던 조○○이 참석하였고, 1997. 6. 3. 피청구인은 위 회의의 결정에 따른 것이라며 배수펌프장의 설치 시 소요되는 비용 중 5억원을 부담하라고 일방적으로 통보하였다.
(2) 그러나, 청구인은 같은 해 6. 17. ○○천 하류 배수펌프장의 설치 비용은 어떠한 법적 근거도 없이 부과된 것이어서 대의원회의를 통하여 부담금의 납부가 불가하다고 회신한 바 있다.
(3) 그 후, 피청구인은 수차례에 걸쳐 ○○ 배수펌프장 설치사업 부담금 납부를 촉구하였지만, 청구인은 이를 부담할 법적 의무가 없다는 취지를 피청구인에 대하여 고지를 하며 납부하지 않았다. 그러다가, 2000. 1.경 피청구인으로부터 공사의 기성에 대하여 기성검사를 받아 기성을 확정해야하고 이에 따라 하도급 업체에 대하여 공사대금을 지급할 수 있으나 피청구인에서는 배수펌프장 시설 부담금을 납부하지 않았음을 이유로 기성을 내어 주지 않자, 결국 하도급 업체에 공사대금을 내어주지 못하게 되었다. 이에 따라 하도급 업체들이 받지 못한 공사대금의 독촉 및 이를 받아내기 위해 폭력 등 실력행사를 하기에 청구인은 기성을 확정 받아 공사대금을 지급할 수밖에 없어 배수펌프장 설치 사업에 소요되는 위 배수펌프장 시설 부담금 5억 원을 사업비로 포함하는 재원변경조서를 작성하기에 이르렀고, 재원변경조서에 따른 계획변경인가를 신청하였으며, 이에 피청구인은 그 간 확정하지 않은 기성을 확정하였고, 2000. 4. 24. ○○2지구 토지구획정리사업 계획변경인가를 통보하였다.
(4) 그러나, 청구인은 이러한 일련의 과정에서 부담금 부과처분이 중대하고 명백한 하자이어서 그 납부를 거절하여 왔으나, 2005. 12.경 다시 공사의 기성에 대하여 기성을 확정하지 않아 다시 동일한 문제가 발생하므로 결국 청구인은 청구인과 하도급업체의 관계를 이용한 피청구인의 강요에 의하여 2005. 12. 22. 배수펌프장 설치에 관한 시설분담금을 납부하게 되었다.
나. 청구 이유
(1) 피청구인이 청구인에게 행한 이 사건 ○○천 하류 배수펌프장은 실제로는 새로이 건설될 ○○ 신도시 500만여평에 대하여 그 배수를 처리하기 위하여 설치된 것으로 청구인의 사업구역 외에 설치되는 것이다. 그러나 이러한 사업구역 외 배수펌프장 설치에 관한 시설부담금 부과에 관해서는, 1995. 2. 24. 설립되어 운영되어온 청구인이 적용을 받는 구 토지구획정리사업법에서는 위 비용부담에 대하여 어떠한 내용도 규정되어 있지 않다. 따라서 1996. 5. 29. 피청구인으로부터 인가받은 사업계획변경 및 환지계획(예정지지정)에서도 위 부담금에 대한 재원은 포함되어 있지 않았다.
(2) 그럼에도 피청구인이 1997. 6. 3.자로 “○○천 하류 지역 배수펌프장 설치공사 부담금 납부협조 요청”의 부과처분에서는 위 배수펌프장의 설치공사비를 “공동부담”하기로 하였다고 하나, 청구인은 이와 관련하여 어떠한 합의나 동의도 없었다.
(3) 피청구인이 합의가 있었다고 하는 1996. 5. 30. ○○천 하류 배수펌프장 설치“안”에 따른 관계자 회의에서는 청구인 측에서는 당시 조합장이던 나○○과 상무였던 조○○이 참석하여 여러 가지의 상황여건과 법적근거가 없음을 들어 배수펌프장의 시설부담금에 대하여 그 납부가 불가능함을 강력히 주장하였고 당연히 회의에서는 그 부담에 대하여 어떠한 합의도 이루어지지 않았다.
(4) 그리하여 피청구인의 1997. 6. 3.자 부과처분에 대하여 청구인은 1997. 6. 13. 대의원회의를 개최하여 최초 1994. 11. 9. ○○군 고시 제 1994-30, 1995. 10. 26. 경상남도 고시 제1995-227, 1996. 2. 3 ○○군 고시 제1996-2 등 청구인의 사업계획 결정 변경 및 지적 승인이 3차에 의해 승인될 당시에도 없었던 배수펌프장 부담금이 아무런 법률적 근거 없이 부과된 것에 대하여 이를 납부할 수 없다는 결론을 내었고 이를 1997. 6. 17. 피청구인에 회신문으로 발송하였다.
다. 보충 서면 (1)
(1) 피청구인은 이 사건 배수펌프장 설치공사 부담금 부과처분이 하수도법 제32조에 따라 적법하게 부과되었다고 주장하지만 위 처분은 그 하자의 중대·명백성으로 인하여 무효이다.
(가) 청구인은 하수도법 제32조에서 부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는 원인자가 아니다.
1) 1997. 3. 7. 법률 제5300호로 개정된 하수도법 제32조에 따르면 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시킬 수 있다고 하고 있다. 그러나 이 규정은 원인자부담에 대한 규정으로써 이 규정에 따라 부담금을 부과하기 위해서는 “타공사 또는 타행위”로 인하여 필요하게 된 공사비용이어야 하는 바, 청구인은 위 규정에 의한 원인자가 아니라고 할 것이므로 청구인에 부과된 부과처분은 무효라고 할 것이다.
2) 청구인이 구획정리사업을 하는 ○○2지구는 이미 일제시대 때부터 그 빗물의 양을 측량하여 상 ○○동, 상 ○○동 상에 가로망 계획에 입각한 농수로가 만들어져 미리 ○○천, ○○천으로 떨구어 홍수를 막아, 저지대임에도 불구하고 범람을 하는 등의 피해는 발생하지 않았다. 그러나 1980대 중반 ○○1지구토지구획정리(상○○)를 하면서 이미 구축되어 있던 위 농수로를 아무런 대책도 세우지 아니한 채 한국토지공사 및 피청구인이 일방적으로 폐지하는 한편, 하 ○○, 상 ○○(토개공), 공장, 하 ○○, 상 ○○(○○1지구) 등이 구획정리를 하면서 별다른 조치를 취하지 않게 됨에 따라 위 지역의 모든 빗물이 ○○2지구에 유입되어 이때부터 ○○2지구가 유수지의 역할을 하게 되었고 침수피해가 발생하기 시작하였다. 이러한 침수피해로 인하여 이 사건 배수펌프장의 설치가 필요하게 되었으나 피청구인은 이를 설치하지 않다가 1996. 경 배수펌프장의 설치를 추진하게 되었다.
3) 또한 피청구인은 ○○천 하류 배수펌프장이 새로이 건설된 ○○ 신도시 500만평의 개발과 전혀 무관하다고 주장하지만, ○○천 하류 배수펌프장의 건설 자체가 ○○ 신도시 500만평에서 흘러나오는 배수를 남부배수펌프장에서 처리한다 하더라도 그 양이 방대하므로 낙동강으로 빠져나가는 ○○천이 역류할 것을 우려하여 계획된 것에 불과하다.
4) 결국 위 ○○천 배수펌프장의 설치를 하게 된 원인은 ○○1지구토지구획정리를 하면서 아무런 대책 없이 설치되어 있던 농수로를 폐지하고 하수에 대하여 별다른 조치 없이 하 ○○, 상 ○○, 공장, 하 ○○, 상 ○○(○○1지구)에서 한 토지구획정리에 있다할 것이므로 하수도법 제32조에 의한 비용부담자는 위 토지구획정리를 한 한국토지공사 및 위 각 지구의 토지구획정리조합이라 할 것이다.
5) 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 조합들에게는 단 한번도 배수펌프장에 관한 부담금을 부과하지 아니하고 1994.경 토지구획정리사업을 시작한 신청인에게 아무런 근거 제시도 없이 일방적으로 부담금을 부과한 것으로써 피청구인의 답변서에서 근거로 주장하고 있는 하수도법 제32조의 취지에 위반되어 청구인에 대한 부담금부과처분은 무효라 할 것이다.
(나) 부과처분의 절차상의 중대하고 명백한 하자
1) 또한, 1997. 3. 7. 법률 제5300호로 개정된 하수도법에 따르면 제32조 제5항에서 하수도법 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는 바, 피청구인하수도사용조례 제19조에서는 하수도법상의 원인자부담금을 부과함에 있어 위 조례가 정한 것 이외에는 지방세법의 예에 따르도록 규정하고 있으므로, 위와 같은 처분을 할 때에는 지방세법 제1조제1항제5호, 제25조제1항 및 그 시행령 제8조의 규정을 준용하여, 그 부과의 근거가 되는 법률 및 당해지방자치단체의 조례 규정, 납부의무자의 주소, 성명, 그 금액과 산출근거, 납기, 납부 장소, 부과의 위법 및 착오가 있는 경우의 구제방법 등을 기재한 부과고지서에 의하여야 할 것이고 또한 그 산출근거는 위 조례 제15조에 원인자부담금의 산정방식에 관하여 정함이 있는 이상 그에 따른 것이어야 하며, 이 사건 처분과 같은 다른 행정처분에도 위 사항을 처분서에 기재하여야만 할 것이다.
2) 그럼에도 피청구인은 1997. 6. 3.자 ○○천 하류지역 배수펌프장 설치공사 부담금 납부협조요청에서 “○○, ○○지구 상습 침수지역 해소를 위하여 ○○천 하류지역의 배수펌프장 설치 공사비를 우리시와 한국토지공사, 귀 조합에서 공동 부담키로 하고 현재 설계 용역 중에 있으니, 귀 조합에서도 어려움이 있으시겠지만 원만한 공사가 추진될 수 있도록 귀 조합 부담분 5억원을 97. 6. 30. 우리시에 납부하여 주시면 감사하겠습니다.”라고만 기재한 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 처분의 어디에도 근거법령이 무엇인지 밝히지 아니하였고, 산출근거 및 구제방법 또한 밝히고 있지 않으며 협의에 의한 것이라고만 밝히고 있을 뿐이다. 무엇보다도 이러한 부담금의 부과처분은 그 부과고지서에 의하지 않은 처분으로써 절차상 명백·중대한 하자라 할 것이다.
(다) 평등원칙 위반
가사, 그 원인자로서 일부 인정된다 하더라도 부과 당시 사업 중이던 타지구 토지구획정리조합은 모두 배제한 채 청구인에게만 부과한 점은 헌법이 인정하고 있는 평등의 원칙에 어긋난 것이라 할 것이다.
(라) 소 결
피청구인이 이 사건 부담금 부과의 근거로 삼은 하수도법 제32조 규정은 원인자부담에 관한 규정으로 사실상 직접적인 원인은 청구인에 있는 것이 아니라 하○○, 상○○(토지공), 공장, 하○○, 상○○(○○1지구)에서 토지구획정리를 하면서 기존의 농수로를 폐지한 후 바로 유입된 배수라 할 것이며, 또한 간접적으로는 ○○신도시 500만평 개발에 따라 발생하는 배수로 인하여 역류함에 따른 침수를 막기 위함이다. 이와 같은 사실은 청구인이 토지구획정리사업을 하기 이전부터 발생한 것이라는 점에서 청구인은 이 사건 부담금 처분의 대상이 아니므로 무효라 할 것이다. 한편, 가사 청구인이 하수도법 32조에서 규정하는 원인자에 해당한다 하더라도 이 사건 부담금 처분이 부과고지서에 의한 처분이 아니며, 처분 시 그 근거법령이나 법조항의 표시도 없고, 산출내역, 구제방법의 표시도 없는 등 절차상 명백하고 중대한 흠결로써 무효이다.
(2) 청구인이 배수펌프장 설치사업 부담금 납부계획을 자의로 작성하여 제출하였다는 주장에 대하여,
(가) 피청구인은 청구인에게 1997. 6. 3. 배수펌프장 설치 공사비 일부를 부담하여 줄 것을 청구함에 따라 1998. 1. 23. 위 부담금의 납부계획을 “자의적으로” 피청구인에게 제출한 것처럼 기술하면서, 이에 ○○배수펌프장 부담금을 포함한 기타 사업비 증액분을 반영하기 위한 사업계획변경 인가가 되었다고 하지만, 이는 사실이 아니다.
(나) 위 부담금 납부계획을 제출하기까지의 경위
1) 피청구인도 인정하다시피 최초 1996. 5. 30. ○○천 하류 배수펌프장 설치“안”에 따른 관계자 회의가 개최되었을 당시, 청구인 측에서도 청구인의 조합장인 나○○과 상무인 조○○이 참석하여 위 부담금을 부과할 법적근거가 없다하여 적극적으로 납부거부를 표시하였다. 그리하여 일정기간동안 피청구인은 이에 관하여 청구하지 않았다.
2) 그러던 중 청구인의 시공사였던 진로건설과 피청구인 사이에, ○○천 배수펌프장의 설치를 함에 있어 그 공사를 위 진로건설이 맡는 조건으로 위 부담금을 청구인의 이름으로 대납하겠다는 수의계약이 구두 상으로 이뤄지게 되었다. 피청구인은 이를 근거로 1997. 6. 3. 위 ○○천 배수펌프장 설치 공사비를 부담해달라는 협조요청을 하였고, 청구인은 1997. 6. 17. 부담금 납부에 동의한 바 없으므로 피청구인에 위 부담금을 납부할 수 없다는 내용의 회신문으로 발송한 바 있다.
3) 한편, 1997. 7. 26. 경 위 진로건설이 부도가 났고, 하청업체 등은 공사대금을 받지 못하여 청구인에게 압박을 가하였다. 이에 피청구인 또한 위 진로건설과의 기존의 수의계약을 근거로 하여 위 부담금의 납부를 독촉하며 기성검사 및 기성체비지 매각을 승인하여 주지 않자, 상대적 약자인 청구인은 어쩔 수 없이 1998. 1. 23. 위 부담금 납부계획을 피청구인에게 제출하게 된 것이다. 이후 피청구인은 같은 해 3. 3. 제3회 기성검사 및 기성체비지 매각을 승인하였다.
(다) 위 진로건설과 피청구인과의 수의계약은 무효이므로 이에 근거하여 제출한 위 부담금의 납부계획도 효력이 없다.
1) 국가나 지방자치단체에서 시행하는 사업은 원칙적으로 공개입찰을 통하여 이뤄지게 되어 있다. 특히, 이 사건 배수펌프장 설치는 당연히 공개입찰을 통하여 이뤄져야 함에도 피청구인은 위 진로건설과 수의계약을 통하여 위 진로건설에게 독점적으로 사업권을 넘겨주고 이에 대하여 부담금이라는 대가를 취득하려 시도하였다. 다행히 추후 공개입찰을 통해 위 진로건설이 위 사업에서 배제되었으나, 이와 같은 조건하에서 맺어진 계약 자체는 민법 제103조 위반으로써 무효라 할 것이며, 이에 따라 청구인이 피청구인에게 제출한 위 부담금의 납부계획도 무효라 할 것이다.
2) 가사, 위 진로건설과 피청구인 간에 맺어진 위 수의계약의 불법성이 없다하더라도 위 계약자체가 위 진로건설이 독점적으로 이 사건 배수펌프장의 시공을 맡게 된다는 조건이 성취되어야 유효하다 할 것이나, 위 진로건설이 위 사업에서 배제됨에 따라 조건이 불성취하게 되었고 따라서 부담금의 대납 약정 또한 무효가 되었다고 할 것이다.
(3) 배수펌프장 시설 부담금 납부를 강요하지 않았다는 주장에 대하여,
(가) 한편, 피청구인은 위 ○○2지구 토지구획정리사업에 있어서 청구인이 피청구인에게 체비지 매각 승인을 신청한 사실이 없고, 따라서 피청구인이 매각승인신청서를 반려한 사실이 없을 뿐만 아니라 배수펌프장 시설 부담금납부 강요에 의한 체비지매각승인을 하지 않았다고 하나, 이는 사실이 아니다.
(나) 피청구인은 이 사건 배수펌프장과 무관한 사업에 대하여도 부당한 행정처분을 하였으며 피청구인의 궁박한 상황을 이용하여 부담금 부과를 강제하였다.
1) 피청구인이 위 진로건설과 무효인 수의계약을 하고 난 후, 위 진로건설이 배수펌프장 설치 사업에서 배제되고, 부도가 나게 됨에 따라 위 진로건설은 위 부담금을 대납하지 못하게 되었을 뿐 아니라 대납할 필요도 없어지게 되었다. 그러나 피청구인은 진로건설과의 약정을 근거로, 지속적으로 청구인에게 독촉을 하였고, 이에 청구인은 재차 근거 없음을 이유로 납부를 거절하여 왔다.
2) 그러나 이 시기는 이미 위 진로건설이 부도가 나고, 이를 승계한 청구 외 주식회사 성원도 1998. 9.경 부도가 났으며, 그 후 부산의 영세업체인 청구외 한화종합건설이 하도급 업체에게 공사대금을 지급하지 못하였고, 이에 하도급업체들은 청구인에 대하여 대금지급을 직접 청구하게 되었다. 그러나 마찬가지로 기성이 되지 않으면 대금지급이 불가능한 것을 알게 된 하도급업체들은 1999. 6.경부터 직접 피청구인에 실력행사를 하기 시작하였고, 피청구인은 추석을 앞둔 같은 해 9. 17. 경에야 비로소 제5회 기성검사 및 기성체비지 매각승인신청을 받아들였다. 그러나 제5차 기성에서 매각승인이 난 체비지는 대부분 아파트 부지(8블록 3-2, 3-3, 3-4, 3-5, 3-6놋트) 및 주차장 부지(30블록 1놋트)로써 현금화시킬 수 없는 부지이기에 하도급 업체는 더욱 반발을 하였고, 설날을 앞둔 2000. 1. 경 하도급업체들은 청구인의 조합사무실을 방문하여 유리창을 깨고 폭력행사를 하기에 이르렀다.
3) 1999. 3. 경부터 시작된 하도급업체들의 실력행사로 인해 공사 중단 상태는 지속이 되었으며 이를 무마할 수 없었던 청구인은 피청구인에게 기성을 내 줄 것을 거듭 요청하였지만 위 부담금을 포함하는 사업계획변경을 할 것을 요구하며 거절하다가 결국 2000. 3. 27. 청구인이 이에 굴복하여 위 부담금을 포함하는 사업계획변경인가를 신청하였고, 피청구인은 같은 해 4. 24. 사업계획변경을 인가하였던 것이다. 그 후, 2001. 8. 경 피청구인으로부터 제6회 기성검사 및 기성체비지 매각승인을 할 체비지에 대하여 미리 처분해도 좋다는 구두상의 확약을 받을 수 있게 됨에 따라 2001. 8. 23. 경 하도급업체에 대하여 법무법인 부산종합법률사무소에서 2001년 인증서 제2063호의 공정증서를 작성하여 대물로 변제할 것을 약정하여 1999. 3. 경부터 1년 5개월간 이어진 공사중단 사태는 그 막을 내리게 되었다. 이후 피청구인의 위 체비지에 대한 기성검사 및 기성체비지 매각승인은 2002. 9. 18.에 이뤄졌다.
4) 이후 ○○천 배수펌프장이 완공이 된 연후에도 청구인은 지속적으로 구두나 유선, 공문 등을 통하여 납부독촉을 하였고, 청구인은 이 사건 부담금부과처분의 무효를 들어 수차례 거부하고 이의신청을 하였다. 그러나 2005. 3. 14. 체비지 매각 신청한 바 있는 청구인은 그 승인을 위해 취하를 할 수 밖에 없었고, 피청구인은 2005. 5. 7. 신청에 대하여 일부를 유보한 채 제8회 체비지 매각승인 통보를 하였다. 피청구인이 그 후에도 지속적으로 독촉을 하기에 청구인 또한 2005. 5. 21.경, 2005. 6. 7. 경 이의신청을 하였지만, 결국 유보된 기성의 문제가 또 대두되고, 마지막 준공검사까지 남겨둔 상태에서 취하를 강제함에 따라 청구인은 부득이 취하를 할 수 밖에 없었다.
5) 결국 청구인은 2005. 12. 22. 배수펌프장 설치에 관한 시설부담금을 납부하였고 이후 2006. 1. 26. 유보된 제8회 기성체비지 매각승인이 이뤄지게 되었다. 그러나 이 사건 처분의 무효와 납부한 부담금 반환을 청구하고자 하였지만, 여전히 최종 준공검사를 앞둔 시점에서 발생할 불이익으로 인해 그 청구를 사실상 하지 못하던 중 2006. 8. 경 준공검사를 받을 수 있게 되었다.
6) 이와 같은 일련의 과정을 종합하면 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 부담금의 부과처분은 피청구인의 우월적 지위와 경제적 제재를 통한 사실상의 강제행위였고, 이에 상대적 약자인 청구인은 사실상의 손해를 피하기 위하여 그 자유로운 의사에 반하여 부득이 납부계획을 하거나 납부를 하게 된 것이다. 이러한 청구인의 부담금 납부는 법률상 원인 없이 이루어진 것으로 부당이득금에 해당하므로 피청구인은 이를 반환하여야 할 것이다. (참고판례 : 대법원 2003. 9. 2. 선고 2003다14348 판결 【부당이득금】)
(4) 결 어
이렇듯 피청구인은 하수도법 32조의 규정을 행정처분의 근거 규정으로 삼아 이 건 처분을 했다고 주장하고 있지만, 피청구인은 위 규정에서 정하고 있는 원인자도 아닐 뿐더러 피청구인은 부담금 부과처분을 하면서 그 근거규정도 전혀 밝히지 않고 단지 합의에 의한 것으로 부과처분을 하였으며, 또한 부담금 고지서에 의한 고지도 하지 않은 등의 절차 위반을 하였으며 이러한 하자는 중대하고 명백한 하자에 해당하여 피청구인의 이 사건 부담금 부과처분은 무효라 할 것이다. 또한, 청구인이 한 일련의 부담금의 납부계획과 부담금의 납부는 상대적 약자인 조합이 사실상의 손해를 피하기 위하여 어쩔 수 없이 자유로운 의사에 반하여 이루어진 것이므로 피청구인은 부당이득금으로써 이를 반환하여야 할 것이다.
라. 보충 서면 (2)
(1) 피청구인의 요청에 따라 청구인이 1999. 12. 16. 제 10차 임원 및 대의원 연석회의에서 심의, 가결하여 사업계획변경안에 반영한 후, 이를 신청하였다고 하고, 이를 사업비 부담에 관한 동의라고 주장하고 있으나 이는 사실이 아니다.
(가) 사업계획변경신청에 이르기까지의 경위를 요약하면, 1999. 3.경부터 시작된 하도급업체들의 실력행사로 인해 공사 중단 상태는 지속이 되었으며 이를 무마할 수 없었던 청구인은 피청구인에게 기성을 내 줄 것을 거듭 요청하였지만 피청구인은 위 부담금을 포함하는 사업계획변경을 할 것을 요구하며 거절하였다. 결국 피청구인의 저항할 수 없는 사실상의 강제에 못 이겨 1999. 12. 16. 형식적인 임원 및 대의원 연석회의를 통해 이를 심의, 가결한 후 2000. 3. 27. 청구인이 사업계획변경인가를 신청하게 된 것에 불과하다.
(나) 가사, 이러한 동의가 인정된다 하더라도 이는 최초 배수펌프장 설치공사 부담금 부과처분의 무효성에 대하여 추인한 것에 불과하므로 행정 처분의 중대하고 명백한 흠 때문에 당연 무효가 되는 경우라면 그 흠은 치유가 되지 않는다고 보인다.
(다) 한편, 피청구인은 준공 전에 납부한 부담금을 준공 후에 무효확인을 구하는 청구라 하여 기각되어야 한다고 하지만, 유보된 기성의 문제가 또 불거지고, 마지막 준공검사까지 남겨둔 상태에서 위 부담금 부과에 관한 이의신청의 취하를 강제함에 따라 청구인은 부득이 취하를 할 수 밖에 없는 등 여전히 최종 준공검사를 앞둔 시점에서 발생할 불이익으로 인해 그 청구를 사실상 하지 못하던 중 2006. 8. 경 준공검사를 받을 수 있게 되었다.
(2) 피청구인은 배수펌프장 설치 사업비 부담 요청 시, ○○지구토지구획정리조합만을 언급하며 침수피해에 직접적인 영향을 주는 사업장은 아니라고 하나, 이 또한 사실이 아니다.
(가) 피청구인이 배수펌프장 설치 사업비 부담 요청할 당시에는 하○○, 상○○(토지공), 공장, 하○○, 상○○(○○1지구) 등 5개 지구에서 구획정리를 시행하고 있었으며 이들 지구는 모두 침수피해에 직접적인 영향을 주는 사업장이었다. 또한 피청구인이 80% 정도의 마무리 단계에 있던 ○○지구 토지구획정리조합이 직접적인 침수피해 영향을 주는 사업장이 아니라고 하지만 이는 사실이 아니며 1980.대 중반 ○○1지구토지구획정리(상○○)를 하면서 이미 구축되어 있던 가로망계획에 입각하여 설치되어 있던 기존 농수로를 아무런 대책도 세우지 아니한 채 한국토지공사 및 피청구인이 일방적으로 폐지함으로써 발생한 침수피해가 가장 직접적인 원인자라 할 것이다.
(나) 한편, 청구인 또한 구획정리사업을 3년을 기한으로 하여 1995. 2. 21. 조합설립인가를 얻었는바, 피청구인이 위 부담금 처분 시에는 그 3년의 기한 중 절반이 지난 시점이었는바, 공정률에 따라 부과여부를 결정할 사안은 아니라 할 것이다.
마. 결 론
따라서 이 건 처분은 명백히 법적 근거 없이 일방적으로 부과한 것으로 명백하고 중대한 하자에 해당하는 처분이며 또한 납부하기까지의 과정에서도 청구인의 궁박한 상황을 이용하여 각종 부당한 처분행위가 있어왔다. 현재 청구인은 3년 기한의 토지구획정리사업을 현재 13년째 이끌어 오고 있고, 이 과정에서 IMF라는 국가부도위기 상황을 맞으면서 주식회사 진로, 주식회사 성원 등 두 시행사가 부도가 났고 사업비는 천정부지로 올라감에 따라 조합의 경영상태는 악화된 반면, 현재 부동산의 가격은 평가절하 되어 있는 실정에서 피청구인은 배수펌프장 시설 부담금을 부과하여 조합의 경영을 위기로 몰아넣었다. 부디 청구인의 토지구획정리사업이 성공리에 마무리 될 수 있도록 피청구인이 1997. 6. 3. 청구인에 대하여 한 ○○천 하류 배수펌프장 부담금 부과 처분이 무효임을 확인하는 재결을 구한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) ○○2지구 토지구획정리사업은1994. 4. 11 ○○2지구토지구획정리사업 지구 결정 후 1994. 11.19 ○○2지구 토지구획정리조합에서 조합설립 및 사업시행인가신청 되어 1995. 2. 21 조합설립 인가 및 사업시행인가를 득하였고, 1995. 4. 24 공사설계 심의된 사업장이며,
(2) ○○2지구 토지구획정리지구는 저지대의 농경지역으로 자연 유수지 역할을 하여왔으나 택지개발 됨에 따라 ○○ ○○지구 침수피해 해소를 위한 배수펌프장설치 설치공사비 일부를 부담하여 줄 것을 청구인에게 1997. 6. 3. 협조 요청을 하였고,
(3) 이에 따라 1998. 1. 23. 청구인이 ○○ ○○지구 침수피해 해소를 위한 배수펌프장 설치사업 부담금 납부계획을 피청구인에게 제출하였으며, 청구인이 ○○ 배수펌프장 부담금을 포함한 기타 사업비 증액분을 반영하기 위한 사업계획변경 인가신청을 하여 2000. 4. 18. 인가(경상남도)되었다.
(4) ○○ 하수도정비 기본계획(변경)이 환경부로부터 1996. 12. 19. 승인되어 사업계획변경인가 사항 중 ○○ 배수펌프장 부담금을 하수도법 제32조 규정에 의거 원인자 부담금 납부 고지하여 청구인이 2005. 12. 22. ○○ 배수펌프장 부담금을 납부하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 1996. 5. 20. 피청구인은 ○○천 하류배수펌프장 설치안에 따른 관계자 회의에 참석할 것을 통보함에 따라 같은 해 5. 30. 나○○ 조합장과 상무 조○○이 참석하였던 바, 여러 가지 상황여건과 법적근거가 없음을 들어 배수펌프장의 시설부담금에 대하여 그 납부가 불가능함을 강력히 주장하였고 어떠한 합의도 이루어 지지 않은 배수펌프장 부담금을 아무런 근거도 없이 1997. 6. 3. 피청구인은 위 회의의 결정에 따른 것이라며 배수펌프장 설치 시 소요되는 비용 중 5억원을 부담하라고 일방적으로 통보하였다는 주장에 대하여,
(가) 1996. 5. 30. ○○천 하류지역 배수펌프장 설치안에 따른 관계자 회의 시 청구인이 납부반대를 하였으나, 본 사업부지의 원활한 우수배제를 위하여 상기 이 사건 처분경위에서 열거한 바와 같이 1997. 6. 3. 청구인에게 배수펌프장설치공사비 일부를 부담하여 줄 것을 협조 요청하였고, 이에 따라 청구인이 1998. 1. 23. ○○배수펌프장 설치사업 부담금 납부 계획을 피청구인에게 제출하였으며, ○○배수펌프장 부담금을 포함한 기타 사업비 증액분을 반영하기 위한 사업계획변경인가를 청구인이 신청하여 2000. 4. 18. 경상남도로부터 사업계획변경 인가되었다.
(나) 위와 같이 볼 때, 청구인이 배수펌프장 설치사업 부담금 납부계획을 피청구인에게 제출하였고, 부담금을 포함한 사업비 증액을 반영하기 위한 사업계획변경인가 신청을 한 것은 청구인이 피청구인의 의견에 동의한 것으로 볼 수 있으므로 배수펌프장 부담금을 일방적으로 통보하였다는 주장은 타당하지 않다.
(2) 피청구인으로부터 공사의 기성을 받아 하도급 업체에 공사대금을 지급할 수 있었으나 피청구인이 배수펌프장 시설 부담금을 납부하지 않았음을 이유로 2000. 1.경 피청구인이 기성을 내어주지 않자 하도급업체로부터 공사대금의 독촉 및 이를 받아내기 위한 폭력 등 실력행사를 하기에 배수펌프장 설치사업비에 소요되는 시설부담금 5억원을 사업비로 포함하여 계획변경인가를 신청하여 2004. 4. 24 계획변경 인가를 통보 되었고, 2005. 12경 다시 공사 기성에 대하여 기성을 확정하지 않고 청구인과 하도급업체의 관계를 이용한 피청구인의 강요에 의하여 2005. 12. 22. 배수펌프장 설치에 관한 부담금을 납부하였다는 주장에 대하여, ○○2지구토지구획정리사업의 체비지 매각승인은 1996. 8. 5. 제1회 기성부터 2006. 1. 26. 제8회 기성체비지 매각승인까지 총8차에 거쳐 체비지 매각승인 되었으며, 2000. 1.경에 청구인이 피청구인에게 체비지매각승인 신청한 사실은 없으며, 피청구인이 매각승인신청서를 반려한 사실이 없을 뿐만 아니라 배수펌프장시설 부담금 납부를 강요하기 위하여 체비지 매각승인을 하지 아니하였다는 주장은 사실무근이라 할 것이다.
(3) 피청구인이 청구인에게 행한 이건 ○○천 하류 배수펌프장은 실제로는 새로이 건설될 ○○ 신도시 500여만평에 대하여 그 배수처리를 위하여 설치된 것으로 청구인의 사업구역 외에 설치된 것으로 1995. 2. 24. 설립되어 운영되어온 청구인이 적용받는 구 토지구획정리사업법에서는 위 비용 부담에 대하여 어떠한 내용도 규정되어 있지 않으며 1995. 5. 29. 피청구인으로부터 인가받은 사업계획변경 및 환지계획에서도 위 부담금에 대한 재원은 포함되지 않았다는 주장에 대하여,
(가) ○○ 신도시 지역의 배수처리는 남부배수펌프장에서 처리하고 있고 ○○배수펌프장의 배수처리구역은 ○○동, ○○동이므로 ○○배수펌프장은 청구인이 주장하는 ○○ 신도시 배수처리를 위하여 설치하는 펌프장이 아니며,
(나) ○○ 배수펌프장 설치 공사비 부담에 대하여 “구”토지구획정리사업법상 규정은 없으나, 청구인이 ○○배수펌프장 설치사업 부담금을 반영하여 실시계획변경인가 신청하여 경남도로부터 실시계획변경인가 되었던 바, 사업계획 변경 시 위 부담금에 대한 재원이 없었다는 청구인의 주장은 부당하다 할 것이다.
다. 청구인 보충서면에 대한 답변
피청구인이 법적근거 제시를 하지 않은 채 부담금(5억원)을 부과 하였을 뿐 아니라 부담금을 부과함에 있어 부과의 근거가 되는 법규(법률 및 조례)규정 즉, 납부의무자의 주소·성명, 금액과 산출근거 및 구제방법 등을 기재한 부과고지서에 의하지 아니한 처분으로 절차상 명백·중대한 흠결로써 무효이고, 피청구인이 청구인에 대한 이 사건 부담금의 부과처분은 피청구인의 우월적 지위와 경제적 제재를 통한 사실상 강제행위였으며, 그 원인자로서 일부 인정된다 하더라도 부과당시 사업 중이던 타 지구 토지구획정리조합은 배제한 채 청구인에게만 부과한 것은 헌법이 인정하고 있는 평등의 원칙에 어긋난다는 주장하지만,
(1) 청구인이 피청구인으로부터 배수펌프장 사업비 중 일부 부담(5억원) 요청에 따라 1999. 12. 16 제10차 임원 및 대의원 연석회의에서 심의, 가결하여 이를 사업계획변경안에 반영하였고, 2000. 3.27 부담금 5억원을 반영한 사업계획변경을 신청하여 2000. 4.18 변경인가 된 사항은 피청구인이 배수펌프장 사업비 일부 부담 요청한 사항에 대하여 청구인이 동의한 것으로, 부과방법 등의 중대한 흠결로 무효 또는 경제적 제재를 통한 사실상 강제행위라고 주장하는 것은 타당하지 않을 뿐 아니라 근거가 없다고 할 것이다.
(2) 배수펌프장 설치 사업비 일부 부담 요청 시 인근택지개발 현황을 보면 ○○지역에 약 320만평의 ○○지구택지개발사업, ○○동에 약 3만8천평의 토지구획정리사업 중이였으나, ○○지구토지구획정리사업은 공정이 80% 정도로 거의 사업마무리 단계에 있었고 침수피해에 직접적인 영향을 주는 사업장이 아님에 따라 총 공사비 110억 원 중 피청구인이 35억원, 한국토지공사에서 70억원, ○○2지구토지구획정리조합에서 5억원을 부담하여 배수펌프장을 설치토록 한 것이므로 평등의 원칙에 어긋난다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
라. 결 론
청구인이 시행한 ○○2지구토지구획정리사업 지구는 구획정리사업 시행 전 저지대의 전답지역으로 자연적인 유수지 역할을 하여 ○○ ○○지역의 우수배제에 어려움은 없었으나 본 구획정리사업으로 부지가 조성됨에 따라 현지 여건상 ○○천 홍수위시 명곡천의 하류가 역류되어 인근지역 침수해소 하기 위해 원인자에게 배수펌프장 설치비용을 일부 부담하게 한 것은 정당한 행정행위이며, 청구인이 배수펌프장 설치공사비 부담 동의하여 부담금을 납부한 후 부담금 처분의 무효확인을 구하는 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 행정심판법(이하 ‘법’이라고 한다) 제4조제2호의 규정에 의하면, “무효등확인심판”은 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 하는 심판을 말한다고 되어 있고, 법 제2조제1항제1호는 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로써의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 법 제9조제2항은 무효등확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있다.
(2) 하수도법 제32조제2항에는 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시킬 수 있다고 규정하고 있고, 그 제5항에는 제1항 내지 제4항의 부담금에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, ○○시 하수도사용조례 제15조제2항제2호에는 시장은 법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시켜야 한다고 하면서 그 나목에는 타행위에 의한 공공하수도 공사를 공공하수도 이외의 행위로 인하여 필요하게 된 경우는 다음과 같다고 하면서 도시의 개발사업(도시계획법, 주택건설촉진법, 도시재개발법, 택지개발촉진법, 토지구획정리 사업법, 도시공원법 등)을 들고 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인은 1995. 2. 21. ○○도시계획 ○○2지구 토지구획정리조합 설립 및 사업시행인가를 득하고 토지구획정리사업을 하던 중, 피청구인이 1996. 5. 30. 배수펌프장 설치에 따른 관계자회의를 개최하여 청구인에게 위 공사 사업비 중 일부 부담 요청을 하였고, 이에 청구인은 납부 불가의사를 표시하였으나, 피청구인이 1997. 6. 3. 청구인에게 배수펌프장 설치공사 부담금 5억원 납부요청을 한 데 대하여,
(2) 피청구인은 하수도법 32조의 규정을 행정처분의 근거 규정으로 삼아 이 건 처분을 하였다고 주장하지만, 청구인은 위 규정에서 정하고 있는 원인자가 아니며, 피청구인은 부담금 부과처분을 하면서 그 근거규정을 밝히지 않고 부과처분을 하였고, 또한 부담금 고지서에 의한 고지도 하지 않은 등의 절차 위반을 하였으며, 이러한 하자는 중대하고 명백한 하자에 해당하고, 청구인이 제출한 부담금 납부계획과 부담금의 납부는 상대적 약자인 청구인이 사실상의 손해를 피하기 위하여 어쩔 수 없이 자유로운 의사에 반하여 이루어진 부당이득금으로써 피청구인은 이를 반환하여야 하며, 이 사건 처분이 무효임을 확인 해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 공권력의 행사로써 행하는 처분 중 국민의 권리의무에 직접적으로 법률적 영향을 미치는 처분에 한하므로, 단순한 사실상의 통지나 권고 등과 같이 그 행위의 상대방의 권리의무에 직접 법률상 변동을 가져오지 아니하는 행위는 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없고, 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담인 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로써 행정쟁송의 대상이 될 수 있다(대법원 1992. 1. 21. 91누1264)고 할 것이나,
(2) 피청구인이 1997. 6. 3. 청구인에게 한 ○○천 하류지역 배수펌프장 설치공사 부담금 납부 협조요청 행위는 피청구인이 ○○시 ○○동‧○○동 일원 상습 침수지역 해소를 위해 계획한 배수펌프장 설치공사비용을 청구인‧피청구인‧한국토지공사에서 공동분담하기로 하고 청구인 분담금인 5억 원의 납부협조를 바란다는 사실상의 통지 내지 사법상 행위로 보이고, 또한 행정행위의 부관의 하나인 부담이라고도 볼 수 없다 할 것이다.
(3) 가사, 행정처분이라 할지라도 행정심판법 제9조제2항에 의하면 무효등확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 확인의 이익은 그 대상인 법률관계에 관하여 당사자 사이에 분쟁이 있고, 그로 인하여 청구인의 권리 또는 법률상의 지위에 불안‧위험이 있어 판결로써 그 법률관계의 존부를 확정하는 것이 위 불안‧위험을 제거하는 데 필요하고도 적절한 경우에 인정하는 것(대법원 1998. 9. 22. 선고98두 4375판결)이라 할 것이며, 무효라고 주장되는 과세처분에 의한 부과세액들이 경락대금의 배당에 의하여 납부된 효과가 이미 생겨 그 처분의 집행이 종료된 것과 같이 되어버렸다면 그 부과처분이 존재하고 있는 것과 같은 외관상태가 남아있음으로써 앞으로 이해관계인에게 닥쳐올 법률상의 불안이나 위험은 전혀 없고 다만 남아 있는 것은 이미 이루어져 있는 위법상태의 제거 즉 납부효과가 발생한 세금의 반환을 구하는 문제뿐이라고 할 것인 즉, 이와 같은 위법상태의 제거방법으로써 그 위법상태를 이룬 원인에 관한 처분의 무효확인을 구하는 길을 터주는 것은 민사소송에 의한 부당이득금반환청구의 소로써 직접 과세관청에 위와 같은 위법상태의 제거를 구할 수 있는 길이 열려 있는 이상, 간접적인 해결방법에 불과하여 분쟁해결에 필요하고도 적절한 경우라 할 수 없어 확인을 구할 법률상의 이익이 없는 것이라고 할 것이다.(대법원 1988.3.8 87누133)는 판례 등에 비추어 볼 때, 이 사건 청구인이 부담금을 이미 납부하여 납부의무가 없는 상태에서 행정처분에 따른 부당이득의 반환 등을 구하는 의미로 처분의 무효확인을 청구하는 것은 분쟁해결에 직접적이고도 유효‧적절한 수단이라 할 수 없어 확인을 구할 법률상 이익이 없다 할 것이므로 이 사건 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구로 보인다.
라. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
