| 이 유(2004-308)
1. 청구인 주장
가. 이 사건 전선로는 적법절차에 의거 허가 후 설치하였다.
(1) 전원개발에관한특례법(현 전원개발촉진법) 제5조제4항의 규정에 따라 송전선로 건설사업을 시행하기 위하여는 송전선로 경과지 관할 행정기관과의 사전 의견 개진 후 관계중앙행정기관장과 협의, 전원개발사업추진위원회 심의를 거쳐 사업실시계획을 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다. 청구인과 피청구인은 위와 같은 절차에 의하여 적법하게 철탑부지 사용에 대한 대부계약을 체결한 뒤, 청구인은 현재까지 그 대부금을 납부하고 있고, 더군다나 피청구인은 사전 의견 조율시 전선로의 공중 공간 사용부분에 대한 인·허가와 관련하여 어떠한 의견도 제시하지않았다.
(2) 또한 전기사업법 제92조(공공용 토지의 사용)에서의 전선로는 전기설비기술기준 제2조에 따라 전선 및 이를 지지하거나 보장하는 시설물로서 전선 및 철탑을 포함하고 있다 할 것인 바, 송전선로는 여러 개의 철탑간에 전선이 연결되어야만 전력수송이라는 본연의 목적과 기능을 달성할 수 있는 것이기 때문에 철탑부지 사용에 대한 대부계약은 당연히 그 전선로에도 효력이 미친다 할 것이다. 그렇다면 청구인과 피청구인간의 이 사건 철탑부지 사용에 대한 대부계약 체결 당시 이미 송전선로 경과지 공중공간의 사용 허가, 혹은 공중공간의 사용을 용인하였다고 보는 것이 타당하다 할 것이므로 공중공간에 대한 별도의 대부계약을 체결하지 않았다고 하여 이 사건 처분을 한다는 것은 부당하다 할 것이다. 아울러 산업자원부 전기위원회의 질의 회신만 보더라도 ‘전기사업용전선로를 설치하기 위하여 대부계약이 이루어진 경우 철탑과 선로를 포함한다’고 해석하고 있다.
나. 공유재산의 공중공간 점용료 부과 근거에 대하여
(1) 전원개발사업은 극히 공익성이 높은 사업인 동시에 거미줄 같이 연결된 송전망이라는 특수한 설비가 사업수행에 불가결한 요소로 되어있기 때문에, 특별규정으로서 그 사용 특권을 전기사업자에게 인정하고 있고, 전기사업법 제92조(공공용 토지의 사용)에 따라 허가를 받아 사용하도록 규정하고 있다.
(2) 공유재산의 사용에 대한 허가 시, 그 대부료 또는 사용료는 지방재정법시행령 제92조(대부료율과 대부재산의 평가)에 따라 다른 법령에서 특별한 규정을 두고 있는 경우 외에는 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정되어 있고, ○○군공유재산관리조례 제22조(대부료 또는 사용료의 요율) 규정에 의하면 사용목적 및 용도에 따라 연간대부료 또는 사용료의 요율을 각기 달리 적용하는 것으로 명시되어 있다.
(3) 그러나 세외수입인 점용료(사용료)의 부과·징수를 위한 위 조항은 토지의 지표를 직접 점용·사용하는 면적에 대한 사용요율 만을 명시한 것이고, 전선로의 공중공간의 점용면적에 대한 산출기준은 명시된 바 없으므로, 공중공간에 대한 전선로는 점용료를 납부하는 점용물의 대상에서 제외되는 것이다.
(4) 또한 과세관행상 지금까지 어떠한 지방자치단체에서도 전선로의 공중공간 사용에 대한 점용료를 부과한 사례가 없으며, 결과적으로 공중공간의 점용료 부과에 대한 조례도 현재 제정되어 있지 않으므로 이러한 점을 본다면 피청구인의 이 건 처분은 ‘조세의 종목과 세율은 법률로 정한다’고 규정한 헌법 제59조의 조세법률주의에 반한 처분이라 할 것이다.
다. 소결
결국 철탑부지 사용에 대한 대부계약은 당연히 그 전선로를 포함한다 할 것이고, 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 군유재산변상금 부과처분에 대한 어떠한 근거규정도 없다 할 것이어서 위법한 처분이라 할 것이다. 이와 같은 사정은 피청구인으로서도 충분히 인지하고 있었기 때문에 철탑부지 사용에 대한 대부계약 체결 당시 피청구인은 송전선로의 공중 사용에 대한 인·허가와 관련한 어떠한 의견도 제시하지 않았고, 결국 청구인과 피청구인간의 철탑부지 사용에 대한 대부계약은 적법한 절차에 의하여 체결하였으며, 철탑 및 송전선로가 설치된 지 수년이 지났지만 지금까지 그에 대해 어떠한 이의도 제기하지 않았다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 군유재산변상금 부과처분은 신의성실의 원칙에 위반한 것으로서 마땅히 취소되어야 할 것이다.
라. 기타사유
(1) 공익사업의 공공성 저해
전원개발사업은 국민에게 꼭 필요한 기초에너지를 공급하는 극히 공익성이 높은 사업으로서 거미줄 같은 송·배전망설비 설치가 불가결의 요소이며, 고객이 요청할 경우 국내의 어떤 산간오지라도 전기공급이 동시에 이루어지도록 하기 위해서는 사유지와 국공유지(각종도로, 강, 호수, 하천, 산 등)를 불문하고 송전선이 경과하지 않을 수 없다. 만약 사유지의 손실보상과 같은 맥락으로 지방자치단체가 각기 조례를 개정하여 국·공유지의 송전선로 경과 공중공간에 대한 점용료를 부과하게 된다면, 이는 현행 전기사업법 제90조 손실보상 규정을 위반(산업자원부 전기위원회의 답변을 보더라도, 공공용토지 관리자의 허가를 얻어 당해 토지에 전기사업용전선로를 설치하는 경우, 전기사업법 제90조의 손실보상 규정이 적용되지 않는다고 해석하고 있다)할 뿐만 아니라, 막대한 점용료 납부재원 염출을 위해서는 그만큼 전기요금의 인상은 불가피하여 그 피해는 결국 국민 모두에게 미칠 것은 명약관화한 것이며, 공익사업을 위하여 공공용토지를 이용하는 실익이 줄어들어, 결국 국가 기간산업으로서 역할을 지속적으로 수행해야 할 전력산업은 그 근간이 흔들릴 수밖에 없다.
(2) 지역발전에 역행
우리나라 전기요금제도는 일부 해외국가에서 적용하는 발전 및 송전, 서비스원가를 지역별 기여도에 따라 결정하는 차등제 전기요금제도가 아닌 전국적인 단일요금제도를 채택하고 있다. 변상금 부과의 적법성은 논외로 하더라도 똑같은 국·공유지라도 수도권보다 상대적으로 지가가 낮은 지자체에서 지방재정에 별 기여도 하지 못하는 소액의 점용료 수입을 위하여 변상금을 부과하고 이러한 것이 선례가 되어 전국적으로 확산된다면 오히려 그 수입에 의한 지역주민과 지역산업업체 등에 부여되는 수혜보다는 더 많은 전기요금의 부담해야 하는 역효과를 초래할 수 있다.
(3) 송전선로의 공중공간 점용료의 포기
청구인과 피청구인이 체결한 철탑부지에 대한 대부계약 속에는 당연히 송전선로의 공중공간 점용료도 포함된 것이기에 따라서 위 계약을 체결함과 동시에 피청구인은 송전선로의 공중공간 점용료도 포기한 것이라 하겠다.
마. 점용료 액수에 대하여
점용료의 구체적 산출 방법에 대하여는 가사 ○○군의 이 사건 처분이 적법하다고 하더라도 그 산출방법은 타당하지 않고, 그 구체적 산출방법은 아래와 같다. 토지는 지상, 지표, 지하의 3차원적인 구조를 지니고 있으며, 그 가치는 이용가치가 가장 큰 지표면 부근(수평공간)을 기준으로 할 때 공중공간, 지중공간으로 연장됨에 따라 그 이용가치가 체감되게 되는데(토지의 공간가치 개념), 이러한 토지의 공간가치 개념을 토대로 이용률이 가장 높은 지표면 부근의 평면공간과 공중공간 및 지중공간의 각 부분을 지표면과 평행으로 적당한 높이와 깊이로 구분하여 얻은 각 부분에 대한 이용가치의 비율을 산정할 수 있는데 이를 입체이용률이라고 한다. 다른 사람의 토지 위의 공중 사용으로 인한 손실보상 평가는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제31조에 의거 토지의 가격에 당해 공간을 사용함으로 인하여 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 비율, 즉 ‘입체이용 저해율’을 곱하여 산출하고 있다. 따라서 ○○군에서 부과한 산출금액은 당해토지의 지표점유를 포함한 전공간을 사용할 수 있을 때의 금액이며, 이를 정확한 입체이용에 따른 사용료로 계산하면, 당해토지는 이용상황이 임야로서 입체이용저해율 중 기타이용률만 10%가 적용되며, 이중 상하의 배분비율을 1 : 1～4 : 1로 볼 때 공중의 기타이용률은 5%～8%로 최종 결정되므로 이를 적용한 변상금액은 217,710원～348,340원이 된다.
- 토지(농지·임야)입체이용(100%) = 건물이용(80%) + 지하이용(10%) + 기타이용(10%)
- 토지(주택지) 입체이용(100%) = 건물이용(70%) + 지하이용(15%) + 기타이용(15%)
바. 결론
이상과 같이, 청구인은 피청구인과 이 건 대부계약과 관련하여 충분히 협의하였고, 전원개발에관한특례법 등 관련법을 준수하여 적법절차에 의하여 철탑부지 사용에 대한 대부계약을 체결하였고, 피청구인 또한 이러한 사정을 충분히 인지하고 있었기 때문에 허가를 한 점, 위 철탑부지 사용에 대한 대부계약에는 전선로도 당연히 포함하는 점, 철탑 및 송전선로를 설치한 지 수년이 지났지만 별다른 이의를 제기하지 않았던 점, 피청구인이 청구인에게 이 사건 변상금 부과처분을 할 법적 근거가 없는 점, 아울러 송전선로의 공중사용 부분에 대한 점용료 부과로 인한 전력산업의 공공성 저해 및 부정적인 파급효과 등을 종합적으로 감안한다면, 이 건 처분은 신의성실의 원칙을 위반함과 동시에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 할 것이나, 가사 이 사건 변상금 부과처분이 적법하다 하더라도 그 액수가 과다 산정된 것이므로 피청구인의 처분을 취소해달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2003. 12. 30. 철탑부지 목적으로 대부중인 ○○군 ○○면 ○○리 산101번지 외11필지에 손실보상 협의한 자로서 그 당시 피청구인측은 선하지 보상협의가 누락되어 전기사업법 제89조(다른 사람의 토지위의 공중의 사용) 및 같은 법 제90조(손실보상)에 의거 선하지 보상을 촉구하고 면제 관련 법적 근거를 요구하였다.
나. 피청구인측의 선하지 보상협의 촉구에 2004. 3. 16. 청구인측이 피청구인을 내방하여 중앙부서의 유권해석 의뢰 후 협의하기로 하여 피청구인측에서는 2004. 3. 22. 행정자치부에 지방재정법 제87조(변상금의 징수)에 의거 공유재산 선하지에 대하여 변상금 부과 가능 여부와 가능하다면 산출근거 법령 해석 의뢰 한 바, 2004. 4. 23. 행정자치부로부터 공유재산을 무단점사용 한 경우 지방재정법 제87조 의거 변상금 부과대상이며, 대부료의 산정은 지방재정법시행령 제92조를 검토하고, 공유재산의 무상사용은 지방재정법시행령 제88조제2항에 규정되어 있으나 한국전력공사는 무상사용 대상이 아님을 회신 받아 지방재정법 제87조 및 같은 법시행령 제105조에 의거 적법하게 변상금을 부과 처분하였다. 참고로 2001년 청구인측의 국정감사시 미보상 선하용지에 대한 합리적인 보상 방안을 강구하라는 요구사항이 있어 점진적인 보상을 시행하기 위해 2003. 2. 14. 선하지의공중부분사용에따른손실보상지침을 마련, 2003. 3. 1. 시행되어 전기사업법 제90조 손실보상 규정을 근거로 선하지 보상을 하여야함에도 아직까지 미루고 있다.
다. 청구인은 전선로가 전기설비 기술기준 제2조에 따라 전선 및 이를 지지하거나 보장하는 시설물로서 전선 및 철탑을 포함한다고 주장하고 있으나, 전기설비 기술기준 제2조에 “전선로라 함은 발전소, 변전소, 개폐소, 이와 유사한 곳 및 전기사용장소 상호간의 전선 및 이를 지지하거나 보장하는 시설물”로 “지지물 이라 함은 목주, 철주, 철근콘크리트주 및 철탑과 이와 유사한 시설물로서 전선·약전류전선 또는 광섬유케이블을 지지하는 것을 주된 목적으로 하는 것”으로 각각 정의되어 있고 전선로에 철탑이 포함된다는 근거는 없으며, 산업자원부 전기위원회 회신 내용에도 공공용토지 관리자의 허가를 얻어 당해 토지에 전기사업용전선로를 설치하는 경우 전기사업법 제90조의 손실보상 규정은 적용되지 아니하고 전기사업용전선로에 선로와 철탑이 포함된다고 되어 있으나, 피청구인과 청구인이 포괄적 의미의 전기사업용전선로로 대부계약을 체결하였다면 당연히 청구인측 주장이 옳으나, 일부분인 철탑 건립 목적으로 대부계약 체결 하였으며 청구인에게 공유재산 토지에 전기사업용전선로설치를 허가 한 사실이 없으므로 변상금 부과는 적법한 처분이다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 7. 7. 청구인에게 한 군유재산변상금 4,354,350원의 부과처분은 적법한 처분이고 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각해달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면, 지방재정법 제83조에는 잡종재산의 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있고, 잡종재산의 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정에 관한 사항과 대부요율, 대부료의 산정방법, 대부료의 감면, 가격평가, 매각대금납부방법, 대물변제 등의 범위 등은 대통령령으로 정하도록 되어있고, 같은 법 제87조에는 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 지방재정법시행령 제88조제2항에서는 잡종재산을 무상으로 대부할 수 있는 경우는 국가 또는 다른 지방자치단체가 직접 공용ㆍ공공용 또는 공익사업에 사용하기 위하여 필요한 경우, 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전시키는 공익시설의 소유자가 이전에 소요되는 기간동안 당해 시설과 직접 관련된 재산을 사용하고자 하는 경우, 지방의회의 동의를 얻어 정부출연연구기관등의설립ㆍ운영및육성에관한법률의 규정에 의한 정부출연연구기관 또는 특정연구기관육성법의 규정에 의한 특정연구기관에 대부하는 경우 등을 들고 있고, 같은 법시행령 제92조에서는 공유재산의 대부료 또는 사용료는 당해재산 평정가격의 연 1천분의 10을 하한으로 당해 자치단체의 조례로 정하되 일할계산할 수 있고, 다만 다른 법령에서 공유재산의 사용료에 대하여 특별히 규정을 두고 있는 경우는 그 법령에 의하도록 규정하고 있으며, 같은 법시행령 제105조에는 지방재정법 제87조의 규정에 의한 변상금은 그 재산을 무단 점유하거나 사용ㆍ수익한 기간의 회계연도별로 산정한 대부료 또는 사용료 합계액의 100분의 120 상당액으로 하되 다만 변상금이 50만원을 초과하는 경우에는 연 6퍼센트의 이자를 붙여 3년 이내의 기간으로 분할납부하게 할 수 있고 이 경우 변상금의 징수 및 납부에 관하여는 같은 법제86조제2항·제3항 및 제100조제6항의 규정을 준용하도록 규정하고 있다. 또한 전기사업법 제90조 및 제92조의 규정을 보면, 전기사업자는 다른 사람의 토지 등의 일시사용, 다른 사람의 식물의 변경 또는 제거, 다른 사람의 토지 등의 출입, 다른 사람의 토지위의 공중의 사용으로 인하여 발생한 손실에 대하여 보상하도록 규정하고 있고, 전기사업자는 국가ㆍ지방자치단체 기타 공공기관이 관리하는 공공용 토지에 전기사업용전선로를 설치할 필요가 있는 경우에는 그 토지의 관리자의 허가를 받아 이를 사용할 수 있고, 이 경우에 당해 토지의 관리자가 정당한 사유 없이 그 허가를 거절하거나 허가조건이 적정하지 아니한 때에는 전기사업자의 신청에 의하여 당해 토지의 관리자를 관할하는 주무부장관이 사용을 허가하거나 허가조건을 변경할 수 있으며, 주무부장관은 사용을 허가하거나 허가조건을 변경하고자 하는 경우에는 미리 산업자원부장관과 협의하도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산101외 11필지 선하지 공중부분 89,790㎡에 대하여 지방재정법 제87조 및 같은 법시행령 제105호의 규정에 의거 피청구인이 2004. 7. 7. 변상금 4,354,350원을 부과처분한데 대하여, 청구인은 철탑부지사용에 대한 대부계약과 관련하여 피청구인과 충분히 협의하였고, 전원개발특례법 등 관련법을 준수하여 적법절차에 의거 철탑부지 사용에 대한 대부계약을 체결하였으며, 철탑부지 사용에 대한 대부계약은 당연히 그 전선로를 포함한다 할 것인바, 철탑 및 송전선로를 설치한지 수년이 지났지만 별다른 이의를 제기하지 않았고 선하지에 대하여 변상금을 부과처분 할 법적 근거가 없는데도 변상금을 부과한 것은 전력산업의 공공성 저해 및 부정적인 파급효과 등을 종합적으로 감안한다면, 이 건 처분은 신의성실의 원칙을 위반함과 동시에 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라며 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 청구인은 전원개발특례법(현 전원개발촉진법)에서 송전선로건설사업을 시행하기 위하여 사업실시계획 승인을 받았으므로 공유재산에 대한 사용허가도 받은 것으로 보아야 한다고 주장하나, 실시계획승인사항에 공유재산 관리권자가 무상사용을 승인하였다는 내용의 표현이 없었다면 공유지의 공중공간의 무상사용권을 포함하여 승인하였다고는 보아지지 않는다 할 것이고, 철탑설치부지에 대한 대부계약은 계약서상에 기재되어 있는 철탑부지 자체면적에 한하여 입체이용권이 주어졌다고 보아야 할 것이나, 대부계약부지면적을 벗어난 다른 곳의 공유재산의 공중공간에 까지 사용을 용인하였다고는 보이지 않는다. 또한, 전원개발사업이 극히 공익성이 높은 사업임에는 반문할 여지가 없다 할 것이나 공익성이 높은 사업이라 하여 공유재산 사용에 대하여 특권을 인정하여 무상사용을 인정한 것으로는 보이지 않는다 할 것이다.
(2) 그러나 피청구인이 지방재정법 및 조례를 근거로 하여 이건 변상금을 부과하면서 선하지에 대한 법률적 개념이나 면적산출방법, 토지이용 제한의 정도가 관련법규나 조례에 근거가 없는 상태에서 선하지 면적을 산정하면서 한국전력공사의 용지업무처리규정이나 한국감정평가협회의 선하지공중부분사용에따른손실보상평가지침에서 정한 선하지면적계산방법과는 달리 피청구인이 철탑부지 지적분할폭과 전선로의 연장길이를 곱하여 면적을 산정함으로써 면적산출기준이 다르고, 측량성과도 등에 의한 명확한 면적산출근거가 없으며, 선하지 부분의 공중공간사용에 대하여는 전기사업법 제90조에서 토지위의 공중의 사용으로 인하여 발생한 손실에 대하여 보상을 하도록 되어 있는 것으로 보아 대부료나 변상금을 부과할 때에는 토지의 입체이용권 전체에 대하여 부과할 것이 아니라 전압의 종별 및 전선의 높이, 면적 및 통과 위치, 심리적·신체적 미치는 영향 정도, 장래의 기대이익의 상실정도 등을 종합적으로 판단하여 저해요인을 산출한 근거를 마련하여 저해율에 의한 대부료나 변상금을 부과하여야 할 것으로 판단되어진다. 따라서 이 건 변상금 부과는 공중사용에 대한 저해율이나 면적산정방법에 대한 법률적 근거가 없는 상태에서 피청구인이 자의적으로 판단하여 변상금을 부과한 것으로 위법한 처분이라 할 것이다.
라. 그렇다면, 2004. 7. 7. 피청구인이 청구인에게 한 변상금 부과처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유가 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
