| 관계법령 |
건축법 제8조, 제9조, 같은 법시행령 제12조, 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제76조, 같은 법부칙 제18조, 같은 법시행령 부칙 제13조, ○○시도시계획조례 제31조, 산지관리법 제14조, 제18조, 도로법 제40조, 문화재보호법 제20조, 제74조, 같은 법시행령 1조, 제15조, 같은 법시행규칙 제3조, 제18조의2, 총포·도검·화약류등 단속법 제6조, 제25조, 같은 법시행령 제10조, 제30조, 제31조, 제42조, 제50조, 폐기물관리법 제2조, 제12조, 제26조, 제28조, 제29조, 제56조 및 같은 법시행령 제4조, 제6조, 같은 법시행규칙 제17조, 제19조의3
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| 이 유(2006-240)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
(1) 피청구인이 2006. 3. 16. 청구인에게 한 시유지 재대부 불가 처분을 취소하고 시유지 재 대부해줄 것을 청구한다.
(2) 피청구인이 2006. 3. 20. 청구인에게 한 지하수개발·이용허가 유효기간 재연장 신청에 대한 불가처분을 취소하고 지하수개발·이용허가의 유효기간을 재 연장해줄 것을 청구한다.
나. 청구이유
(1) 청구인 ○○○은 1986. 6월경 경상남도로부터 관광호텔사업 승인을 받아 ○○시 ○○동 1141번지, 1123-5번지에 관광호텔을 신축하여 1988. 10월경 준공검사를 마쳤다. 당시 시간제 급수를 하는 등 ○○시의 상수도 사정이 열악하여 관광호텔 시설의 운영상 문제점이 제기되어 호텔로부터 1.5km 떨어져 있는 공설운동장 쪽에 도로점사용허가를 받아 ○○시 비상용수로 개발한 지하수와 인접한 ○○동 162-31번지 언덕의 2평에 대하여 ○○시로부터 사용제의를 받아 ○○시와 대부계약을 체결하였다.
(2) 청구인은 지하수법 제정 이전에 대부계약을 체결한 토지에 지하수 개발을 하여 1988. 11. 22. 경상남도 보건환경연구원으로부터 음료가(생활용수)로 판정을 받아 허가를 취득하였다.
(3) 1988. 11. 2. 한국전력공사 ○○지사와 청구인 ○○○은 송전계약전력 12kw공급계약을 체결하여 수용가인 청구인의 부담으로 전신주 설치 및 계량기 설치를 완료하였다. 지하수 개발장소인 ○○동 162-31에서 호텔까지 약 1.5km의 도로굴착허가를 득하여 배관 및 배선을 깔아 호텔로 인입하고 도로원상복구금을 수령하였다.
(4) 당시 관광호텔의 대표이사는 ○○○이며, 그 후 상호와 대표이사가 변경되었고, 대표이사는 ○○○에서 ○○○으로 다시 2003. 9. 27. ○○○으로 변경되었다.
(5) 도로 1.5km 구간을 굴착하여 한국전력 ○○지점과 전기공급계약을 체결하고 설치금을 부담하는 등 청구인은 엄청난 노력과 시간 그리고 막대한 경제적 희생을 감수해야만 했다. 20년 가까이 사용하고 있는 대부지에 대하여 단 한번의 유효기간 만료통지나 예고도 없이 이제 와서 새삼스럽게 재 대부를 거부하는 것은 신의성실의 원칙과 신뢰보호원칙에 위반되는 것이며, 사유재산권에 대한 중대한 침해라 할 것이다.
(6) 피청구인의 대부계약 불가와 이로 인한 지하수법에 따른 폐공은 사유재산권에 막대한 손해의 발생을 야기함은 물론이고 자원의 효율적 활용이라는 공익적 측면에서도 바람직하지 않다. 이에 청구인은 피청구인의 운동장 확장 등의 행정목적 달성에 지장을 초래하지 않는 범위에서 대부불가 결정의 취소와 재 대부 결정을 청구하는 바이다.
다. 보충서면 (Ⅰ)
(1) 청구인이 2006. 6. 20. 제출한 답변서와 2006. 6. 26. 제출한 답변서 및 보완증거자료는 피청구인 답변서와 부합되지 않아 폐기 신청한다.
(2) 피청구인이 보낸 답변서 내용중 청구인이 증빙자료 준비할 것에 대하여 경남도청, 경상남도보건환경연구원, ○○시청, 한국전력공사 ○○지점 등에 증빙자료 정보공개신청을 하였기에 정보공개 회신을 받아 행정심판위원회에 답변서를 제출하겠으니 다소 지연되더라도 유념하여 줄 것을 먼저 알려 드린다.
라. 보충서면 (Ⅱ)
(1) 청구인은 1986. 7. 18. 경상남도지사로부터 관광호텔사업승인을 득하여 1988. 10. 호텔신축 준공필증을 교부받아 1988. 12. 21. 경상남도로부터 관광숙박업 등록을 필하여 1991년에 등록 갱신하고 1993. 7. 6. 대표이사 ○○○에서 ○○○으로 변경된 것이다. 지하수 개발·이용은 청구인인 ○○○에 의해 이미 1988. 10.부터 이루어졌으며, 이후 지하수법(제정 1993. 12. 10. 법률 제4599호)이 제정됨에 따라 동법 부칙에 의해 신고가 이루어졌다. 지하수법 제정 이전에는 지하수의 개발·이용허가 또는 신고의 대상이 아니었고 지하수 관련 업무가 도에 속해 있었으므로 ○○시에 근거자료가 없는 것이 당연하다. 즉 본 건 대부신청지 상의 지하수 개발은 피청구인이 주장하는 1994. 11. 7.에 이루어진 것이 아니고 호텔신축 당시인 1988. 10.에 이루어진 것이다.
(2) 피청구인은 2006. 11. 15.까지 유효기간이 남았다고 주장하나 청구인은 2006. 1. 16. 연장 신청을 하였고, 2006. 3. 10. 재연장 신청을 하였으나, 피청구인이 지하수 이용 유효기간 만료시기에 대해 잘못 고지에 따른 것이다. 2006. 11. 15.이라는 것을 제대로만 알려주었더라면 행정심판은 물론이고 이의신청에도 이르지 않았을 것이고, 피청구인의 과실로 잘못 고지한 것은 명백히 위법·부당한 것이다. 그에 따른 시간적, 경제적, 정신적인 보상은 누구로부터 받아야 하는가?
(3) 피청구인은 최근 6월 이내에 조사·작성된 지하수영향조사서를 제출할 것을 요구하고 있으나, 청구인은 건설교통부로부터 토출관을 40mm로 변경하면 지하수영향조사를 받을 필요가 없고 신고 후 계속 시설을 이용할 수 있다는 유권해석을 받았다.
(4) 피청구인은 청구인이 아무런 대부신청도 없이 무단으로 시유지를 사용·수익하였고, 유효기간 만료 통지나 만료 예고를 할 이유가 없다고 주장하나, 청구인은 1988. 10.경 ○○시 ○○동 162-31번지 공설운동장 동쪽 후문쪽에 설치되어 있던 ○○시 비상지하수관정시설을 이용할 것을 건의 했으나 지하수를 개발하여 호텔까지 송수관을 연결하여 사용하라는 대부 및 도로굴착허가를 받았다. 또한 전기공급신청을 한국전력 ○○지점에 하였더니 전신주가 설치되어야 전기공급이 가능하다는 통보를 하여 ○○시에 대부계약을 체결 사용승낙서를 받아 한전에 제출하여 전신주를 설치하고 현재에 이르고 있다. 당시 신청서류에 대해서는 한전에 정보공개신청을 하였으나 보존기간 경과로 폐기되었다는 통보를 받았다. 지하수를 호텔용수, 지하수로 사용하려면 공중위생법에 의거 수질검사를 받아야 하기에 경상남도보건환경연구원에 수질검사를 의뢰하여 1988. 11. 22. “음료가”의 판정을 받았다. ○○시내 한복판에 있는 토지를 20년 가까이 무단으로 사용하는 것이 가능한지 반문하지 않을 수 없고 무단으로 사용·수익하였다면 피청구인은 행정재산의 관리주체로서 어떤 조치를 취했는가 묻지 않을 수 없다. 행정청에 관련서류가 보관되어 있지 않다고 하여 관련 행위가 근거없이 이루어진 위법한 것으로 추정되는 것은 아니다.
(5) 청구인은 당시 피청구인으로부터 송수관 설치공사와 관련하여 ○○동 1356-1번지의 도로에 대해 점·사용허가를 득하여 도로굴착에 대하여 재포장 공사까지 완료하였다. 피청구인은 도로 굴착허가 관련서류가 보존기간을 경과하여 파기되었다고 하나 임도나 농로도 아닌 시내 한복판의 도로 1.5Km를 허가없이 굴착할 수 있었겠는가? 이는 도로굴착이 허가를 받아 적법하게 이루어진 것을 반증하는 것이다. 피청구인도 청구인이 본 건 지하수를 개발하여 경상남도지사로부터 신고를 필하여 사용 중인 것으로 답변서에서 인정하였다.
(6) 피청구인은 지하수 개발 당시 상수원 부족으로 지하수가 필요하였으나 현재는 충분한 수원이 확보되어 지하수를 사용할 필요가 없으므로 영업상 내지 사유재산권 침해라고 볼 수 없다고 주장하나, 청구인은 막대한 비용을 들여 지하수를 개발하고 관련 시설을 설치하였으며 채취시설로부터 호텔까지 1.5.Km의 거리를 굴착하여 송수관을 매설하였다. 따라서 이 건 처분으로 인해 보호되는 공익과 침해되는 청구인의 이익은 현저히 균형을 잃은 것으로 청구인의 이익을 과도하게 침해하는 것이다. 청구인이 피청구인을 신뢰하여 막대한 투자를 한 청구인에게 대부지를 사용하지 못하도록 하는 것은 신뢰보호원칙에도 위반되는 것이다.
(7) 청구인이 설치한 지하수 채취시설과 송수관로는 엄연히 사유재산권의 대상이며, 사인간의 거래에 있어서도 임대차계약 등이 종료하면 임차인에게 임대인에 대하여 무속물매수청구권의 권리 등을 행사할 수 있도록 하고 있다. 피청구인이 공익상 필요에 의해 청구인이 신청한 본래의 처분 즉, 연장 및 재 대부를 해줄 수 있었다면 최소한 기존에 청구인이 설치한 시설물에 대하여 정당한 보상이라도 이루어져야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 1994. 11. 7. ○○시 ○○동 1411번지 소재 ○○관광호텔 당시 대표 ○○○이 호텔의 용수 공급을 위해 ○○시 ○○동 162-31번지(소유권자 ○○시, 임야 324㎡) 상에 지하수를 개발하여 경상남도지사로부터 1994. 11. 15. 지하수 개발·이용신고필증(깊이 80m, 토출관 직경 50mm, 양수능력 100㎥/1일)을 교부받았으며, 이후 지하수개발 허가 및 신고업무가 시군으로 이관되고 2000. 11. 9. ○○관광호텔 대표자가 ○○○에서 ○○○○산업(주) 대표 ○○○으로 명의 변경되었다가, 2003. 9. 27. ○○○○산업(주) 대표 ○○○에서 ○○○으로 명의 변경되었다.
(2) 한편, ○○관광호텔은 2002. 7. 11. 경매에 의해 ○○리조트주식회사 대표이사 ○○○에게 소유권 이전 되었으며, 2004. 2. 11. 위 ○○○로부터 지하수 개발·이용명의변경요청 문서가 접수되어 검토한 결과 명의변경을 위한 구비서류가 미비하여 보완 요구하였고, 보완요구에 응하지 않아서 2004. 3. 9. 지하수개발·이용 변경허가 건에 대한 신청서 일체를 반려하였으며, 2005. 5. 9. ○○리조트(주) 대표 청구외 ○○○로부터 지하수개발·이용변경허가 명의변경신청이 또다시 접수되었기에 2005. 5. 10. 지하수개발·이용허가 명의변경을 증명할 수 있는 서류를 갖추어 신청할 수 있도록 회신한 바 있다.
(3) 청구인은 2006. 1. 16. 지하수개발·이용허가 유효기간 연장을 위한 신청기간연장신청서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2006. 1. 18.자로 신청기한을 연장한다는 회신을 하였으며, 2006. 3. 10. 위 청구인이 지하수 개발·이용허가 유효기간 신청 재연장 신청하였기에 피청구인은 청구인이 신청한 시유지 대부 신청 건은 ○○시민원조정위원회에서 대부불가로 의결되어 지하수개발·이용허가 유효기간 신청에 따른 기간 재 연장 신청은 불가하다는 취지의 공문을 발송하였다. 그러나 청구인은 2006. 4. 3. 지하수개발·이용허가 유효기간 신청에 따른 기간 재 연장 신청이 불가하다는 통지에 대하여 이의신청을 제기하였고, 피청구인은 2006. 4. 10. 지하수개발·이용허가 유효기간 연장 신청시에는 최근 6개월 이내에 조사·작성된 지하수영향조사서 및 해당 토지를 사용·수익할 수 있는 권리를 갖추어 연장신청하면 가능하다는 회신을 하였다.
(4) 또한 청구인은 2006. 2. 17. 지하수개발·이용허가 유효기간 연장신청을 위하여 피청구인에게 시유지 대부 신청을 하였고, 이에 2006. 2. 27. 피청구인은 공유재산 및 물품관리법에 의해 영구시설물 축조가 불가하고 지하수개발·이용허가의 유효기간과 대부기간이 맞지 않고 대부 신청지역은 피청구인이 계획하고 있는 공설운동장 주차장 확장조성사업과 공설운동장 현대화사업 구역으로 대부가 불가함을 통지하였다. 이에 청구인은 2006. 3. 7. 이의신청 및 공유재산대부 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2006. 3. 15. ○○시 민원조정위원회를 개최하여 청구인의 이의신청 및 재 대부 신청에 대하여 청구인이 주장하는 지하수 위치는 ○○시 ○○동 162-31번지가 아닌 ○○시 ○○동 161번지로 체육용지 내에 일반대중의 통행로 및 주차장으로 활용되고 있는 행정재산으로 시유지 대부는 불가함을 2006. 3. 16. 회신하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 지하수 개발·이용허가의 유효기간의 연장 신청기간 재 연장 신청에 대한 불가처분의 취소와 지하수개발·이용허가의 유효기간의 연장 신청기간 재 연장 청구에 대하여,
(가) 청구인의 지하수개발·이용신고사항은 1997. 1. 13. 지하수법 전부개정으로 법 개정 6개월 후인 1997. 7. 13.부터 허가사항으로 변경되었으며, 이후 2001. 1. 16. 개정된 지하수법에 의해(시행일은 2001.11.16) 지하수개발·이용허가 유효기간이 5년으로 규정(이전에는 허가 유효기간이 없음)됨으로서 ○○관광호텔 지하수개발·이용허가 유효기간은 2006. 11. 15.까지로 변경되었다. 또한 지하수개발·이용허가는 지하수법 제7조의3 제2항의 규정에 의해 허가기간의 유효기간을 5년간 연장할 수 있고, 신청은 유효기간의 만료일 30일전까지 연장허가신청서를 제출하도록 되어 있다. 따라서 2006. 11. 15.까지는 유효기간 연장 신청하여 피청구인으로부터 허가받아야 계속적으로 지하수 사용으로 인한 사용·수익을 할 수 있다.
(나) 청구인은 2006. 1. 17. 지하수 허가연장 신청서를 피청구인에게 제출하여 연장허가 지연사유를 제출하였기에 피청구인은 2006. 3. 17.까지 기간 연장하여 신청하도록 회신하였으며, 이후 청구인이 2006. 3. 10. 지하수 허가(등록) 재연장 신청서를 제출하여 유효기간 신청기한 재연장을 요청하였기에 피청구인은 2006. 3. 20. 지하수개발·이용허가 유효기간 신청에 따른 기간 재 연장 신청은 불가함을 통보하였다. 청구인은 2006. 4. 3. 통고문으로 재 연장 신청불가 통보에 따른 이의신청을 제기하였고, 이에 피청구인은 청구인의 통고문에 대한 회신에서 최근 6월 이내에 조사·작성된 지하수영향조사서와 토지를 사용·수익할 수 있는 권리를 갖추어 지하수개발·이용유효기간 연장허가신청하면 가능하다고 통보하였다. 따라서 청구인이 청구하고 있는 지하수개발·이용허가의 유효기간의 연장 신청기간 재 연장 신청에 대한 불가처분의 취소와 유효기간의 연장 신청기간 재 연장을 청구한다는 주장은 잘못된 주장이다.
(2) 청구인이 피청구인으로부터 대부하여 20년 가까이 사용하고 있는 대부지에 대하여 단한번의 유효기간 만료 통지나 예고도 없이 새삼스럽게 재 대부를 거부하는 것은 신의성실의 원칙과 신뢰보호원칙에 위반되는 것이며, 사유재산권에 대한 중대한 침해라는 주장에 대하여,
(가) 청구인이 ○○시 ○○동 162-31번지 피청구인의 시유지를 대부하여 20년 가까이 사용하고 있다고 주장하고 있으나, 피청구인에게 대부 신청을 한 사실이 없을 뿐만 아니라 대부료를 납부한 사실도 없다. 따라서 유효기간 만료 통지나 만료예고를 할 이유가 없으며, 청구인은 아무런 대부 신청도 없이 무단으로 시유지를 사용·수익하였다 할 것이다.
(나) 청구인의 지하수가 개발될 당시 피고시의 상수 수원이 극히 부족한 상태에서 지하수를 많이 이용하였으나, 그 후 ○○강 계통 광역상수도 공급으로 충분한 수원이 확보되어 굳이 지하수를 생활용수로 사용할 필요가 없으므로 본 처분으로 인하여 영업상은 물론 사유재산권의 침해라고 볼 수 없다.
(다) 또한 청구인은 피청구인의 재대부 불허처분이 사유재산권에 대한 중대한 침해라고 하나, 청구인이 1994. 11. 7. 신고한 지하수개발·이용신고사항은 1997. 1. 13. 지하수법의 전부개정으로 개정일로부터 6월 이후인 1997. 7. 13.부터 허가조건에 해당하여 개정된 지하수법 부칙에 의해 허가되었으며, 이후 2001. 1. 16. 개정된 지하수법에 의해 지하수개발·이용허가 유효기간이 5년으로 규정한 법률에 의해 다시 2006. 11. 15.까지 5년간 허가된 것이다. 따라서 그동안 개발에 대한 이익은 충분히 정산되었다고 할 것이며, 법 개정 또한 피허가자의 피해를 줄이기 위해 경과규정을 두어 일정기간 허가권을 보호하고 개정법률 시행일을 늦추는 등으로 충분히 사유재산권을 보호하고 있다.
(라) 한편 청구인으로부터 2006. 2. 17. 시유지인 ○○시 ○○동 162-31번지에 지하수 채취를 위한 목적으로 대부신청이 있어서 현지 출장한 결과 기존 지하수 채취 시설이 설치되어 있었던 바, 이 지역은 청구인이 신청한 ○○시 ○○동 162-31번지가 아닌 ○○시 ○○동 161번지 일부에 속하는 ○○공설운동장 체육부지로 확인되었으며, 이는 공유재산 및 물품관리법 제13조 및 동법시행령 제9조에 의한 영구시설물의 축조가 금지되고 공유재산 및 물품관리법 제19조에 의해 대부를 할 수 없는 행정재산에 해당하여 피청구인은 2006. 2. 27. 청구인에게 대부 불가함을 통보하였다.
(마) 이후 청구인으로부터 2006. 3. 6. 대부불가통보에 따른 이의신청 및 공유재산 재대부 신청이 있어 2006. 3. 15. ○○시 민원조정위원회를 개최하여 대부 여부를 심의한 결과 대부불가로 심의 결정하였기에 대부불가사항을 통지하였다. 그러나 2006. 4. 3. 청구인은 민원조정위원회 심의결과에 승복할 수 없다고 주장하고 이의를 제기하는 통고문을 피청구인에게 제출하였다. 한편 ○○리조트주식회사 대표 ○○○가 2006. 1. 11. 기 허가된 지하수 시설위치에 대부신청을 하였으나, 2006. 1. 19. 공유재산 및 물품관리법 제13조, 동법시행령 제9조에 의한 영구시설물 축조금지 규정에 의해 대부불가처분을 한 사실도 있다.
다. 결 론
이상과 같이 청구인이 주장하고 있는 지하수개발·이용허가의 유효기간의 연장 신청기간 재연장 신청에 대한 불가처분의 취소는 신청만료기일이 2006. 11. 15.까지로 아직까지 신청기간이 남아 있고, 재연장 신청이 가능함을 통지하였으므로 청구인의 주장은 이유가 없는 주장이며, 시유지 대부불가통보에 따른 이의 신청 및 재대부 신청에 대한 대부불가처분의 취소에 대하여는 청구인이 신청한 토지(○○동 162-31번지)는 피청구인의 공유재산으로 실제로 도로로 사용하고 있는 행정재산이므로 대부가 불가하고, 지하수 시설이 설치되어 있는 토지(○○동 161번지)는 체육용지로 이 또한 행정재산으로서 공유재산 및 물품관리법 제19조에 의해 대부를 할 수 없는 재산이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 공유재산 및 물품관리법 제5조, 제13조, 제19조, 제20조 및 같은 법시행령 제9조, 제11조에 의하면 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분하며, 행정재산 중 공용재산은 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산이고, 공공용재산은 지방자치단체가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산으로서 당해 지방자치단체의 장외의 자는 공유재산에 건물, 구거·교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하고, 행정재산과 보존재산은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 행정재산 등은 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있으며, 잡종재산이라 함은 행정재산 및 보존재산 외의 모든 공유재산을 말하고 잡종재산의 대부는 토지와 그 정착물인 경우 5년의 기간을 초과할 수 없다.
(2) 지하수법 제7조, 제7조의 3, 지하수법시행령 제12조의 3에 의하면 지하수를 개발·이용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 시장·군수의 허가를 받아야 하고 지하수개발·이용허가의 유효기간은 5년으로 하며, 시장·군수는 지하수개발·이용허가를 받은 자의 신청에 의하여 5년을 연장 허가할 수 있고, 지하수개발·이용허가 유효기간의 연장허가를 받고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 유효기간의 만료일 30일전까지 연장허가신청서에 최근 6월 이내에 조사·작성된 지하수영향조사서를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 하며,
(3) 행정심판법 제3조 및 제9조에서 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판위원회 심리시 진술한 내용에 의하면, 청구인은 2003. 9. 27. ○○시 ○○동 162-31번지(시유지, 임야)상에 지하수 개발·이용변경허가(명의변경:○○○○산업 ○○○ → ○○○)를 받고 지하수 개발·이용시설(깊이 80m, 토출관 직경 50mm, 양수능력 100㎥/일)을 이용해오다, 지하수 사용 유효기간 연장을 위하여 2006. 2. 17. 위 토지에 대하여 피청구인에게 공유재산 대부신청(6.6㎡, 2평)을 하였으나, 2006. 2. 27. 피청구인은 공유재산에 영구시설물 축조금지하고 있고 공설운동장 주차장 확장과 현대화 사업에 지장을 준다는 이유로 대부 불가통보를 한 데 대하여 2006. 3. 7. 이의신청 및 공유재산대부 재신청을 하였으나, 피청구인이 2006. 3. 16. 공유재산 대부신청 불가통보를 하였고, ②또한, 2006. 3. 10. 지하수개발·이용허가 유효기간 연장신청을 하여 2006. 3. 20. 피청구인이 해당 토지인 시유지 재대부 불가로 인하여 지하수 개발·이용허가의 유효기간 재연장 불가통보를 한 데 대하여, 청구인은 지하수 개발장소에서 호텔까지 1.5km 구간을 굴착하여 전기공급계약을 체결하고 설치금을 부담하는 등 많은 시간과 경제적 희생을 한 후 20년 가까이 사용하고 있는 부지에 대하여 이제 와서 재대부를 거부하는 것은 신의성실의 원칙과 신뢰보호원칙에 위반되는 것이며, 사유재산권에 대한 중대한 침해라 할 것이므로 피청구인의 운동장 확장 등의 행정목적 달성에 지장을 초래하지 않는 범위에서 대부불가 결정을 취소, 이를 재 대부하고, 지하수개발·이용허가 유효기간 연장불가 처분을 취소, 유효기간을 재연장해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저, 이 건 행정심판 청구인은 ○○○과 ○○○으로 하고 있어 청구인 김윤석의 청구인 적격 여부에 대해 살펴보면, 행정심판법에서 행정심판을 청구할 수 있는 자는 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자로 규정하고 있고, 대법원 판례에서 법률상의 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하는 것이고 다만 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 판시(대법원 1995.8. 22. 선고 94누8129 판결)하고 있는 바, 청구인 ○○○은 1988년에 ○○동 162-31번지에 대한 대부계약을 받아 지하수 개발 시설을 설치하여 지하수 개발 시설물의 소유권이 있다고 주장하나, ○○시 ○○동 162-31에 대한 지하수 개발·이용허가는 2000. 11. 19. 청구외 ○○○에서 청구인 ○○○에게 명의 변경되어 이건 지하수 개발·이용허가권은 현재 청구인 ○○○에게만 있다할 것이고, 청구인 ○○○은 공유재산 대부계약 사항도 입증하지 못하고 있어 청구인은 이 건 지하수 개발에 관한 사실적인 이해관계에는 있을지는 모르나 이 건 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가진 자라 할 수 없어 이 건 처분의 취소를 구할 청구인 적격이 없으므로 청구인 ○○○이 한 이 건 행정심판 청구는 행정심판법에 의한 부적법한 심판청구라 할 것이다.
(2) 또한, 청구인은 ○○동 162-31번지(임야, 잡종재산)에 대해 대부신청을 하였으나, 공유재산을 대부하는 행위는 행정청이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약행위이지 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없고, 설령 피청구인이 2006. 3. 7. 청구인이 한 공유재산 대부 신청을 받아들이지 아니하였다고 하더라도 청구인의 권리나 법적 이익에 영향을 주었다고도 볼 수 없을 것이므로 피청구인의 청구인의 대부 신청에 대해 불가 통보 사항이 행정심판의 대상인 행정처분이라고 할 수 없다 할 것이므로 피청구인의 통보사항에 대하여 취소심판을 제기한 청구인의 이 건 심판 청구는 행정심판법에 의한 부적법한 청구로 판단된다.
(3) 아울러, 청구인은 2006. 3. 10. 피청구인에게 “지하수허가 재연장 신청서”라는 제목으로 이 건 지하수개발·이용허가 유효기간 연장허가 신청을 하였다고는 하나, 지하수법 제7조와 같은 법시행령 제12조의 3 규정에 의한 지하수개발·이용허가 유효기간 연장허가 신청서에는 신청인은 물론이고, 지하수의 개발 위치와 용도 여부를 명시하도록 하고 있고, 당초허가 기간과 연장허가 기간 등을 기재하여 지하수영향조사기관이 실시하는 지하수영향조사를 받은 후 지하수영향조사기관이 작성한 지하수영향조사서를 첨부하여 제출하면 피청구인이 적정 여부를 심사하는 절차를 거쳐야 함에도, 청구인은 이 건 지하수 시설물이 시설물확인소송 계류 중에 있고 재대부 신청 중에 있어 재 연기를 신청한다는 내용의 진정 형태로 신청을 하였을 뿐이고, 설령, 이 건 청구인의 신청을 적법한 신청 서류 및 절차에 의한 신청으로 보더라도 청구인 강대정이 2000. 11. 9. 지하수 개발·이용허가를 받은 ○○동 162-31번지는 잡종재산으로서 현재 일방통행도로로서 이용되고 있어 대부가 불가하고, 실제 지하수 시설이 설치되어 있는 ○○동 161번지는 행정재산(체육용지)으로서 주차장으로 활용되고 있는 공유재산이므로 대부나 시설물 설치 목적의 사용·수익허가는 불가한 것으로 볼 때 피청구인이 이 건 공유재산에 대한 대부가 불가함을 사유로 지하수 개발·이용허가 유효기간 재연장이 불가하다고 통보한 것은 정당한 처분이라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 이 건 행정심판 청구 중 ①청구인 ○○○이 청구한 청구는 이를 모두 각하하고, ② 청구인 ○○○이 청구한 청구 중 피청구인이 2006. 3. 16. 청구인에게 한 시유지 재대부 불가 처분을 취소하고 시유지를 재 대부해 달라고 하는 청구는 이를 각하하고, 피청구인이 2006. 3. 20. 청구인에게 한 지하수개발·이용허가 유효기간 재연장 신청에 대한 불가처분을 취소하고 지하수개발·이용허가의 유효기간을 재 연장해달라고 하는 청구는 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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