| 이 유 (2006-259)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
피청구인이 2006. 5. 11. 피청구인에게 대하여 한 ‘공장설립(신설) 승인신청 반려처분’은 이를 취소한다라는 재결을 구한다.
나. 청구이유
(1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 603-1번지외 1필지 상에 1,040.3㎡규모의 공장을 건축하기 위하여 2006. 3. 28. 토지소유권을 확보하여 2006. 4. 24. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의하여 공장설립(신설) 승인신청을 하였으나 2006. 5. 11. 도로점용허가가 불가하여 공장설립(신설) 승인신청을 반려한다는 통보를 받았다.
(2) 공장설립(신설) 승인신청을 반려한 이유와 그 위법성을 살펴보면,
(가) 청구인이 제출한 공장설립(신설) 승인신청의 처리를 위하여 ○○시는 배출시설의 설치허가·신고 대상여부(환경보호과), 개발행위인·허가(도시과), 농지전용인·허가(농정기획과), 도로점용허가(○○교도소) 의제처리를 위한 협의회를 개최한 바 있으며, 도로점용을 제외하고는 승인신청을 반려할 만한 사유가 없다.
(나) ‘○○교도소는 정신질환자, 결핵환자, 지체장애자 등 의료전담교도소로 지정되어 수용자를 치료하고 있어 제재소의 소음 및 분진, 비산먼지 등을 수용자들의 인권과 관련한 각종 진정 및 청원을 야기할 여지가 있으므로 불허가 합니다’라고 하는 ○○교도소의 의견에 의하여 공장설립(신설) 승인신청을 반려한다고 하였다. ○○교도소의 의견이 있고 나서 설계를 담당한 건축사(○○소재 ○○건축사 사무소 건축사 ○○○)가 ‘도로점용허가대상이라면 ○○시장이 허가를 하면 되는 데 왜 ○○교도소장에 의견을 들어야 하는지’ 문의를 하자 공장설립을 담당하는 ○○시 담당공무원이 도로점용을 담당하는 도로과 담당공무원에게 도로점용허가 대상여부에 대한 전화문의를 하자 도로점용허가 대상이 아니라고 답변을 한 적이 있음을 들은 적이 있다.
(다) 도로점용 허가대상이 된다하더라도 도로법에는 공부상 소유자의 의견을 들어야 하는 규정이 없으며, 도로점용에 따른 의견을 들어야 하는 규정이 있다하더라도 도로점용은 건축물의 용도에 따라 허가여부를 결정하는 것이 아니라, 도로의 유지관리를 위한 것으로 도로소유자인 법무부(○○교도소)의 의견은 도로의 유지관리와 무관한 것으로 이 의견을 도로점용허가 여부를 결정하는 근거로 삼을 수는 없는 것이다.
(라) 공장설립 승인신청이 있을 경우 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조의2 규정에 의하여 인허가 등의 의제가 되는 경우에는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 같은 법 시행규칙 제7조의 규정에 의하여 실무심의를 하도록 되어 있으며, 도로점용의 경우에도 의제처리 대상이 되므로 도로점용허가를 담당하는 ○○시 도로과에 관련서류를 송부하여 의제처리를 하도록 하여야 함에도 통보한 사실이 없으며, 이는 곧 도로점용허가 대상이 되지 않는다는 것을 스스로 인정하는 것이다.
(마) 또한 제출된 민원서류에 대하여 실무종합심의회에서 안되는 것으로 결정된 민원에 대하여는 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제29조의 규정에 의하여 민원조정위원회를 거쳐 결정을 하여야 하는 이러한 절차를 거치지 않은 하자가 있다.
(바) 청구인은 법적 규정을 위반하여 통보한 ○○시의 ‘공장설립(신설) 승인신청 반려’로 인하여 공장의 착공 및 준공지연으로 인한 영업손실 등이 발생하고 있으며, 합법적으로 사업을 진행하는 청구인에 대한 부당한 처분으로 생각한다.
(사) 결 론
도로점용허가 대상이 아니므로 도로점용허가가 불가하다는 이유로 공장설립(신설) 승인신청을 반려한 사항과 민원사무처리에 관한 법률에 의한 절차를 거치지 아니하고 반려한 것은 잘못된 행정행위이므로 피청구인이 도로점용불가를 이유로 ‘공장설립(신설) 승인신청 반려’ 처분한 것은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
다. 보충서면
(1) 피청구인은 청구인이 공장설립을 위하여 도로점용허가 신청을 하였기에 도로점용을 위한 의견요청을 하였다고 답변하고 있으나, 도로점용허가 대상이 아님에도 피청구인이 도로점용허가 대상이라고 하여 점용신청을 하도록 한 것으로 담당공무원의 잘못이 있음에도 불구하고 신청이 있어 협의를 하였다고 하는 것은 너무나도 무책임한 것이다.
(2) 피청구인은 청구인이 도로점용허가 신청한 도로는 도로법상의 규정을 적용받는 도로가 아님이 명백하여 도로법 제40조제1항의 규정에 의한 도로점용허가 대상이 아니라고 주장하고 있고, 또한 명백하게 도로법에 의한 도로점용허가 대상이 아님을 인정하면서도 청구인이 도로점용허가 신청이 있어 ○○교도소에 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가를 위하여 의견을 요청하였다고 주장하고 있으나, 청구인이 도로점용허가 신청을 하였다하더라도 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 시행규칙 제7조의 규정에 의하여 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가 대상이 아닐 경우에는 공장설립신고 처리를 위하여 관계부서 및 기관에 도로점용을 위하여 실무심의를 할 필요가 없음에도 ○○교도소에 의견요청을 하고, ○○교도소의 의견에 따라 도로점용이 불가하다는 것을 불허가 사유로 삼아 공장설립(신설)승인 신청서를 반려한 것은 도로점용허가 대상이 아님에도 도로점용허가가 불가하다고 하는 것으로 이는 잘못된 행정행위일 뿐 아니라 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 시행규칙 제7조에 의한 의제 처리대상이 아니므로 이 규정을 위반한 것이다.
(3) 이 사건 반려의 사유에 해당하는 도로점용과 관련하여 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 시행규칙 제7조의 규정에 의하여 도로법 제40조의 규정에 의한 도로점용허가 대상인지 아닌지에 있다 할 것이며, 피청구인의 답변서에 의하면 명백하게 도로점용허가 대상이 아니다라고 밝히고 있는 점을 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 공장설립신고 반려는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 시행규칙 제7조의 규정을 위반한 것이라 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 603-1외 1필지(이하‘이 건 신청 토지’라 한다)에 일반제재업을 하기 위해 2006. 4. 24. 공장설립(신설) 승인신청 하였고, 피청구인은 청구인의 공장신설 승인신청서를 검토한 결과 신청 토지는 ○○교도소 부지와 직선거리로 약 150m 떨어져 있고, 신청 토지 옆에는 교도소 진입로로 활용되는 법무부(○○교도소) 소유의 도로가 있으며, 신청토지와 교도소 진입도로 사이에는 도로기능을 하지 않는 폭 6m정도의 도로 부지가 존재하고 있어, 청구인은 신청토지와 교도소진입로 사이에 있는 도로부지중 89㎡를 도로점용 하는 것으로 의제처리 신청하였기에, 도로점용 허가 가능여부에 대하여 도로 및 도로부지의 소유ㆍ관리권자인 ○○교도소장에게 의견을 조회한 결과, ○○교도소는 의료전담교도소로 지정되어 정신질환자, 결핵환자, 지체장애환자 등의 수용자를 치료하고 있어 제재소의 소음 및 분진, 비산먼지 등으로 수용된 수용자들의 인권과 관련한 각종 진정 및 청원을 야기할 여지가 있으므로 도로점용허가는 불가하다는 통보가 있었기에, 청구인이 신청한 공장설립(신설) 승인신청을 2006. 5. 11. 반려처분 하게 되었다.
나. 청구인의 주장에 대한 답변
(가) 청구인의 2006. 4. 24. 공장신설 승인신청서에는 의제처리 인허가 사항으로 도로법 제40조에 근거하여 도로점용 허가신청을 하였으며, 그 내용은 ○○교도소(법무부) 소유의 ○○면 ○○리 809번지 도로부지중 청구인의 신청부지와 교도소 진입로 사이의 도로로 활용되지 않는 도로부지(폭 6m)의 89㎡를 15년간 점사용하는 것으로 계획하고 있으며, 도로법 제2조제1항의 규정에 의하여 도로법의 적용을 받는 도로는 “일반의 교통에 공용되는 도로로써 고속도로, 일반국도, 특별시도ㆍ광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도”라고 정의하고 있으므로 청구인이 도로점용 허가신청한 도로는 도로법의 규정을 적용받는 도로가 아님이 명백하여 공장설립 담당자와 도로점용 담당자의 통화내용은 청구인이 신청한 도로점용 허가신청이 도로법 제40조제1항의 규정에 의한 도로점용허가 대상이 아니라는 것이다.
(나) 청구인이 도로점용 허가신청한 도로부지는 총 6,977㎡로 1989년 ○○교도소를 현재 위치로 신축 이전하면서, 교도소의 진출입을 위하여 부지를 확보하여 폭 7m로 포장하여 진입로로 활용하고, 나머지 부지는 사실상 도로가 아닌 지목상 도로부지로 남아 있으며 ○○교도소(법무부)에서 소유ㆍ관리하고 있다. 이 도로부지의 점사용에 대하여, 소유자인 ○○교도소(법무부)에 점사용허가 가능여부를 문의하는 것은 당연하며, 토지 소유자가 타인에게 그 토지의 사용승락 여부를 결정하는 것은 일반상식이라 할 것이다.
(다) 청구인이 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조의2 규정에 의하여, 인허가 의제처리로 신청한 도로점용 허가신청은 도로법의 적용을 받는 도로가 아니고 소유ㆍ관리권이 ○○교도소(법무부)에 있으므로 ○○시 도로과에 의제 처리할 이유가 없으며, 그 도로부지의 소유ㆍ관리권이 있는 ○○교도소에 점용허가 가능여부를 문의한 것이다.
(라) 청구인은 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙 제6조 제1항의 규정에 의거, 인허가 의제처리 사항으로 도로점용 허가신청하였고, 청구인의 신청에 대하여 도로 및 도로부지의 소유ㆍ관리권자인 ○○교도소장에게 점용허가 가능여부를 문의한 결과 ○○교도소라는 특수 목적성 때문에 도로점용 허가는 불가하다는 통보를 받았으며, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제29조제2항에서는 “당해 민원사무를 처리함에 있어 행정기관의 판단의 여지가 없는 경우 민원조정위원회의 심의를 생략할 수 있다”라고 규정하고 있으므로 청구인에 대한 피청구인의 민원사무 처리는 적법·타당한 처분이다.
(마) 결 론
청구인이 점용허가 받고자 하는 도로부지는 소유ㆍ관리권이 ○○교도소에 있으므로 피청구인이 ○○교도소장에게 점용허가 가능여부를 문의하는 것은 당연하며, ○○교도소장은 ○○교도소라는 특수목적성 때문에 도로점용 허가는 불가하다고 판단하여 통보하였고, 그 통보결과에 근거하여 피청구인은 청구인의 공장설립(신설) 승인신청을 반려처분 한 것으로 하자있는 행정행위가 아니며, 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조제1항에는 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다라고 규정하고 있고, 같은 법 제13조의2제1항에는 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 함에 있어서 당해공장 및 진입로부지에 대한 다음 각 호의 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등(이하 \"인·허가등\"이라 한다)에 관하여 당해시장·군수 또는 구청장이 제5항 본문의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항(제5항 단서의 규정에 의하여 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 본다라고 하면서 제1호부터 제17호까지 두면서 제10호에는 ‘도로법 제40조제1항의 규정에 의한 도로점용의 허가’를, 제13호에는 ‘국유재산법 제24조의 규정에 의한 국유재산의 사용·수익허가 및 동법 제30조제1항의 규정에 의한 도로·하천·구거 및 제방의 용도폐지’를 규정하고 있고,
(2) 도로법 제11조에는 도로의 종류는 다음 각호와 같고 그 등급은 다음에 열거한 순위에 의한다라고 하면서 1.고속국도, 2.일반국도, 3.특별시도·광역시도, 4.지방도, 5.시도, 6.군도, 7.구도로 규정하고 있고,
(3) 민원사무처리에 관한 법률 시행령(2005. 10. 26. 대통령령 제19109호) 제29조제1항에는 행정기관의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 사항을 심의·조정하기 위하여 민원조정위원회를 설치·운영할 수 있다. 다만, 그 기관에 유사한 기능을 수행하는 기구가 설치되어 있는 경우에는 이에 갈음할 수 있다라고 하면서 제1호부터 제5호까지 두고 있고, 같은 조제2항에는 제1항제1호의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 사항은 민원조정위원회의 심의를 생략할 수 있다라고 하면서 제1호부터 제3호를 두면서 제1호에는 ‘당해 민원사무를 처리함에 있어서 행정기관의 판단의 여지가 없는 경우’를 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
(1) 청구인의 행정심판청구서, 피청구인의 답변서, ○○교도소장의 회신공문, 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자의 구두진술한 내용 등을 종합해 보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 603-1번지 외 1필지에 일반제재업 공장을 신축하기 위하여 2006. 4. 24. 피청구인에게 공장설립(신설) 승인신청(공장부지 2,987㎡, 제조시설 715㎡, 부대시설 325㎡)을 하였으나, 청구인의 사업계획서에는 법무부 소유의 ○○교도소 진입로(도로법상 도로는 아님) 도로부지(폭 6m, 면적 89㎡)에 대하여 도로점용허가를 득하여 콘크리트로 포장하여 진입로를 개설하는 것으로 계획되어 있어 피청구인은 ○○교도소 진입로 관리청인 ○○교도소장에게 도로점용허가에 대하여 협의한 결과 ‘○○교도소는 의료전담 교도소로 지정되어 수용자를 치료하고 있어 제재소의 소음 및 분진, 비산먼지 등으로 수용자들의 인권과 관련한 민원을 야기할 우려’가 있다는 이유로 도로점용허가 불허 통보됨에 따라 피청구인은 2006. 5. 11. 청구인에 대하여 공장설립(신설) 승인신청 반려 처분을 하였으며, 처분서에는 공장설립(신설) 승인신청 반려라는 문구를 사용하고 있으나, 내용을 살펴보면 승인불가 처분을 한 것임을 알 수 있다.
(2) 이에 대하여 청구인은 도로점용을 제외하고는 승인신청을 반려할 만한 사유가 없으며, 도로점용은 건축물의 용도에 따라 허가여부를 결정하는 것이 아니라 도로의 유지관리를 위한 것으로 도로의 유지관리와는 무관한 ○○교도소장의 의견을 도로점용허가 여부를 결정하는 근거로 삼을 수는 없으며, 도로점용허가는 도로점용허가를 담당하는 ○○시 도로과에 협의해야 함에도 ○○시 도로과에 통보한 사실이 없으며, 실무종합심의회에서 안되는 것으로 결정된 민원에 대하여는 민원조정위원회를 거쳐 결정해야 함에도 이러한 절차를 거치지 않은 하자가 있는 위법·부당한 처분이라며 처분의 취소를 청구하였으며, 보충서면에서는 도로점용허가 대상이 아님에도 피청구인이 도로점용허가 대상이라고 하여 도로점용신청을 하도록 한 것으로 담당공무원의 잘못이 있음에도 불구하고 신청이 있어 협의를 하였다고 하는 것은 너무도 무책임한 것이며, 도로점용허가 대상이 아니므로 도로점용을 위한 실무협의를 할 필요가 없음에도 ○○교도소에 의견요청을 하고, ○○교도소의 의견에 따라 도로점용이 불가하다는 것을 불허가 사유로 삼아 반려한 것은 잘못된 행정행위임을 주장하고 있음을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인의 공장설립 승인신청서의 농지전용허가·신고·용도변경승인 신청과 ○○교도소 진입로의 도로점용허가 신청은 의제처리 되는 사항이며, 도로점용허가 신청내용은 청구인이 이 사건 신청지와 연결되는 ○○교도소의 진입로 도로부지(폭 6m, 면적 89㎡)를 콘크리트로 포장하여 공장진입로로 사용하고자 하는 것으로 피청구인은 도로점용허가를 의제처리하기 위하여 ○○교도소진입로 관리청인 ○○교도소장에 도로점용허가와 관련 협의 요청한 바, ○○교도소장은 ○○교도소가 의료전담 교도소로 지정되어 수용자를 치료하고 있어 제재소의 소음, 분진, 비산먼지 등으로 수용자들의 인권과 관련하여 민원이 우려된다는 이유로 도로점용 불허 통보를 하였으며, 피청구인은 ○○교도소장의 점용불가 회신에 따라 청구인에게 공장설립 승인신청을 반려하였다.
(2) 이 사건 처분의 반려사유가 되는 ○○교도소진입로는 도로법상 도로에 해당하지 아니하므로 도로법상 도로점용허가 대상이 아님을 알 수 있고, 청구인이 도로법상 도로가 아닌 ○○교도소 진입로변 도로부지를 포장하여 공장진입로로 이용하고자 하는 이 사건의 경우에는 피청구인이 청구인으로 하여금 국유재산법에 의한 국유재산의 사용·수익허가 신청을 하도록 안내를 하고 국유재산의 사용·수익허가가 의제처리 되도록 하여야 할 것임에도, 피청구인이 이 사건 신청지의 공장진입로 건설과 관련하여 청구인의 신청에 따라 관리청과 도로점용허가 협의를 한 후 관리청의 도로점용 불허가 통보에 따라 반려처분한 것은 법규 내용을 오인한 것으로 보인다. 그러나 이것을 이유로 이 사건 처분을 취소하였을 경우에는 피청구인이 또다시 교도소진입로 관리청인 ○○교도소장과 국유재산의 사용·수익 허가 협의를 해야 할 것이고, ○○교도소장의 회신공문의 내용을 살펴볼 때 피청구인이 도로점용허가 협의가 아닌 국유재산의 사용·수익허가 협의를 하더라도 ○○교도소장의 결정이 달라질 것으로 보이지 않으므로 청구인으로서는 이 사건 반려처분 취소의 실익이 없어 보인다.
(3) 청구인은 도로점용은 건축물의 용도에 따라 허가여부를 결정하는 것이 아니라 도로의 유지관리를 위한 것으로 도로유지관리와는 무관한 ○○교도소장의 의견을 도로점용허가 여부를 결정하는 근거로 삼을 수는 없고, 또한 도로법에 제40조 규정에 의한 도로점용허가 대상이 아닐 경우에는 공장설립신고 처리를 위하여 관계부서 및 기관에 도로점용을 위하여 실무심의를 할 필요가 없으며, 도로점용허가 대상이 아님에도 도로점용허가가 불가하다고 하는 것은 잘못된 행정행위일 뿐 아니라 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 및 시행규칙 제7조에 의한 의제 처리대상이 아니므로 이 규정을 위반한 것이라고 주장하고 있으나, 청구인이 점용하여 공장진입로를 개설하고자 하는 ○○교도소진입로는 법무부(○○교도소) 소유의 국유지이므로 피청구인이 관리청인 법무부(○○교도소)의 허가없이 교도소진입로의 점용 또는 사용·수익 허가를 할 수 없다 할 것이고, 국유재산법 제24조에 의한 국유재산의 사용·수익 허가도 의제처리 대상이므로 피청구인으로서는 국유재산의 사용·수익 허가와 관련 ○○교도소장과 협의해야 하는 사항이므로 의제처리 대상이 아니어서 관련법을 위반하였다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려워 보인다.
(4) 청구인은 피청구인이 실무종합심의회에서 안되는 것으로 결정된 민원에 대하여는 민원조정위원회를 거쳐 결정을 하여야 함에도 이러한 절차를 거치지 않은 하자가 있으므로 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 민원사무 처리에 관한 법률 시행령(2005.10.26. 대통령령 제19109호) 제29조제2항 및 제1호에는 당해 민원사무를 처리함에 있어서 행정기관의 판단의 여지가 없는 경우에는 민원조정위원회의 심의를 생략할 수 있다라고 규정하고 있고, 이 사건 반려처분의 사유는 공장 진입로 개설시 점용하여 사용코자 하는 ○○교도소 진입로 부지(폭 6m, 면적 89㎡)에 대하여 관리청인 ○○교도소장의 불허가 회신에 의한 것으로 피청구인으로서는 관리청의 불허 통보에 대하여 판단의 여지가 없는 사항으로 보이므로 피청구인이 민원조정위원회를 생략한 것이 민원사무 처리에 관한 법률 시행령을 위반한 것으로는 보이지 않는다.
(5) 따라서 이 사건에 있어서 공장진입로를 개설하기 위하여 ○○교도소 진입로(폭 6m, 면적 89㎡)를 사용·수익하는 부분을 제외하고는 승인신청을 반려할 만한 사유가 없다는 청구인의 주장에 대하여, 피청구인도 따로 주장하는 바가 없는 것으로 보아 이 사건의 반려사유는 공장진입로를 개설하기 위한 ○○교도소진입로의 사용·수익 허가가 주된 사유이며, ○○교도소진입로 도로부지 사용·수익 허가는 관리청인 ○○교도소장이 허가권자여서 피청구인으로서는 판단의 여지가 없는 사항이므로 ○○교도소장의 도로점용 불허 통보(피청구인이 법규를 오인 하여 도로점용허가 협의를 하였으나, ○○교도소장의 회신내용을 볼 때 도로부지 사용·수익허가 협의를 하여도 회신내용은 같을 것으로 보임)에 따라 피청구인이 청구인에 대하여 공장설립(신설) 승인신청 반려한 이 사건 처분이 위법하다거나 재량권을 일탈·남용하였다고 보이지는 않는다.
라. 결론
그렇다면 피청구인이 2006. 5. 11. 청구인에 대하여 한 공장설립(신설) 승인신청 반려처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유없다고 판단되어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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