| 이 유(2006-282)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
○○군 ○○면 ○○리에서 농업에 종사하고 있는 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 172번지 외 8필지(답, 14,487㎡)에 바위가 많이 있어 작물(단무지)을 재배하기가 어려워 바위를 채굴하여 15톤 덤프차량을 이용 판매 및 성토를 하여 작물을 재배하려고 복합민원 사전심사청구서를 2006. 3. 17. 피청구인에게 제출하였으며, 농업축산과 농지업무 담당자와 도시과 개발행위허가 업무담당자가 현지를 방문답사하고, 회신을 받았으며, 회신내용 중 ‘⑥불가시 대안제시’에 의하면 1.5m의 절토와 15톤 트럭 500대 정도의 토석반출은 농지개량행위로 판단되지 않으므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조제1항제3호의 규정에 의거 토석채취허가와 농지법 제38조의 규정에 의하여 농지의 타용도 일시사용허가를 받아야 한다는 내용이다.
나. 청구이유
(1) 이 건 처분에 앞서 개발행위허가 담당부서인 도시과에서는 민원실무종합심의서를 통하여 ‘복합민원사전심사청구서의 주된 행위의 목적과 내용을 이해하지 못하고 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조제1항제2호의 규정에 의거 경작을 위한 토지의 형질변경은 개발행위허가 대상이 아님’이라고 농업축산과에 통보하였으나, 차후에 청구인이 2005. 3. 25. 건설교통부 개발행위허가 관련 농지에서의 토석채취 질의응답 내용을 피청구인에게 통지 후 개발행위허가 대상임을 인지하는 등 피청구인의 민원업무 처리에 중대한 오류를 범하게 되었다. ‘○○군 민원사무 사전심사 청구제 운영지침’에 의하면 민원인이 인·허가 등의 정식민원을 제출하기 전에 토지매입, 설계, 측량 등 경제적 투자가 수반되는 민원에 대하여 예비심사를 통하여 가부 등을 확인해 줌으로써 행정의 공신력 제고 및 민원인에 대한 시간적, 경제적 부담 경감으로 참봉사 및 책임행정 실현에 목적이 있으며, 처리절차는 정식민원 처리절차를 준용하도록 되어 있는 규정 및 ‘민원사무처리에 관한 법률 제19조’를 위반하여 청구인에게 경제적, 시간적, 심리적 부담을 가중시킨 위법한 행정처분으로 판단된다.
(2) 2006. 5. ○○군 ○○면 ○○리 159번지외 2필지(답, 3,984㎡)에 대하여 농지의 타용도일시사용허가 신청서와 개발행위허가 신청서를 피청구인에게 제출하였다. 그러나, 아래와 같은 사유로 개발행위허가 신청서를 반려한다는 공문(2006. 5. 22.)을 받았다. ①토석(리핑암)의 매장여부 확인 곤란, ②채취량 산출이 정확하지 않음, ③토석 채취 후 용도 및 외부반출 계획서 미첨부, ④신청부지 진출입 도로의 폭(3m)이 협소하고 도로구조가 취약하여 성토용 토사 반입차량과 반출되는 토석(리핑암)의 운반을 위한 대형덤프차량 운행이 불가능할 뿐 아니라 소형차량 활용시에는 빈번한 차량통행으로 인근 농경지 이용자 및 지역 주민들에게 많은 불편이 예상되므로 이의 해소를 위하여 도로 확포장시에는 사업비가 과다하게 소요되어 보완의 방법으로 치유할 수 없는 중대한 사항에 해당되어 개발행위허가 신청관련 서류를 반려한다는 내용이다. 반려사유가 부당하다고 생각되어 2006. 5. 25. 이의신청서를 내용증명으로 피청구인에게 발송하고, 도로의 폭을 실측하여 도록의 폭(피청구인 3m, 실측 3.8m)이 공문서와 일치하지 않아 재차 검토를 하여 허가해 줄 것을 요구하였으나, 담당자가 행정소송을 하라고 답변하기에 2006. 6. 7. 부군수실을 항의 방문하니 담당자가 발로서 실측을 했다는 허무한 답변을 들었다(또한 골재채취허가 대상이 아닌데도 불구하고 청구인에게 골재채취허가를 득할 것을 요구).
(3) 이의신청에 대한 회신을 받고, 2006. 5. 22.자 반려사항 ①, ②, ③에 대하여 토목설계서를 보완하여 2006. 6. 9. 농지의 타용도일시사용 허가신청서 및 개발행위허가신청서를 피청구인에게 재 접수하고, 2006. 6. 9. ‘실종된 ○○군 민원처리’라는 글을 군청 홈페이지에 올려 2006. 6. 13. ‘개발행위허가 신청에 대하여’에 대한 인터넷 답변 및 개발행위 허가신청서 반려 공문서(2006. 6. 14.)를 받았다. 반려사유의 핵심적인 내용(2006. 6. 13. ‘개발행위허가 신청에 대하여’에 대한 답변의 인터넷 게시글)은 아래와 같다. ①국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 및 ○○군계획조례 제23조와 관련하여 현지 조사한 바, 신청부지 진·출입로의 폭(3m정도)이 협소하고 도로구조가 취약하여 성토용 토사 반입차량과 반출되는 토석의 운반을 위한 대형덤프차량 운행이 불가능할 뿐 아니라 소형차량을 활용할 경우에도 빈번한 차량 통행으로 인해 ②인근 농경지 이용자 및 지역주민들에게도 많은 불편이 예상되며, ③이의 해소를 위하여는 군도 29호선 개설계획(미개설 구간임)에 의한 개설이 필요하나, 도로 확·포장시에는 사업비가 과다하게 소요되어 신청인의 책임하에 보완의 방법으로 치유할 수 없는 중대한 사항에 해당되어 반려한다라는 내용이다. 그러나 ①항목은 개발행위허가기준의 분야별 검토사항, 개발행위별 검토사항 및 조례의 규정에도 없는 도로의 폭을 적용하였으며, 또한 담당공무원의 임의적 판단(3m, 발로서 실측)이며, 실측결과 도로 포장면만 3.8m로 15톤 덤프트럭(너비 2,485mm, 길이 7,475mm)이 충분히 통행가능한 도로로 협소하지 않을 뿐 아니라, 현재 24톤 트럭도 통행을 하고 있는 도로이다. ②항목은 인근에는 농경지가 거의 없는 산골짝으로 이용자가 거의 없으며 지역주민에게 불편 초래시 신호수를 배치 및 도로 파손시 자력으로 복구하겠다는 의사도 전달한 바 있다. ③항목은 ○○군 계획조례 제23조제2항(운반트럭의 진출입 도로의 개설이 수반되는 경우는 이를 위한 토지의 형질변경허가를 취득할 수 있는 지역으로서 주변상황, 교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려할 것)의 내용과 상이한 내용이다. ○○군에서는 군도 29호선 개설계획을 하고 있으나, 아직 측량 및 보상계획서도 확정되지 않은 상태에 있으며, 특히 청구인이 기존 도로(○○리 135-1번지)를 이용하여 사업(통행)을 할 계획임에도 불구하고 개설계획구간(미개설 구간)을 확·포장하여야 한다는 논리는 조례의 내용에 부합하지 않으며 허가를 반려할 목적으로 청구인에게 경제적 부담을 가중시키는 행위가 명백하므로 반려처분은 재량권을 일탈한 위법· 부당한 행정행위라고 생각된다.
(4) 따라서 청구인이 법에 위반되거나 인근 농경지 이용자 및 지역주민에게 불편을 초래할 개연성이 없으며, 피청구인의 재량권 일탈에 의해 이루어진 행정행위의 위법·부당한 반려사항이므로 이 사건은 반드시 무효화되고 허가처분 되어야 타당할 것으로 사료되며, 서면 및 현지검증을 통하여 신중한 결정을 내려 주기를 바란다.
다. 결론
피청구인이 2006. 5. 22.과 2006. 6. 14.자로 청구인에 대하여 한 개발행위허가 신청서 반려처분을 취소하고 허가를 해주기 바란다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인이 2006. 3. 17.자로 제출한 복합민원사전 심사청구서 제출시는 허가 목적이 농작물 경작(단무지 재배)을 위한 토지형질변경 사항이므로 부수적으로 나열된 하부내용은 검토대상이 아닌 것으로 판단되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호의 규정 및 「농지법시행령」제37조제2항의 규정에 의한 농지개량행위는 전용신고나 허가 절차없이 가능함을 통보한 바 있다.
(2) 2006. 5. 22.과 2006. 6. 14.에는 농작물 경작을 위한 토지형질변경이 아닌 토석(바위)을 채취할 목적으로 개발행위허가(농지의 타용도 일시사용허가)신청이 되었고 본 신청 건을 반려하게 된 경위는 현장을 확인한 바 현재 휴경상태의 농지였고, 표면에 토석이 노출되지 않고 경작지 형태로 되어 있었으며, 채소류(단무지) 재배를 위한 토심 확보 과정에서 토석이 산출될 것이라는 막연한 주장으로 토석(바위)의 매장 확인이 곤란하고, 따라서 채취량 산출이 정확하지 않을 뿐 아니라 토석(바위)채취 후 사용 용도 및 반출 계획서가 첨부되지 않았으며, 더구나 신청된 서류의 토석채취 내역에는 리핑암으로 되어 있어 리핑암은 부서져서 산출되는 관계로 판매용 토석(바위)으로 볼 수 없었고, 특히 사업 신청지에 출입하는 도로가 영농 및 농기계의 운행을 위해 3～4m의 폭으로 간이 콘크리트 포장된 기반이 취약 한 1차로의 미개량 도로(상당구간 높은 언덕의 1차로)로서 토석반출과 성토용 토사 등의 운반을 하기 위해 대형차량이 빈번하게 통행하게 되면 구조적으로 취약한 도로가 파손될 우려가 많고 지역 주민들에게 많은 불편이 예상되므로 본 도로의 2차로 확·포장이 필요하나 주변 지형의 여건 등을 감안할 때 도로 확·포장시에는 사업비가 과다하게 소요되어 대체도로도 없으므로 신청인이 해결할 수 있는 사항이 아닌 것으로 판단되어, 민원사무 처리제도 해설책자와 민원사무처리실태(2003 국민고충처리위원회 현지 확인 결과)에 의한 “보완의 방법으로 치유할 수 없는 중대한 사유”에 해당 되므로 보완 절차없이 반려 처분하게 되었다.
(3) 토석(바위)채취 후 사적 용도로 외부에 반출(판매)하고자 할 경우 농지법에 따라 농지개량행위와 관련하여 산출된 토석은 개량행위에 사용 후 일부 판매는 허가 절차없이 가능하도록 되어 있으며, 골재채취법에서는 하천, 산림, 공유수면, 기타 지상·지하 등에 부존되어 있는 암석·모래 또는 자갈로서 건설공사의 기초재료에 한하여 채취허가 후 판매가 가능하도록 되어 있으나 동법 규정상 산출물을 골재채취 허가로는 보기에 어려움이 있다.
(4) 산지관리법 제28조제3항의 규정에는 인공적으로 절개 또는 파쇄되지 아니한 원형상태의 암석 중 대통령령이 정하는 규모 이상의 암석(자연석)에 대하여는 국가 또는 지방자치단체가 공용, 공공용사업을 실시하기 위하여 필요한 경우에만 채취하도록 규정되어 있어, 본 신청건과 같이 암석(자연석)을 채취하여 판매하기 위한 목적의 암석(자연석)채취허가시는 적용 관련법이 없고 「산지관리법」을 준용하여 판매(반출)를 허가할 수 없었으며, 주목적이 농지 개량행위이고 도로구조의 취약성과 농지개량 행위 과정에서 암석이 산출될 것이라는 막연한 기대만 있어 자연석 채취판매량의 확인이 불가하고 인근마을 및 영농·영림을 하는 주민들의 불편으로 민원발생이 예상되는 등 종합적인 판단으로 반려처분하게 되었다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 신청부지 진·출입도로의 폭(3m)이 협소하고 도로구조가 취약하여 성토용 토사 반입차량과 반출되는 토석의 운반을 위한 대형덤프차량 운행이 불가능하다는 허가반려사유에 대하여 청구인은 개발행위허가기준의 분야별 검토사항, 개발행위별 검토사항 및 조례의 규정에도 없는 도로의 폭을 적용하였으며, 도로는 대형덤프차량 통행이 가능한 도로로 협소하지 않을 뿐 아니라 현재 24톤 트럭도 통행을 하고 있는 도로라고 주장하고 있으나, 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조(개발행위허가기준) 및「○○군 계획조례」제23조(지하자원 개발을 위한 토석의 채취)와 관련되어 현지 출장조사한 결과, 신청부지 진·출입 도로의 폭(3～4m)이 협소하여 대형 덤프차량 1대가 간신히 통행할 수 있는 차로의 도로로서 대형덤프 차량의 빈번한 통행시는 인근농경지에 출입하는 농기계 및 소형차량의 교행이 불가하고 교통사고 발생이 우려될 뿐 아니라 도로의 구조가 농기계 등 소형 차량의 통행 목적에 적합하도록 개설된 콘크리트 간이포장(두께 15～20cm)도로이며 한쪽은 높은 언덕으로 되어 있어 파손의 우려가 높으므로 청구인의 주장은 현실과 맞지 않는다.
(2) 토석채취 개발행위시 인근 농경지 이용자 및 지역주민들에게 많은 불편이 예상된다는 반려사유에 대하여 청구인은 인근에 농경지가 거의 없는 산골짝 부분으로 이용자가 거의 없으며 지역주민에게 불편 초래시 신호수를 배치 및 도로 파손시 자력으로 복구하겠다는 의사도 전달한 바 있다고 주장하고 있으나, 도로의 파손시는 자력으로 복구하겠다고 주장하므로 복구를 보장받는 수단으로 복구이행 보증금을 예치하는 방법이 있겠으나, 복구비용이 개발행위로 인해 얻게 될 수익에 비해 과다하게 소요되며, 공공용 도로를 개인에게 복구하도록 책임을 지우기 위한 법적 뒷받침도 미비하므로 자력으로 복구하겠다는 의사 표시는 의미가 없다고 할 것이며, 도로가 파손될 경우에는 당장 많은 사람들이 불편해짐은 물론 복구에도 많은 기간이 소요되며, 사업비도 과다하게 소요될 것이고, 다행히 사업시행 기간 중에 도로가 파손되지 않는다 하더라도 도로 자체에 많은 충격을 주게 될 것이므로 도로에 미치는 영향이 클 것으로 예상되어 도로관리청인 피청구인은 본도로의 선량한 유지 관리를 염려한 것이다.
(3) 도로파손의 해소를 위하여 군도 29호선 개설계획(미개설 구간임)에 의한 개설이 필요하나 도로 확·포장시에는 사업비가 과다하게 소요되어 신청인의 책임하에 보완의 방법으로 치유할 수 없는 중대한 사항에 해당된다는 반려사유에 대하여 청구인은 「○○군계획조례」제23조제2호(운반트럭의 진출입 도로의 개설이 수반되는 경우는 이를 위한 토지의 형질변경허가를 취득할 수 있는 지역으로서 주변상황·교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려할 것)의 내용과 상이한 내용으로, ○○군에서는 군도 29호선 개설계획을 하고 있으나 아직 측량 및 보상계획서도 확정되지 않은 상태에 있으며, 특히 청구인이 기존 도로(○○리 135-1번지)를 이용하여 사업(통행)을 할 계획임에도 불구하고 개설계획구간(미개설 구간)을 확·포장하여야 한다는 논리는「○○군 계획조례」의 내용에 부합되지 않으며 허가를 반려할 목적으로 청구인에게 경제적 부담을 가중시키는 행위가 명백하므로 반려처분은 재량권을 일탈한 위법·부당한 행정행위라고 주장하고 있으나, 「○○군 계획조례」와 관련 성토용 토사 반입 및 채취 토석(자연석) 반출을 위한 대형차량 통행시는 지역주민 및 통행인에게 불편이 발생하지 않도록 사람, 농기계, 차량 등이 교행 할 수 있는 충분한 도로 폭을 확보하여야 하며, 이를 위해서는 도로의 확·포장이 불가피하나 도로에 접해 있는 토지의 고저차가 많아(7～10m) 사업비가 많이 소요되므로 청구인 책임 하에 도로 확·포장하기는 불가능하므로 「○○군 계획조례」의 내용과 상이하다는 것은 부당하다할 것이다.
다. 결 론
본건 개발행위허가 신청은 주목적을 수차례 확인한바 채소류(단무지) 재배를 위한 농지조성(경작 토심의 1.5m정도 확보)이라고 하였으며, 농지조성과정에서 석재(자연석)가 산출될 것이라는 기대만 가지고 허가 신청한 것이며[현재는 노출되어 있지 않음] 이를 판매하기 위해 개발행위를 허가 받겠다는 것으로서, 허가대상인 산출물의 실체가 없는 상태에서 허가 신청한 것이므로 허가 자체의 당위성이 없어 본 행정심판청구는 당연히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면,
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조에서는 이러한 개발행위허가를 함에 있어 그 기준은 개발행위허가의 신청내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하도록 하고 있으며, 같은 법시행령 제56조의 개발행위허가 기준의 분야별 검토사항의 공통분야에서 기반시설은 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것 등의 기준에 적합하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제61조에는 개발행위허가를 함에 있어서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 당해 개발행위에 대한 인가·허가·승인·면허·협의·해제·신고 또는 심사 등에 관하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다고 하면서 농지법 제38조의 규정에 의한 농지의 타용도일시사용의 허가 또는 협의 등이 의제 처리됨을 규정하고 있으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 같은 법시행령, 같은 법시행규칙에서 조례로 정하도록 한 사항을 규정한 ○○군계획조례 제23조에는 지하자원의 개발을 위한 토석의 채취가 다음 각호의 기준에 적합한 경우에는 이를 위한 개발행위를 허가할 수 있다고 하면서 소음·진동·분진 등에 의한 주변피해가 없을 것과 운반트럭의 진출입 도로의 개설이 수반되는 경우는 이를 위한 토지의 형질변경허가를 취득할 수 있는 지역으로서 주변상황, 교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려할 것 등으로 규정하고 있음을 알 수 있다.
(2) 또한, 농지법 제30조 및 제34조, 제38조에 의하면 시·도지사는 농지를 효율적으로 이용·보전하기 위하여 농업진흥구역과 농업보호구역으로 나뉘는 농업진흥지역을 지정하고 농업진흥구역 안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없고, 농업보호구역 안에서는 대기오염물질 배출시설의 설치 등의 행위를 할 수 없으며, 농지를 토석 및 광물을 채굴하는 용도로 일시 사용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 일정기간동안 사용한 후 농지로 복구하는 조건으로 시장·군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 하며, 시장·군수는 농지의 타용도일시사용허가 및 협의를 함에 있어서 전용목적의 실현을 위한 사업계획 및 자금조달계획이 불확실한 경우, 전용하고자 하는 면적이 전용목적 실현을 위한 면적보다 과다한 경우농지의 타용도일시사용을 제한할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 종합하면, 청구인은 2006. 5. 9. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 159번지 등 3필지(답, 3,984㎡)에 대하여 토석채취 목적의 개발행위허가 신청을 하였으나, 2006. 5. 22. 피청구인으로부터 신청지의 ①토석(리핑암)의 매장여부 확인 곤란하고 채취량의 산출이 정확하지 않고, ②반출계획서가 미첨부되었고, ③진출입 도로의 폭(3m)이 협소하고 도로구조가 취약하여 덤프차량 운행이 불가능할 뿐 아니라 빈번한 차량 통행으로 지역민들에게 많은 불편이 예상된다는 이유로 반려 처분을 받고, 청구인은 2006. 6. 9. 같은 내용의 개발행위허가 신청을 하여 2006. 6. 14. 피청구인이 보완사항이 보완되지 않은 상태로 재신청 되었다는 이유로 반려처분을 한 데 대하여, 청구인은 도로의 폭이 협소하다는 것은 개발행위허가 기준이나 검토사항 및 조례에도 없는 사항이며, 또한 실측결과 3.8m로 덤프트럭이 충분이 통행이 가능한 도로이며, 신청지 인근은 산골짝으로 도로 이용자가 거의 없으며, 주민불편 초래시 차량통행 안내원을 배치하고, 도로 파손시 자력으로 복구하겠다는 의사도 전달했으며, 도로 확·포장은 ○○군 계획조례 제23조제2호와 상이한 내용이므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 위법·부당한 처분이므로 이를 취소하고 허가해줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 개발행위 허가기준은 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정하여야 한다고 규정하고 있으며, ○○군계획조례 제23조에도 토석의 채취 허가 시 주변상황, 교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려할 것 등으로 규정하고 있어 토석채취 목적의 개발행위 허가는 행정청인 피청구인의 재량행위라 할 것이다. 따라서 이 건 신청지인 ○○군 ○○면 ○○리 159번지외 2필지에 대한 개발행위 신청 목적이 토석채취임을 볼 때 청구인은 이 목적사업을 수행하는 데 지장이 없을 정도의 최소한의 진입로는 개설 확보하여야 할 것인 바, 현재 청구인이 이 건 사업을 위해 이용하고자 하는 진입도로는 일반인이 통행을 목적으로 보편·타당하게 이용하는 도로로는 보아지나 현 소로의 여건상 폭이 3.2m～3.5m에 불과하여 청구인이 계획하는 3,561㎥(15톤 트럭 320대 분량) 규모의 토석을 취·성토할 경우 대형 덤프트럭 등 공사 차량의 통행이 현실적으로 어려워 보이고, 농기계 및 소형차량 통행에 불편을 초래하여 토석채취 차량의 통행시 교통사고 발생 등 안전문제와 인근 농경지의 농업 경영에도 지장을 초래하여 진입도로로 사용이 어려워 보인다 할 것이다.
(2) 그리고 청구인은 이 건 개발행위가 단무지 무 재배를 위한 농지개량이 주 목적이라고 주장하고 있으나, 농지법 상 농지개량 행위는 당해 농지의 생산성을 높이기 위해 객토·성토·절토 등으로 농지의 형질을 변경하는 행위로서 농지전용 신고나 허가없이 가능한 행위라 할 것인데, 이 건 청구인의 개발행위허가 신청서를 볼 때 ○○면 ○○리 159번지외 2필지(지목 답)에 대한 개발행위 목적이 토석(바위) 채취를 목적으로 하고 있어 이는 농지법에서 규정하는 농지의 생산성 향상을 위한 농지개량행위로 보기 어렵고 농지의 타용도 일시사용 허가 대상이라 할 것이다. 아울러 농지법에서 규정하고 있는 농지의 타용도 일시사용 허가 또한 농지를 일시적으로 농작물의 경작 또는 다년성식물의 재배 및 농지개량외의 목적에 사용하는 것이라고 하고 있고, 허가권자는 농지의 타용도 일시사용허가를 하면서 농지의 적정한 보전을 위해 전용목적의 실현을 위한 사업계획 및 자금조달계획이 불확실한 경우 사용을 제한할 수 있다고 하고 있어, 청구인이 제출한 사업계획서 내용으로 볼 때도 ○○면 ○○리 159번지외 2필지에 대한 토석의 매장 여부 및 채취량이 정확하게 산출되어 있지 않고, 자금 조달방안도 청구인의 “적금 인출”로만 추상적으로 명시하고 있어 허가 심사 기준에도 부적합하다 할 것이고, 이 건 농지에서 채취한 토석의 반출계획 및 농지복구 계획이 첨부되지 않아 사업계획의 적정 여부와 타당성 검토가 불가능한 상태에서 피청구인이 이에 대해 보완을 요구하였음에도 보완을 하지 않아 반려한 것은 정당한 처분이라 할 것이다.
(3) 또한, 청구인은 이 건 개발행위허가를 받기 위하여 민원사무 사전심사청구를 하였으나, 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 상의 개발행위허가 대상이 아니라고 하였다가 청구인이 건설교통부에 질의한 결과를 보고 개발행위허가 대상이라고 하여 청구인에게 경제적, 시간적, 심리적 부담을 가중시킨 위법한 행정처분을 하였다고 주장하나, 사전심사청구제도는 경제적 투자가 수반되는 민원 등에 대해 정식민원을 제기하기 전 예비심사를 거치는 절차로서 민원인에게 시간적, 경제적 부담을 덜어주기 위한 민원 편의 제도일 뿐이지 행정청이 우월한 지위에서 공권력을 행사한 행정처분이라 할 수 없고, 설령 해당 공무원이 이를 잘못 안내하였다고 하더라도 청구인이 이미 개발행위허가를 신청한 이상 청구인의 권리나 법적 이익에 영향을 주었다고도 볼 수 없을 것이므로 청구인의 주장도 받아들이기 어렵다할 것이다.
라. 결 론
따라서, 피청구인이 2006. 5. 22.과 2006. 6. 14. 청구인에 대하여 한 개발행위허가 신청서 반려처분을 취소하고 허가를 해달라고 하는 청구인의 청구는 이유없다할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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