| 이 유 (2006-311)
1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 청구인은 현재 경남 ○○시 ○○동 산 48-1번지의 토지를 ○○산업(주)로부터 임대하여 산업용 화약류 저장소를 설치 운영 중에 있는 ‘○○화약’이라는 직영영업소를 경영하고 있다. 그런데 지주인 ○○산업(주)는 ○○-○○간 자동차 전용도로 건설로 인하여 ○○산업(주) ○○공장의 토석채취 및 조경복구계획이 변경됨에 따라 청구인이 경영하고 있는 ○○화약이라는 직영영업소의 이전을 요구하였다. 이에 청구인은 이전 부지를 물색하던 중 1차로 경남 ○○시 ○○면 ○○리 산 55-11번지 부지 33,058㎡를 매매대금 칠억오천만원과 부대비용을 포함하여 칠억구천일백삼십오만팔천원을 투자하여 구입한 후, 피청구인에게 인·허가를 신청하였으나, 피청구인은 청구인이 구입한 ○○리 부지가 ○○산 해맞이 공원조성부지로 편입된다는 내부사정과 더불어 ○○리 부지를 진입할 때 진입도로 소유주인 공군과 토지교환을 추진한다는 이유로 불허처분을 하였다. 청구인은 피청구인의 불허처분에 대하여 그 원인을 제공한 공군방공포병사령관에게 행정소송을 제기한 상태이다.
(2) 중소기업인 청구인은 피청구인이 불허처분한 ○○면 ○○리 투자자금의 부담을 안고, 또다시 2차 화약류 저장고를 이전하기 위하여 2006. 5. 10.에서 2006. 6. 14.까지 ○○시 ○○면 ○○리 189-2번지 외 5필지 86,900㎡를 일십이억팔백팔십육만원에 매입하였다.
(3) 청구인은 상기의 장소에 화약류 저장고를 이설하기 위하여 피청구인에게 2006. 5. 22. 건축·대수선·용도변경신고, 산지전용허가신청, 도로점용허가신청을 한 이후, 피청구인으로부터 건축신고(산지전용허가) 신청에 대한 보완요구에 따라 청구인은 문화재 영향 검토신청서를 제출한 바 있다. 또한 2006. 5. 26. 총포화약안전기술협회에 화약류 지상1급 저장소 허가신청에 따른 안전진단 기술검토의뢰를 하여, 2006. 6. 19. 총포화약안전기술협회로부터 적법한 검토결과를 받았으며, 2006. 6. 23. 경남지방경찰청장에게 화약류 판매업 허가와 지상1급 화약류 저장소 설치 허가를 신청하였다.
(4) 청구인은 주민들과 면담하는 동안 청구인이 제조하는 제품의 안전성을 강조하였으며, 주민들이 염려하는 지가하락, 군사시설 보호구역 선정 등 잘못된 인식을 불식시키는데 역점을 둔 결과, 청구인이 ○○리에 화약류 저장고를 이전하는 데 대부분의 주민들은 이의가 없음을 확인할 수 있었다. 또한 이설할 화약류 저장소와 인근 마을과의 거리에 대해 해명 요청을 받고, 정확한 화약류 저장소의 위치와 인근 마을과의 거리를 설명하여 법적으로나 안정성면에서 거리로 인한 이상은 전혀 없음을 확인시킨 바 있다.
(5) 그러나 피청구인은 ①화약류 저장소 주변경관 및 민원문제, ②화약류 저장소가 이설됨으로 발생하는 사유재산권침해 및 안전성문제, ③화약류 저장소로 인하여 자연환경훼손문제 등의 사유로 건축신고(산지전용허가) 신청에 대해 2006. 7. 25. 수리불가 처분하였다.
나. 청구 이유
(1) 원형이 잘 보존되어 있는 청정지역이라는 피청구인의 주장에 대하여는, 신청지 주변 현황을 보면 펜션, 공장, 도로개설 작업 등 개발이 한창 진행되고 있으며, 피청구인이 건축신고(산지전용허가) 신청에 대한 불수리 사유 중에서 신청지 주변에 건축을 하기 위하여 지적을 분할하여 식품공장 및 전원 주택지로 개발이 예정되어 있는 곳이라 하는 등, 개발이 광범위하게 예정되어 있다면 주변경관들의 원형이 잘 보전되어져 있다는 것은 어불성설이며, 정작 화약류저장소는 기존 도로에서 보이지 않는 장소에 위치하고 있어 주변경관을 해치는 어떠한 요소도 없다.
(2) 마을 주민들이 화약류 저장소 신축에 대하여 반대하는 문제에 대하여는, 마을 주민들이 반대하는 주된 이유는 지가하락, 화약류 위험성, 주변지역이 군사시설 보호구역으로 변한다는 것에 대한 막연한 두려움으로 반대하고 있으나, 지가하락은 실제 개발 행위가 이루어지면 지가가 상승한다는 것은 일반 상식이며, 개발행위의 제약을 받지 않는 현 상황으로 볼 때 지가하락의 주장은 설득력이 약하며, 더불어 화약류저장소 주변 토지를 소유하고 있는 지주들은 외지인이므로 주민들이 진정으로 걱정할 사항은 아니다. 저장하고자 하는 제품이 화약류라 위험을 제기하나 당사가 취급하는 제품은 불을 붙여도 폭발하지 않고, 불에 타고 마는 제품이며, 차량이 전복된다 하더라도 적재되어 있는 폭약이 폭발하지 않는 안전한 폭약이다. 청구인이 취급하는 제품은 뇌관과 발파기, 폭약 등이 삼위일체가 되어야만 폭발한다. 안전성에 관하여는 주민설명회 및 화약류 저장소와 화약공장 견학을 통해 충분히 검증한 바 있다. 주변지역이 군사시설 보호구역으로 묶인다는 것은 괜한 헛소문에 불과하다. 전국에 화약류 저장소가 100여 군데 소재하고 있으나 어느 한 곳도 군사시설 보호구역으로 묶인 곳은 없다. 이러한 여러 가지 정황을 살펴 보건데 주민들이 반대하는 이유는 타당하지 못하며, 그동안 수차례에 걸쳐 주민들을 설득한 결과, 주민들 중에 청년회(9명), 부녀회 일부, 이웃에 있는 식품공장 사장만이 반대를 하고 있을 뿐이다.
(3) 천년고찰 ○○사에 대하여는, 문화재인 ○○사는 신청지와 직선거리 585m이며 능선을 2개나 지나서 위치하고 있으며, 문화제 심의(심의일자 2006. 6. 19)를 거쳐 문제가 없다고 판명되었다.
(4) 향후 보안거리 내 각종 행위제한 등 토지소유자들의 심각한 재산권 침해우려에 대하여는, 화약류 저장소 및 개인 토지는 사유재산이므로 개인 사유재산권 행사에 따른 각종 제한 요건은 없으며, 화약류 저장소 설치 후 법적보안 거리 내에 건축물이 신축될 경우, 화약류 저장소가 오히려 제약(저장량 감소, 저장소 이전)을 받게 되어 있으므로 주변 토지 소유자들의 재산권 침해는 없다. 신청지는 총포화약안전기술협회로부터 화약류 저장소 설치에 따른 사전 안전진단을 받은 결과 이상 없다는 판정을 받았다.
(5) 신청지 입구에는 식품공장 운영 및 전원주택지로 개발하기 위하여 지적 분할한 건축예정지 등 위험시설 주변 거주 주민들의 생활안전에 대한 불안감에 대하여, 신청지에서 가장 가까운 식품공장은 신청지에서 직선거리 290m 정도 떨어져 있으며, 그 중앙에 산 능선이 자리하고 있어 식품공장에서 신청지는 산능선으로 인하여 보이지 않는다. 피청구인은 전원주택지로 예정되어 있다는 사실을 불수리 통보의 원인으로 주장하고 있으나 확실히 결정되어 있지 않은 막연한 미래의 일을 가지고, 현재 추진하려 하고 있는 민원인의 간절한 소망을 무시할 수는 없다. 또한 취급하는 제품이 화약류라는 이유 하나로 생활안전에 불안감을 준다는 것은 위에서 설명하였던 안정성을 참조하여 볼 때 막연한 불안감이라 할 수 있으며, 막연한 불안감으로 현행법상 문제없는 화약류 저장소 신축을 반대한다는 것은 이해할 수 없는 일이다.
(6) 상수원 보호구역인 ○○골로 가는 지역과 접하는 등에 대하여는, 신청지는 상수원 보호구역이 아니다. 신청지에서 상수원 보호구역인 ○○골까지는 약 3Km정도 떨어져 있으며, 신청지와 ○○골 사이에 산 능선이 형성되어 있어 상수원 보호구역인 ○○골과 신청지는 전혀 영향이 없다.
(7) 청정지역의 자연경관 유지 및 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 인정되는 지역에 대하여는, 청구인의 화약류저장소는 화약류를 저장하는 시설이므로 폐수, 대기, 소음, 진동 등의 배출은 전혀 없다. 신청지 주변에는 공장과 전원주택지역으로 이미 무분별한 난개발이 이루어져 있으며 지금도 진행되고 있다. 신청지 주변을 개발하기 위하여 지방도 ○○선 확포장 공사를 한창 진행 중이며, 인근에 골프장, 스키장 등이 건설 또는 준공되어 많은 사람들이 이용하고 있는 지역인데, 자연경관유지 및 환경보전을 하고자 한다면 청정지역에서 위와 같은 공사를 할 수 있겠는가? 신청지는 산속에 깊숙이 들어가 있어 주변경관에 문제가 없으며, 주변 공장이나 전원주택 및 골프장과 같이 오·폐수가 발생하는 시설도 아니며, 대단위 훼손이 필요한 개발이 아니다. 이러한 점을 감안한다면 공익상 중대한 문제가 발생한다는 것은 설득력이 없는 것이다. 신청지는 기존 도로에서부터 산능선을 한개 넘어 위치해 있으며, 실제 사용하는 도로의 길이는 약 400m로 기존 도로에서는 전혀 보이지 않는다. 그리고 총포, 도검, 화약류 등 단속법상 화약류 저장소는 물리적으로 보호하기 위하여 흙둑을 지붕 높이 이상 쌓게 되어 있어 기존도로에서는 화약류 저장소가 더욱 더 차폐되어 있으므로 보이지 않아 자연경관훼손과는 무관하다.
(8) 그러므로 피청구인의 이 사건 처분은 그 근거가 없음을 밝혀드리며, 이에 청구인은 막대한 자금을 투입하고, 적법한 조건을 갖추었음에도 피청구인의 불수리처분이라는 잘못된 행정처분으로 인해 청구인은 엄청난 피해를 입고 있으며 앞으로도 어떻게 처리해야 할지 막막하다. 이 사건을 재검토 하시어 취소될 수 있도록 도와주실 것을 간곡히 부탁드린다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 2006. 5. 22. 부산광역시 ○구 ○○동 815번지 소재 (주)○○○○화약 대표 ○○○이 ○○시 ○○면 ○○리 189-2번지 외 3필지 (산104-5, 산104-23, 산104-24) 총 부지면적 7,414제곱미터에 지상1층 3개동, 연면적 190제곱미터의 블록 슬레이트 및 경량철골 구조의 위험물저장 및 처리시설(저장소, 제조소, 사무실 등)을 건립하기 위하여 산지관리법에 의한 산지전용허가와 복합민원으로 건축신고서를 피청구인에게 제출하였고,
(2) 이후, 산지전용허가, 도로점용허가 및 소방동의 등 관련법 저촉여부에 대한관련부서 협의과정에서 2006. 6. 1. 현지의 대다수 주민들이 위험시설물의 안전에 대한 불안감과 설치반대 의사를 표명하고 있고 집단행동 조짐 등으로 주민의견을 충분히 반영하여 신중한 민원처리가 요망된다는 관할 ○○면장의 의견과 함께, 2006. 6. 5. 화약저장소 건립을 반대하는 ○○면 ○○마을 주민 140여명의 탄원서가 접수되었고,
(3) 또한, 2006. 6. 20. 산지전용협의 조건에도 지역주민의 탄원서 제출 등 집단민원이 발생하고 있어 민원해소가 되어야 한다는 내용뿐만 아니라 신청지 주변이 비교적 자연경관이 수려하고 청구인의 화약류저장소가 건립되어 질 경우, 총포·도검·화약류등단속법상 보안거리 설정 등으로 인한 주변 토지소유자들의 심각한 재산권 침해 등이 예상되어 보다 신중한 민원처리를 위해 2006. 6. 26. 이 사건 건축신고신청서 대처방안에 대한 방침을 받아 2006. 7. 18. 종전 민원사무처리에관한법률시행령 제29조 및○○시정조정위원회조례 제3조의 규정에 의거 시정조정위원회 심의를 요구하여 2006. 7. 24. 시정조정위원회 심의의결 후 그 결과에 따라 2006. 7. 25. 최종 이 사건 건축신고(산지전용허가)신청서에 대해 불수리처분 통보하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 신청지 주변이 건축을 위해 지적을 분할하여 식품공장 및 전원주택지로 개발이 예정되어 있는 곳이라 하나, 이미 신청지 주변에는 펜션, 공장, 도로개설사업 등 한창 광범위한 개발이 진행되고 있어 주변경관 등 원형이 잘 보존되어 있다는 것은 어불성설이며, 정작 화약류저장소는 기존 도로에서는 보이지 않는 곳에 위치하고 있어 주변경관을 해치는 어떠한 요소도 없고, 지가는 개발행위가 이루어지면 상승하는 것이 일반상식이므로 개발행위의 제한을 받지 않는 현 상황으로 볼 때 지가하락의 주장은 설득력이 약하고, 화약류저장소 주변 토지소유자가 외지인으로 주민들이 진정으로 걱정할 사항이 아니며, 저장하고자 하는 화약이 군사용이 아닌 산업용으로 뇌관과 발파기, 폭약이 삼위일체가 되어야만 폭발하는 것이고 점화 또는 차량 전복시에도 폭약이 폭발하지 않는 안전한 폭약으로써, 주민들 중 청년회, 부녀회 등 일부를 제외한 대다수 마을주민들이 반대하지 않고 있다는 주장에 대하여,
(가) 이 사건 신청지가 접해 있는 국가지원 지방도(○○선)는 울산～○○간 이용차량의 편의와 교통량분산을 목적으로 현재 ○○시 구간인 ○○면 ○리에서 ○○골까지 도로확·포장공사가 진행 중에 있고, 신청지 주변 반경 1킬로미터 이내에는 자연마을로 형성된 2개 마을(○○, ○○) 총 86가구 180여명의 원주민이 거주하고 있으며, 기존 공장 2개소(○○산업, ○○식품)와 10여동의 전원주택이 형성되어 있으나, 2006. 7.현재 추가로 펜션 또는 공장건립이 추진되고 있는 곳은 없어 광범위한 개발이 진행되고 있다는 청구인의 주장은 사실이 아니며,
(나) 건축신고(산지전용허가) 내용을 살펴보면, 산림을 전용하여 화약류저장소를 건립하기 위한 총 부지면적이 7,414제곱미터(2,246평)에 달하고, 국가지원 지방도(○○선)에서부터 너비 6미터(법면부 포함 너비 10～17미터 정도), 길이 200여 미터의 도로(사업계획상 부지면적에 포함되었음)를 개설하는 것으로 계획하여 직접적인 산림훼손이 수반되는 사항인데도 단지 저장소가 도로 가시권에서 보이지 않을 것이라는 논리만으로 주변경관을 해치는 어떠한 요소도 없다는 청구인의 주장은 설득력이 없을 뿐 아니라,
(다) 개발행위가 반드시 지가상승을 주도하는 것은 아니며, 이 사건의 경우처럼 화약류저장소 등 대다수 사람들이 기피하거나 사회 보편적으로 혐오시설로 인식되는 시설들은 그 시설물이 설치됨으로 인하여 오히려 지가하락 등의 단초를 제공할 수도 있을 것이고, 청구인의 주장처럼 저장화약이 산업용이라도 전문가가 아닌 이상 보통인이라면 화약(폭약) 폭발에 대한 불안감을 가지는 것은 당연할 것이며, 또한 청구인이 경남지방경찰청장에게 제출한 화약류저장소 설치허가 신청서 및 화약류판매업허가 신청서의 내용을 살펴보더라도 건축물 3개동 중 2개동이 각 저장소, 제조소로 되어 있어 사업부지내에서 단순한 화약저장 뿐 아니라 보관될 뇌관(200,000개), 폭약(30톤), 도폭선(2.5킬로미터), 미진동파쇄기(2,500개) 등을 이용한 조립 등 실질적인 폭약제조가 이루어 질 가능성이 있음을 짐작할 수 있고, 이로 인해 대다수 주민들이 화약류저장소의 설치를 반대하는 입장으로써 주민들 중 일부를 제외한 대부분의 마을주민들이 반대하지 않는다는 청구인의 주장은 터무니없는 주장인 것이다.
(2) 화약류저장소 및 개인 토지는 사유재산이므로 개인 사유재산권 행사에 따른 각종 제한요건은 없어 화약류저장소 설치 후 법적 보안거리내에 건축물이 신축될 경우, 화약류저장소가 오히려 저장량 감소, 저장소 이전 등 제약을 받게 되어 있어 주변 토지소유자들의 재산권 침해는 없고, 신청지에서 가장 가까운 식품공장이 신청지에서 직선거리 290미터 정도 떨어져 있으며 그 중앙에 산 능선이 자리하고 있어 식품공장에서는 신청지가 보이지 않고, 확실히 결정되어 있지 않은 전원주택 예정지, 화약류라는 이유 하나로 생활안전에 불안을 준다는 등 막연한 사항으로 현행법상 문제없는 화약류저장소를 반대하고 이를 건축신고 불수리통보 원인으로 주장하고 있다는 주장에 대하여,
(가) 총포·도검·화약류등단속법 제25조에 의하면 화약류저장소를 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 화약류저장소의 종별 구분에 따라 그 설치하고자 하는 곳을 관할하는 지방경찰청장 또는 경찰서장의 허가를 받아야 하고, 화약류저장소는 같은 법시행령 제2조에서 규정한 제1종부터 제4종까지의 보안물건으로부터 별표8, 별표9에서 규정하고 있는 보안거리 이상을 이격·설치하도록 되어 있으며, 이 사건 화약류저장소와 같이 화약(폭약)저장량이 30톤이고 저장소와 보안물건 사이에 흙둑을 쌓는 경우 보안거리는 각 제1종 보안물건과는 500미터 이상, 제2종 보안물건과는 310미터 이상, 제3종 보안물건과는 160미터 이상, 제4종 보안물건과는 130미터 이상 이격하여 설치하도록 규정되어 있으므로, 만약 이 사건 화약류저장소가 정상적으로 설치될 경우 보안거리 이내에 소재한 토지소유자들은 향후 화약류저장소가 이전 또는 폐쇄되지 않는 이상 해당 보안물건에 해당하는 건축물의 건립이 전면 제한됨에 따라 발생될 피해가 실로 막대할 것임이 자명함에도 오히려 보안 거리내에 건축물이 건립될 경우 화약류저장소가 저장량 감소, 저장소 이전 등 제약을 받게 되어 주변 토지소유자들의 재산권 침해가 없다는 청구인의 주장은 전혀 타당성이 없다 할 것이다.
(나) 또한, 이 사건 건축신고(산지전용허가) 불수리처분은 당초 인근주민들의 불안감 및 재산권 피해 등으로 인한 반대민원 뿐만 아니라 자연경관 보존의 필요성 등 종합적인 검토를 거쳐 민원사무처리에관한법률 및 ○○시정조정위원회의 심의를 거쳐 적법하게 처리한 사안으로써, 청구인의 주장처럼 전원주택 예정지, 화약저장에 따른 주민 불안감 등 민원이 있다는 이유만으로 건축신고 불수리 처분한 사안이 아니며,
(다) 더군다나 청구인은 피청구인의 이 사건 건축신고 불수리통보 이전에 화약류판매업소의 설계도면 등 증빙서류 미제출로 업소내 시설간 보안거리 검토가 불가하고, 저장소 우측 및 후면의 경계울타리 이격거리 미확보, 화약류를 차량으로 운반하는 경우 그 차량의 폭에 3.5미터를 더한 너비이하의 도로를 통행하지 아니하도록 되어 있으나 ○○마을 마을회관 앞 도로폭이 약 3미터에 불과할 뿐 아니라 통행로의 상당부분이 법령에 부적합 하는 등 총포·도검·화약류등단속법 시행령 제10조, 제31조, 제42조, 제50조의 규정에 부적합하다는 사유로 화약류 판매업 및 저장소설치허가 신청이 별도 경남지방경찰청장으로부터 불허통지된 바 있어 법상 문제없다는 청구인의 주장은 사실과 다르다 할 것이다.
(3) 신청지에서 상수원보호구역까지는 약 3킬로미터 정도 떨어져 있고 상수원보호구역으로 물이 유입될 수 없어 전혀 영향이 없으며, 화약류저장시설은 폐수·대기·소음·진동 등의 배출은 전혀 없고, 화약류저장소의 물리적 보호를 위해 흙둑 등으로 차폐되어 자연경관훼손과는 무관하므로 피청구인의 건축신고(산지전용허가) 불수리처분의 근거가 없다는 주장에 대하여, 신청지는 상수원보호구역으로 지정되어 물관리가 되고 있는 ○○골로 가는 길목이며 기존 자연부락과 공장, 전원주택 이외에는 특별히 개발행위가 이루어지고 있지 않는 사실에 비추어 볼 때, 화약류저장소 설치를 위한 7,414제곱미터(2,246평)의 개발행위(산지전용)가 결코 작은 면적의 개발은 아니라 할 것이며, 또한, 이 사건 건축신고(산지전용허가) 불수리처분은 자연경관이 수려하고 물이 맑아‘○○의 알프스’라 불리며 사계절 많은 관광객들이 찾아오는 청정지역 ○○골과 별다른 차이 없이 그 원형이 잘 보존되어 온 이 사건 신청지에 화약류저장소 등이 건립될 경우 청구인보다 인근주민들의 위험방지, 재산권보호, 국토 및 자연환경보존, 난개발방지, 우리시 고문변호사들의 의견과 대법원 판결(2005. 7. 14. 선고 2004두6181 건축허가신청반려처분취소) 내용에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가의 법적성질(=재량행위)을 참고하여 종합적으로 검토해 볼 때, 사익과 공익의 비교형량상 공익적 측면이 훨씬 크다는 시정조정위원회의 심의결과에 따라 이 사건 건축신고(산지전용허가)에 대해 최종 불수리처분하게 된 것이다.
(4) 결어
이상에서와 같이 화약(폭약) 등 위험물을 저장함으로써 향후 발생될지도 모르는 위험성에 대한 주민들의 불안감 해소는 물론 화약류저장소 설치로 인한 토지소유자들의 재산권보호차원 뿐만 아니라, 신청지가 원형이 비교적 잘 보존된 자연환경을 유지하고 있고, 인근에 국가지정문화재(보물 1120호) ○○사 대광전과 청정지역 ○○골 등 사계절 많은 관광객들이 찾는 관광지 길목에 위치한 곳으로써, 현재 국가지원 지방도(○○선) 확·포장공사 이외에 특별히 개발사업이 진행되고 있지 않은 상황을 감안할 때 더 이상의 난개발방지와 자연환경보존의 필요성이 요구되고, 대법원 판시와 같이 산지전용 등 토지의 형질변경행위가 수반된 건축허가(신고수리)의 법적 성질(=재량행위)을 감안하더라도 공익적 측면을 강조하여 의결한 시정조정위원회 심의결과에 따라 이 사건 건축신고(산지전용허가)에 대해 불수리 처분한 것은 적법하다 할 것이며, 또한 청구인이 화약류저장소를 설치하여 화약을 판매함으로써 얻는 경영상의 이익(영리)과 비교하여 자연환경을 잘 보존함으로써 얻을 수 있는 대다수 국민이 누려야 할 환경권, 행복추구권 등 공익이 경시되어야 할 하등의 이유가 없다 할 것이므로 이 사건 화약류저장소 설치를 위한 건축신고(산지전용허가) 불수리통보처분 취소를 구하는 청구인의 청구는 기각되어 마땅할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 건축법(이하 ‘법’이라고 한다) 제8조제1항의 규정에 의하면, 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 그 제6항은 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가등을 받거나 신고를 한 것으로 본다고 되어 있고, 그 제3호에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의한 개발행위허가, 그 제5호에는 산지관리법 제14조·제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고를 각호로 두고 있고, 법 제9조제1항은 제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다고 하면서, 그 제2호는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역안에서 연면적 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축이라고 규정하고 있다.
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘법률’이라고 한다) 제56조제1항은 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다고 하면서 그 제1호에 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를, 그 제2호에 토지의 형질변경을 각호로 두고 있고, 법률 제76조제1항은 제36조의 규정에 의하여 지정된 용도지역안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하며, 그 제2항은 제37조의 규정에 의하여 지정된 용도지구안에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 수 있고, 법률 부칙 제18조제3항은 이 법 시행일 이후 도시관리계획이 최초로 정비되어 관리지역이 세분될 때까지 관리지역에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및 용적률에 관하여는 제76조 내지 제79조의 규정에 불구하고 종전의 국토이용관리법에 의한 준농림지역에서의 행위제한 등을 감안하여 대통령령으로 따로 정한다고 규정하고 있다.
(3) 같은 법시행령 부칙 제13조제1항은 법 부칙 제18조제3항의 규정에 의하여 관리지역이 세분될 때까지 관리지역안에서의 건축제한에 대하여는 별표 27의 규정을 적용한다고 규정하면서, 그 별표 27의 제2호는 관리지역안에서 건축할 수 있는 건축물로 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하되, 4층 이하의 범위안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한하며, 휴게음식점·제과점·일반음식점 및 숙박시설은 건설교통부령이 정하는 기준에 해당하는 지역의 범위안에서 도시계획조례가 정하는 지역에 설치하는 것에 한한다)로 타목에서 건축법 시행령 별표1 제15호의 위험물저장 및 처리시설로 규정하고 있고, 한편 ○○시 도시계획 조례 제31조의 규정에 의하면, 영 제71조, 영 제78조제1항 및 영 부칙 제12조제1항의 규정에 의하여 용도지역 및 자연취락지구안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 다음 각호와 같다고 하고, 그 제23호에 관리지역에서 건축할수 있는 건축물은 별표 23과 같다고 하고, 그 별표23에는 관리지역안에서 시 조례에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한하되, 4층 이하의 범위안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한하며, 휴게음식점·일반음식점 및 숙박시설에 해당하는 것으로서 관광진흥법에 의하여 지정된 관광지 및 관광단지외의 지역에 건축하는 경우에는 건설교통부령이 정하는 기준에 해당하는 지역의 범위안에서 도시계획조례가 정하는 지역에 설치하는 건축물에 한한다)을 카목에서 건축법시행령 별표1 제15호의 위험물저장 및 처리시설로 규정하고 있다.
(4) 산지관리법(이하 ‘법’이라고 한다) 제14조제1항의 규정에 의하면, 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하고, 법 제18조제1항은 산림청장은 제14조의 규정에 의하여 산지전용허가의 신청을 받은 때에는 그 신청내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하여야 하고 다만, 준보전산지에 대하여는 제1호부터 제4호까지의 기준은 이를 적용하지 아니한다고 하면서 제1호부터 제8호까지 두고 있으며, 그 제5호는 토사의 유출·붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 것, 제6호는 산림의 수원함양 및 수질보전기능을 크게 해치지 아니할 것, 제7호는 산지의 형태 및 임목의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것, 제8호는 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것으로 규정하고 있고, 그 제2항은 산림청장은 제1항의 규정에 의하여 산지전용허가를 함에 있어서 산림기능의 유지·재해방지·경관보전 등을 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 재해방지시설의 설치 등 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법시행령 제20조제1항은 산림청장은 산지전용허가를 하는 때에는 법 제18조제2항의 규정에 따라 다음과 같은 조건을 붙일 수 있다고 하면서 각호로 제1호부터 제6호까지 두고 있는 바, 제1호는 10만제곱미터 이상의 산지를 전용하는 경우에는 산지의 형질변경을 단계별로 실시하거나 형질변경이 완료된 부분을 중간 복구할 것, 제2호는 경관유지를 위한 차폐림(차폐림)을 조성할 것, 제3호는 사업시행중 발생한 토사는 당해 사업시행지역밖으로 반출할 것, 제4호는 산림으로 존치되는 지역은 조림·육림 등 산림자원의 조성을 위한 사업을 실시할 것, 제5호는 토사유출방지시설·낙석방지시설·옹벽·침사지(침사지) 및 배수시설 등 재해방지시설을 설치할 것, 제6호는 그 밖에 산림기능의 유지, 경관보전 등을 위하여 산림청장이 정하여 고시하는 조건을 들고 있다.
(5) 문화재보호법 제20조의 규정에 의하면, 국가지정문화재에 대하여 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 문화재청장의 허가를 받아야 한다고 하면서, 그 제4호는 국가지정문화재(보호물·보호구역과 천연기념물중 죽은 것을 포함한다)의 현상을 변경(천연기념물을 표본·박제하는 행위를 포함한다)하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 문화관광부령이 정하는 행위를 들고 있고, 같은 법시행규칙 제18조의2제2항은 법 제20조제4호의 규정에 의한 국가지정문화재(보호물 및 보호구역을 포함한다. 이하 이 항에서 같다)의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위는 다음 각호와 같다고 하면서 그 제2호에 국가지정문화재의 외곽경계로부터 500미터 이내의 지역(다목의 경우에는 법 제74조제2항 및 영 제43조의2의 규정에 따라 건설공사로부터 문화재를 보호하기 위하여 시·도지사가 문화재청장과 협의하여 조례로 정하는 지역을 말한다)에서 행하여지는 다음 각목의 행위로 가목에서 라목까지 두고 있다.
(6) 총포·도검·화약류등단속법(이하 ‘법’이라고 한다) 제6조제1항의 규정에 의하면, 총포·도검·화약류·분사기·전자충격기·석궁의 판매업을 영위하고자 하는 사람은 판매소마다 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 판매소의 소재지를 관할하는 지방경찰청장의 허가를 받아야 하고, 그 제4항은 제1항의 규정에 의한 총포·도검·화약류·분사기·전자충격기·석궁판매업의 시설기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 법 제25조제1항은 화약류저장소를 설치하고자 하는 사람은 대통령령이 정하는 화약류저장소의 종별구분에 따라 그 설치하고자 하는 곳을 관할하는 지방경찰청장 또는 경찰서장의 허가를 받아야 하고, 그 제2항은 지방경찰청장 또는 경찰서장은 제1항의 규정에 의한 허가신청을 받은 경우에 그 저장소의 구조·위치 및 설비가 대통령령이 정하는 기준에 적합하지 아니하는 때에는 허가하여서는 아니 된다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자들의 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 189-2번지 외 3필지 지상에 대지면적 7,414㎡(2,242평), 건축면적 190㎡(57평)의 위험물저장 및 처리시설인 화약류 저장소를 건축할 목적으로 2006. 5. 22. 피청구인에게 산지전용허가와 건축신고를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 토지가 상수원보호구역인 ○○골로 가는 청정지역에 위치하여 약 1㎢이내에는 자연마을로 형성된 2개마을 86가구 184명이 거주하고 있고, 약 510미터 이내에는 국가지정문화재인 ○○사가 위치하고 있으며, 총포·도검·화약류등 단속법에 의한 보안거리로 보안거리내의 토지소유자들의 재산권 침해우려 및 주민들의 생활안전에 대한 불안감과 청정지역의 자연경관 유지 및 환경의 보존 등 중대한 공익상 필요가 인정된다는 사유로 2006. 7. 25. 청구인에 대하여 수리불가 처분을 하였다.
(2) 이에 대하여 청구인은 신청지 주변 현황을 보면 공장, 도로개설 작업 등 개발이 한창 진행되고 있고 화약류 저장소는 폐수, 소음 등의 배출은 전혀 없으므로 자연훼손과는 무관하고, 청구인의 화약류는 산업용 폭약으로 안전할 뿐만 아니라, 이 사건 건축물을 건축한 후 보안거리 내에 건축물이 신축될 경우, 오히려 청구인의 화약류 저장소가 제약을 받으므로 주변 토지 소유자들의 재산권 침해는 없고, 청구인의 화약류 또한 군사용이 아닌 산업용 화약류로 위험이 없어 주민들이 반대할 이유는 없으며, 이 사건 신청지와 ○○사와는 능선을 2개나 지나서 위치하고 있으며, 상수원 보호구역에도 해당되지 아니함에도 피청구인의 잘못된 행정처분으로 인하여 청구인은 막대한 피해를 입고 있으므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 이 사건 건축물이 관계 법규상 건축할 수 있는 건축물에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 사건 신청지는 도시관리계획상 용도지역이 관리지역으로
국토의계획및이용에관한법률 제76조제1항 및 제2항, 같은 법률 부칙 제18조제3항, 같은 법률 시행령 부칙 제13조제1항의 별표 27의 제2호타목, ○○시도시계획조례 제31조제23호의 별표23의 카목의 규정에 의하면 건축행위 관련 법규상으로는 관리지역에서 건축법시행령 별표1 제15호의 위험물저장 및 처리시설은 건축이 가능한 것으로 보여 진다. 한편 청구인의 화약류저장소 설치는 총포·도검·화약류등단속법 제6조제1항은 총포·도검·화약류·분사기·전자충격기·석궁의 판매업을 영위하고자 하는 사람은 판매소마다 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 판매소의 소재지를 관할하는 지방경찰청장의 허가를 받아야 하고, 그 제25조제1항은 화약류저장소를 설치하고자 하는 사람은 대통령령이 정하는 화약류저장소의 종별구분에 따라 그 설치하고자 하는 곳을 관할하는 지방경찰청장 또는 경찰서장의 허가를 받아야 하며, 그 제2항은 지방경찰청장 또는 경찰서장은 제1항의 규정에 의한 허가신청을 받은 경우에 그 저장소의 구조·위치 및 설비가 대통령령이 정하는 기준에 적합하지 아니하는 때에는 허가하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로 청구인으로서는 비록 ○○시 관내의 관리지역에 화약류저장소가 건축가능한 시설물이라고 하더라도 저장소의 구조·위치 및 설비 등을 관계법령의 규정에 적합하게 갖추어 허가권자의 허가를 득한 후에야 설치가 가능하다고 할 것이다.
(2) 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,
(가) 신청지 주변은 원형이 잘 보존되어 있는 청정지역으로 ○○골로 가는 길목으로 신청지에서 반경 약1킬로미터 이내에는 2개 자연마을 86가구 184명이 거주하고 있으며, 510미터내에는 국가지정문화재(보물) 제1120호로 지정되어 있는 ○○사가 위치하고 있는 등 자연경관 유지 및 환경의 보존 등 중대한 공익상의 필요가 인정된다는 주장에 대하여는, 이 사건 신청지는 국가지원 지방도 ○○선에서 북쪽방향으로 수평거리 약230여 미터 지점인 산자락에 위치하여 청구인의 건축물이 노출되는 정도가 제한적이라는 점, 위 ○○사는 신청지에서 남서방향으로 수평거리 약 580미터 지점에 위치하고 있는 점, 위 ○○사와 신청지 사이에는 2개의 능선이 있어 사실상 신청지에서 ○○사는 육안으로 보이지 않는 위치라는 점, 이 사건 신청지에서 북쪽 방향으로 수평거리 약 650미터 지역에 약17가구가 거주하는 ○○마을이 위치하고 있고, 신청지에서 남쪽 방향으로 수평거리 약 1킬로미터 지역에 약64가구 거주하고 있는 ○○마을이 위치하고 있는 점 등으로 미루어 이 사건 건축물이 지역주민들의 생활권에서는 직접 육안으로 볼 수 없는 지점에 위치하고 있는 점, 피청구인이 2006. 7. 21. 이 사건 관련 “○○시조정위원회심의의결”과, 2006. 7. 24. “○○시조정위원회재심의”에서 관련 법규상 저촉사항은 없는 것으로 의결한 점 등과 이 사건 신청지의 지형적인 특성을 고려하여 살펴보면, 이 사건 건축물의 건축으로 인하여 주위 자연경관을 해칠 가능성은 크지 않은 것으로 보인다 할 것이어서 피청구인의 이 부분 주장은 받아들이기 어려워 보인다.
(나) 또한, 총포·도검·화약류등단속법(이하 ‘법’이라고 한다) 제 규정에 의한 행위제한으로 인근 토지 소유자들의 심각한 재산권 침해우려가 있다는 주장에 대하여는, 법 제47조제1항은 허가관청은 재해의 예방 또는 공공의 안전유지를 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 다음 각호의 명령 또는 조치를 할 수 있다고 하면서 그 제2호에서 총포·도검·화약류·분사기·전자충격기·석궁의 제조업자·판매업자나 화약류저장소설치자 또는 화약류사용자에 대한 시설의 전부나 일부의 사용금지 또는 시설의 이전·보완 그 밖의 시정조치를 규정하고 있는 바, 이 사건과 관련하여 보안거리내에 새로운 보안물건이 신축되었을 경우, 허가관청이 재해의 예방, 공공의 안전유지를 위해 화약류 저장소를 이전 또는 보완해야 한다는 판단을 하면 청구인의 저장소가 이전 또는 보안 등의 방법으로 제한을 받을 것으로 보이므로 인근 토지 소유자들의 재산권 침해우려가 있다는 피청구인의 주장은 이유 없어 보인다 할 것이다.
(다) 그리고, 신청지로부터 500미터 이내는 약 7가구가 거주하는 등, 위험시설 주변 거주 주민들의 생활안전에 대한 불안감이 조성된다는 주장에 대하여는, 위 법에서 규정하고 있는 보안거리내에 보안물건은 현재 위치하고 있지 않은 것으로 보아지고, 설령 보안거리내에 보안물건이 있다고 하더라도 이는 위 법 제25조제1항에서 화약류저장소설치 허가권을 관할 지방경찰청장 또는 경찰서장에게 두고 있는 이상, 피청구인의 판단사항은 아닌 것으로 보아진다 할 것이고, 피청구인으로서는 위 법에서 규정하고 있는 보안거리 밖에 있는 주민들의 막연한 불안감 등을 이 사건 처분의 불가사유로 삼을 수 있을 것으로는 보이지 않는다 할 것이다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2006. 7. 25. 청구인에게 한 건축신고 수리불가 처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 있다고 판단되어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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