| 1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 1464-2번지 토지소유자로서 2006. 8. 22. 피청구인으로부터 위 토지에 건축면적 1,690㎡, 연면적 1,690㎡로 건축허가를 받았다.
(2) 청구인은 건축허가를 받은 부지의 지반을 도로면과 같은 높이로 조성하기 위하여 ○○시 ○○구 ○○동 509-6번지에 소재하는 (주)○○이라는 폐기물재활용신고업체와 공사도급계약을 체결하고 그 업체에서 생산하는 점토점결폐주물사에 일반 토사류를 50%이상 혼합하여 성토작업을 하고 있었다.
(3) 그런데, 피청구인이 청구인에게 성토해서는 아니 되는 법률적 근거와 합리적인 이유를 제시하지 아니하고 불법 매립이라 규정하고, 이미 일반토사와 혼합되어 성토된 점토점결폐주물사를 제거하여 원상회복 시키라는 명령을 하였다.
나. 청구 이유
(1) 행정행위가 완전한 효력을 발생하기 위해서 성립요건과 발효요건을 모두 갖추어야 한다. 행정절차법 제23조에 행정처분을 하는 때에는 반드시 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있음에도 관계 공무원이 자의적으로 판단한 결과 긴급을 요한다는 이유로 이를 명시하지 아니하고 한 행정명령은 형식을 결여한 중대하고 명백한 하자 있는 행정행위이다.
(2) 피청구인이 주장하는 ‘불법 매립’이란 용어에서 불법을 구성하는 요소는 첫째, 매립주체에 있어서 폐기물재활용신고를 득하지 아니한 자와 건축허가나 토지형질변경허가를 얻지 아니한 자가 매립행위를 하였을 때이고 둘째, 매립내용에 있어서 점토점결폐주물사와 일반토사의 혼합비율을 50% 미만으로 하여 매립하였을 때이며 셋째, 절차상에 있어서 관계법령에 의하여 인·허가된 건축·토목공사의 성토재·도로기층재·보조기층재로 사용할 경우에 공사를 시공하는 자의 동의를 얻지 아니하고 매립하였을 때이고 넷째, 형식에 있어 관할 관청의 매립중지명령을 위반하고 성토하였을 경우에 성립한다 할 것이다. 청구인은 폐기물재활용신고업체인 (주)○○과 점토점결페주물사를 성토재로 사용하기로 계약을 체결하고 건축허가를 득한 장소에서 성토작업을 하였으므로 폐기물관리법을 위반한 사실이 없음에도 피청구인은 이를 불법 매립이라 단정하고 이미 일반토사와 혼합되어 성토된 점토점결폐주물사를 제거하라고 한 명령은 재량권을 남용한 부당한 처분이라 아니할 수 없다.
(3) 행정명령은 하명으로써 개인의 자연적 자유를 제한하는 것이므로 첫째, 반드시 법령에 근거가 있어야 하고 법규가 정한 요건이 갖추어져 있을 때에만 행할 수 있으며 둘째, 부담적 행정행위이므로 원칙적으로 행정관청에 재량을 허용하지 아니하는 기속행위이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 구체적으로 어떤 사실이 불법을 구성하는지에 대한 근거나 이유를 제시하지 아니하고 일방적으로 불법 매립이라 단정 짓고 이미 매립한 점토점결폐주물사를 제거 조치하라는 부당한 명령을 한 것은 피청구인에게 부여된 재량권을 남용한 위법한 행위라 아니할 수 없다.
다. 결 론
따라서, 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법한 행정처분이므로 마땅히 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 2006. 8. 25. ○○면 주민으로부터 ○○면 ○○리 삼거리 부근에 폐기물을 매립하고 있다는 민원신고가 접수되어 현장 확인 결과, (주)○○에서 재활용변경신고 및 피청구인과의 협의절차를 이행하지 아니하고 폐주물사 약 100톤 정도를 반입하여 성토재로 사용하고 있었다.
(2) (주)○○은 성토구역 변경에 따른 재활용변경신고서를 2006. 8. 25. ○○시 ○○구청에 접수하였으며, ○○구청장은 같은 날 재활용변경신고에 따른 협의공문을 피청구인에게 발송하였으나 (주)○○은 피청구인이 성토가능 여부 등에 대하여 협의 의견을 회신하기 전인 2006. 8. 25.부터 폐주물사를 ○○시 ○○면 ○○리 1464-2번지에 반입하여 매립하였으며, 피청구인은 2006. 8. 29. ○○구청장에게 폐주물사 반입 불가 의견을 통보하였다.
(3) 폐기물관리법 제44조의2, 같은 법시행규칙 제47조, 폐기물재활용신고업무처리지침(환경부 예규 제245호)을 살펴보면, 폐기물을 관할구역 외 지역에 성토재로 재활용하고자 하는 경우 당해 변경 지역을 관할하는 시장·군수·구청장에 사전협의 후 해당관청에서 변경신고 수리하도록 규정하고 있는 바,
(4) 피청구인은 폐주물사 반입이 불가함을 (주)○○에게 수차례 통보하였으나, 사전협의 및 변경신고절차를 이행하지 않고 폐기물을 미리 반입하여 매립한 행위는 불법이라 할 것이고, 이에 피청구인은 2006. 8. 29. (주)○○에 대하여 불법매립된 폐기물을 제거하라는 행정처분명령서를 통지하였으며, 불법매립에 대하여는 사법기관에 수사를 의뢰하였으며, 또한 폐기물관리법 제45조제1항제3호의 규정에 의거 자신의 소유토지에 폐기물을 반입하도록 허용한 청구인에게 행정처분명령서를 통지하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 행정처분에 대한 이유를 명시하지 아니하고 한 행정명령은 형식을 결여한 중대하고 명백한 하자있는 행정행위라고 주장하고 있으나, 피청구인은 행정처분명령서에 이 사건 처분의 원인이 되는 폐주물사의 불법매립 및 청구인이 자신의 토지에 폐기물을 매립하도록 허용한 사실 등에 대하여 명시하였고, 행정절차법 제21조제4항 및 폐기물관리법 제45조제3항 규정에 의거 긴급히 행정처분이 이루어져야 했으므로 행정처분 사전통지를 생략하였으며, 이 부분도 행정처분통지서에 명시하였으므로 하자있는 행정행위라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이고 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 처분이다.
(2) (주)○○은 폐기물관리법 제44조의2의 규정에 의거 재활용신고를 득하였고, 성토현장이 인허가 된 곳으로, 폐기물관리법에 의거 일반토사를 50%이상 혼합하여 사용하였으므로 불법매립이 아니라고 주장하고 있으나, 이는 잘못된 주장으로 앞서 언급한 바와 같이 재활용신고자가 폐기물을 관할구역 외에서 성토재로 재활용하기 위하여 관할 행정기관에 재활용변경신고서를 제출한 후 변경지역을 관할하는 시장‧군수‧구청장의 협의를 득하도록 규정하고 있으며,
(3) (주)○○이 변경지역을 관할하는 피청구인의 의견이 통보되기 전에 폐기물을 미리 반입하여 매립한 행위는 명백한 불법행위이며, 또한 ○○구청장이 2006. 8. 29. 청구인의 재활용변경신고에 대하여 반려처분을 하였음에도, 이를 무시하고 2006. 8. 31.까지 약 1,600톤 정도의 폐주물사를 추가로 반입하였으므로, 이는 법률에 근거한 행정기관의 정당한 처분을 위반한 불법행위이다.
(4) (주)○○은 2006. 4. 4. ○○구청장의 재활용변경신고 반려처분에 대하여 ○○광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구한 바 있으며, 이에 대하여 ○○시 행정심판위원회에서는 변경지역을 관할하는 행정청의 의견에 따른 ○○구청장의 재활용변경신고 반려처분은 위법‧부당함이 없다고 재결한 바 있다.
(5) 폐기물관리법 제12조 및 같은 법시행령 제6조제1항제3호에는 당해 폐기물 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소외의 장소로 운반하지 아니하도록 규정하고 있으며, 그 제5호에는 법 제44조의2 규정에 의하여 폐기물재활용신고를 한 자가 그 신고내용에 따라 재활용하는 경우를 제외하고는 폐기물은 폐기물처리시설에서 처리하도록 규정하고 있는 바,
(6) 피청구인이 ○○시 ○○구청장에게 폐주물사의 성토재 사용에 대하여 불가함을 통보하였고, ○○시 ○○구청장이 (주)○○에게 성토현장 변경에 따른 재활용변경신고를 반려하였으므로, 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 1464-2번지는 폐기물을 적정하게 보관 또는 처리할 수 있는 장소가 아니며, 또한 폐기물 매립을 위하여 설치승인이나 설치신고를 득한 폐기물처리시설이 아니므로 폐주물사를 매립한 (주)○○의 행위는 폐기물관리법 제12조 및 같은 법시행령 제6조제1항제3호, 제5호를 위반한 행위이며, (주)○○은 폐기물관리법 제45조제1항제1호의 규정에 의한 조치명령 대상이며, 청구인은 폐기물관리법 제45조제1항제3호의 규정에 의거 소유토지에 폐기물이 반입되도록 허용한 경우에 해당함으로 조치명령 대상이다.
(7) 환경문제는 생존의 필수불가결한 조건이 된 지 오래고, 주민에게 쾌적한 환경을 보장하는 것은 시대적 요청이다. 청구인의 토지에서 기 매립한 성토재를 채취하여 토양환경보전법 규정에 의한 토양오염우려기준에 대하여 분석을 실시한 결과, 기준치를 초과하였으며 환경부의 유권해석 결과, 폐기물을 성토재로 사용하여 문제가 야기된 경우 문제가 야기된 폐기물은 굴착하여 폐기물관련법령의 규정에 따라 처리하도록 회신하고 있으므로, 피청구인의 이 건 처분은 정당한 행정처분이다.
다. 청구인 주장에 대한 보충답변
청구인은 점토점결폐주물사를 인·허가된 건축·토목공사의 성토재로 사용하였으며, 점토점결폐주물사를 일반토사류 또는 건설폐재류를 재활용한 토사류와 50%이상 혼합하여 사용하였으므로 폐기물관리법 시행규칙 〔별표11의 2〕 폐기물의 재활용 용도 및 방법에 적합하므로 조치명령 대상이 아니라고 주장하고 있으나,
(1) 폐기물관리법 시행규칙 〔별표11의 2〕 폐기물의 재활용 용도 및 방법에는 재활용 용도는 관계법령에 의하여 인·허가된 건축·토목공사의 성토재·보조기층재·도로기층재 및 매립시설의 복토용으로 이용하는 경우에 한한다. 다만, 농지·저지대·연약지반 등에 이용하는 때에는 시·도지사가 별도로 인정하는 경우에 한한다라고 규정하고 있으며,
(2) 환경부 유권해석 결과 시·도지사가 별도로 인정하는 경우란 건축, 토목공사의 인·허가 여부와 관계없이 지목이 농지로 정해진 장소의 농지개량행위나 형질변경행위 등에 의한 성토가 이루어질 경우 당해 농지 또는 주변 농지에 대한 환경오염 여부와 저지대·연약지반 성토시 지반안전성 및 붕괴위험 여부 또는 타법 저촉여부 등을 종합적으로 검토하여 인정하라는 회신이 있으며,
(3) ○○면 ○○리 1464-2외 1필지 일대는 환경부가 지정한 청정지역 및 수질보전을 위해 배출시설의 설치가 제한되는 지역으로 연접지는 벼농사를 경작하는 농지로써 침출수는 하류 낙동강 본류의 ○○ ○○취수장(직선거리 3.4km)과 ○○시 매리취수장(직선거리 12km)으로 흘러 상수원수의 취수원으로 사용되므로 폐주물사를 재활용하여 성토할 시 상수원수의 오염이 우려되어, 피청구인은 ○○구청장의 폐기물재활용변경신고 협의시 폐주물사의 반입불가를 통보한 지역으로써,
(4) 청구인은 ○○면 ○○리 1464-2외 1필지가 인·허가된 건축·토목현장이지만 농지이므로 피청구인에게 별도로 인정을 받아야 함에도 불구하고 이를 이행하지 아니하였으므로 폐기물관리법 시행규칙 [별표11의2] 폐기물의 재활용 용도에 적합하게 재활용한 경우가 아니며,
(5) 환경부 유권해석 결과 폐기물관리법 제44조의2 규정에 의한 재활용 용도 및 방법에 적합하지 않게 성토된 경우라면 성토장소를 관할하는 시‧군‧구청장은 제거명령 등 조치명령을 취할 수 있다고 회신하고 있으며, 피청구인 또한 폐기물재활용신고업무처리지침(환경부예규 제245호)에 의거 ○○시 ○○구청장으로부터 폐주물사를 성토용으로 사용하는 폐기물재활용변경신고 협의시 지역적인 여건 등을 판단하여 불가회신 하였고, ○○시 ○○구청장 또한 청구인에게 폐기물재활용변경신고를 반려하였음에도 이를 무시하고 폐주물사를 반입한 (주)○○의 행위는 위법이므로, 청구인에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 처분이다.
라. 결 론
피청구인의 이 사건 처분은 관련 법률에 의거한 정당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기를 바란다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 폐기물관리법(이하 ‘법’이라 한다) 제2조의 제1호, 제3호, 제5호, 제6호의 각 규정에 의하면, ‘폐기물’이라 함은 쓰레기·연소재·오니·폐유·폐산·폐알카리·동물의 사체 등으로써 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말하고, ‘사업장폐기물’이라 함은 대기환경보전법·수질환경보전법 또는 소음·진동규제법의 규정에 의하여 배출시설을 설치·운영하는 사업장 기타 대통령령이 정하는 사업장에서 발생되는 폐기물을 말하고, ‘처리’라 함은 폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등에 의한 중간처리(제6호의 규정에 의한 재활용을 포함한다. 이하 같다)와 매립·해역배출 등에 의한 최종처리를 말하고, ‘재활용’이라 함은 폐기물을 재사용·재생이용하거나 재사용·재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동 또는 폐기물로부터 환경부령이 정하는 기준에 따라 「에너지기본법」 제2조제1호의 규정에 의한 에너지를 회수하는 활동을 말한다.
(2) 법 제44조의2제1항에 다른 사람의 사업장폐기물을 재활용하는 자로서 다음 각호의 1에 해당하는 자는 환경부령이 정하는 보관시설 및 재활용시설을 갖추어 환경부령이 정하는 바에 따라 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하면서, 그 제6호에 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자를 규정하고 있고, 법 시행규칙 제46조제3항에 법 44조의2제1항제6호에서 환경부령이 정하는 사업장폐기물을 환경부령이 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자라 함은 별표 11의2의 규정에 의한 사업장폐기물을 동표에서 정하는 용도 및 방법으로 재활용하는 자를 말한다고 규정하면서, 그 별표11의2 제2호에 지정폐기물을 제외한 사업장폐기물을 재활용하여 건축·토목공사의 성토재·보조기층재·도로기층재와 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우, 재활용용도는 관계법령에 의하여 인·허가된 건축·토목공사의 성토재·보조기층재·도로기층재 및 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우에 한한다. 다만, 농지·저지대·연약지반 등에 이용하는 때에는 시·도지사가 별도로 인정 하는 경우에 한한다고 규정하고 있다.
(3) 법 제12조에 누구든지 폐기물을 수집·운반·보관·처리하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 의하여야 한다고 규정하고 있고, 법 시행령 제6조제1항에 법 제12조의 규정에 의한 폐기물의 수집·운반·보관·처리의 기준 및 방법은 다음과 같다고 규정하면서 그 제5호에 폐기물은 폐기물처리시설에서 처리하여야 하고 다만, 생활폐기물배출자가 법 제15조제1항의 규정에 의하여 처리하는 경우와 기타 폐기물을 환경부령이 정하는 방법에 따라 처리하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 법 시행규칙 제6조의3(폐기물처리시설외의 장소에서의 폐기물처리)에 영 제6조제1항제5호 단서에서 \"환경부령이 정하는 방법에 따라 처리하는 경우\"라 함은 다음 각호의 경우를 말한다고 규정하면서 그 제2호에 법 제44조의2의 규정에 의하여 폐기물재활용신고를 한 자(이하 \"폐기물재활용신고자\"라 한다)가 그 신고내용에 따라 재활용하는 경우를 규정하고 있고, 법 제45조제1항에 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하게 수집·운반·보관 또는 처리되는 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 자에 대하여 기간을 정하여 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리방법의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하면서 그 제3호에 폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자를 규정하고 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인은 2006. 8. 22. ○○시 ○○면 ○○리 1464-2외 1필지에 축사 건축을 목적으로 피청구인으로부터 건축허가를 받고, 2006. 8. 25. (주)○○이 재활용 생산한 점토점결폐주물사 등을 청구인의 건축허가 장소에 성토재로 사용할 것을 공사도급 계약하고 성토작업을 하다가 민원신고를 받고 단속 나온 피청구인에게 적발되어 피청구인으로부터 2006. 8. 29. 폐기물 불법 매립한 부분을 전량 제거하라는 조치명령 처분을 받았다.
(2) 이에 대하여 청구인은, 폐기물재활용신고업체인 (주)○○과 점토점결폐주물사를 성토재로 사용하기로 계약을 체결하고 건축허가를 득한 장소에서 성토작업을 하였으므로 폐기물관리법을 위반한 사실이 없음에도, 피청구인은 이를 불법 매립이라 단정하고 이미 일반토사와 혼합되어 성토된 점토점결폐주물사를 제거하라는 명령은 재량권을 남용한 부당한 처분이므로 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구외 (주)○○은 법 제44조의2제1항제6호의 규정에 의거 법 시행규칙 제46조제3항 별표 11의2의 ‘재활용용도 및 방법’으로 폐기물을 재활용하는 것으로 신고한 폐기물재활용신고자로서, 위 별표 11의2의 ‘재활용용도 및 방법’ 제2호 나목에 의하면, 재활용 용도는 관계법령에 의거 인‧허가된 건축‧토목공사의 성토재 등으로 이용하는 경우에 한하며, 농지에 이용할 때는 성토지역 관할 시장·군수가 별도로 인정하는 경우에 한한다 할 것이나, 이 사건 성토지역은 농지로써, 청구외 (주)○○은 피청구인의 관할 지역 농지를 성토지역으로 이용함에 따른 별도의 인정을 피청구인으로부터 받은 사실이 없고, 피청구인이 청구인에게 이 사건 성토지역의 건축 허가시 재활용 폐기물을 성토재로 사용할 것을 인정해 준 사실도 없으므로 청구외 (주)○○은 신고한 위 ‘재활용 용도 및 방법’에 적합하게 폐기물을 재활용하였다고 할 수 없을 것이고, 법 제44조의2의 규정에 의하여 폐기물재활용신고를 한 자가 그 신고내용에 따라 재활용하지 않은 경우는 법 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 않게 처리되는 경우라 할 것이며, 법 제45조제1항제3호에 의하면, 시장·군수·구청장은 폐기물이 법 제12조의 규정에 의한 기준에 적합하지 아니하게 수집·운반·보관 또는 처리되는 경우, 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용하여 폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자에 대하여 기간을 정하여 폐기물의 수집·운반·보관 또는 처리방법의 변경 기타 필요한 조치를 명할 수 있고, 또한 2006. 8. 16.자 환경부 질의회신(자원재활용과-1700)에 의하면 “법 제12조 및 법 제44조의2의 규정에 의한 재활용용도 및 방법에 적합하지 않게 성토된 경우라면 성토지역을 관할하는 시장‧군수‧구청장은 제거명령 등 조치명령을 취할 수 있다”고 회신하고 있는 점 등을 감안할 때, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.
(2) 또한, 청구인은 피청구인이 행정처분 시 그 근거와 이유를 명시하지 않았으므로 중대하고 하자있는 행정행위라 주장하나, 피청구인이 2006. 8. 29. 청구인에 대하여 한 조치명령 통지서에 ‘○○면 ○○리 1464-2번지에 폐기물관리법 제7조 및 제12조 규정을 위반하여 폐주물사를 매립’이라 기재하여 처분의 근거와 이유를 제시하였으므로 이 부분 청구인의 주장도 인정하기 어렵다 할 것이다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2006. 8. 29. 청구인에게 한 폐기물 조치명령 처분을 취소해 달라고 하는 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
