| 이 유 (2006-170)
1. 청구인 주장
가. 청구 경위
피청구인이 ○○중학교에서 ○○공원간 도시계획도로 개설공사를 시행하면서 도시계획이 된지 20년도 넘은 도시계획선을 아무런 이유도 없이 도로선을 청구인 소유의 택지 방향으로 1.5m 옮긴 새로운 도시계획선을 설정하여 도로 개설공사를 한다고 하는데 이것은 행정편의주의적인 관청의 횡포이고, 도로 폭을 1.5m 더 확장하는 것도 아니고 도시계획선 전체를 본인 소유 대지 방향으로 이동하여 공사를 하는 것은 반대편 주민에게 특혜를 주는 처사이므로 부당하다.
나. 청구 이유
주민설명회가 주민들의 반대 등으로 무산되었는데도 피청구인은 이후 관내 동장의 의견서를 징구하여 주민설명회가 원만히 이루어진 것으로 처리되었다고 하는데, 이는 있을 수 없는 일이고 이 건 처분으로 인하여 도로를 사이에 두고 사는 동네 주민간에 인간관계가 훼손되는 등의 문제점이 발생하였으며, 특히 청구인의 경우 기존 도시계획선에 따라 2005년도에 주택을 신축하여 살고 있는데 변경된 도시계획선에 따라 도로개설공사를 한다면 청구인 주택의 현관문 앞까지 도로가 되어 각종 소음과 먼지 등 환경적 요인에 의하여 행복 추구권이 파괴되므로 이 건 도시계획시설 변경결정을 취소하고 오랜 세월동안 정해져 있던 도시계획선 대로 도로 개설공사를 해 주기 바란다.
다. 보충서면
피청구인은 답변서에서 행정심판대상이 아니므로 각하주장을 하고 있으나, 청구인은 이 건 처분으로 인하여 정신적으로나 재산상으로 막대한 손해가 예상되므로 행정 심판의 대상이 된다할 것이어서 이 건 처분은 취소되어야 한다. 1969년 최초 도시계획을 할 때에도 ○○ ○○ 단지는 이미 조성되어 있었으므로 도시계획 자체가 잘못된 것도 아니고 도로개설 공사를 시행하는 이 시점에서 시의 재정상 공사비가 절감된다는 이유만으로 변경 시공한다는 것은 행정편의주의이다. 청구인의 주택지 내의 건축법상 주차장으로 되어 있는 부지를 편입함으로써 주차장이 없어지므로 청구인은 평생 동안 엄청난 고통을 감수해야 되고, 피청구인은 어떠한 경로나 절차상으로도 주민의견을 설문한 적이 없는데도 많은 주민이 찬성의견이라고 하는 것은 전적으로 허위이고, 2005. 12. 14. 개최된 주민설명회는 참석자 10명중 이해관계가 없는 시의회 출마 예비후보 2명을 제외하면 8명만 참석하였지만 회의가 제대로 안되고 무산되었다. 000(○○단지)가 변경 찬성 발언을 했고 청구인은 반대발언을 했다. 특히 설명회 도중 반대의견이 심하다고 느꼈는지 관계과장이 실무자에게 하는 말이 주민설명회와 관계없이 변경할 수 있는지 물었고, 실무자는 경미한 변경사항이기 때문에 시장의 결재로 변경시행 가능하다고 답변을 했으며 반대해도 소용없다는 뉘앙스를 풍겨 압력으로 밖에 볼 수 없는 분위기가 조성되어 회의가 무산되었음에도 피청구인은 중요한 공문서를 허위 작성하여 마치 다수 주민 또는 이해 당사자들이 찬성하는 의견이 많은 것처럼 변명으로 합리화하고 있다. 도시계획을 해제해 주는 쪽 주민은 찬성할 것이고 새로이 추가 편입되는 이해 당사자는 반대할 것은 뻔한 이치이고, 특히 확·포장 전구간의 반대쪽 이해 당사자들이 수용하고 있음에도 불구하고 1～2m를 더 편입시키는 것은 무리이니 고통 분담 차원에서도 기존 도시계획대로 시행함이 합당하다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 이 건 ○○시 ○○동 990-2번지일원의 도시계획시설(도로:중로1-3,1-9호선)은 1969. 1. 9. 건설부 고시 제12호로 최초 결정되었으며, ○○중학교～○○공원간 도시계획도로개설사업 시행을 위한 실시설계(중로1-3호선 L=4,390m중 667m, 중로1-9호선 L=373m중 373m) 용역과정에서 도로양측 건물 59동(좌측30동,우측29동)이 모두 편입되므로 민원발생 및 사업비의 과다소요에 대한 문제점이 용역업체인 주식회사 ○○으로부터 2005. 11. 29. 보고되어, 도로선형 조정을 위한 도시계획시설 변경(결정)을 추진하기 위해 2005. 12. 5. 피청구인이 ○○동장에게 주민의견 파악을 협조 요청하고 ○○동장은 2, 3, 4, 5통장에게 2005. 12. 8. 주민공청회 참석 협조를 통지하였으며 2005. 12. 14. 오후 2시경에 ○○동사무소 2층 회의실에서 주민의견 수렴을 위한 주민공청회를 개최하여 도로구간에 편입되는 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 청취한 결과 대부분의 이해관계 주민들은 다수의 건축물 철거를 방지할 수 있고 공사비 절감과 공사기간 단축 등 효율적인 사업추진을 위해 도시계획시설 변경이 바람직하다는 의견이었으며, 기존 도시계획시설을 고려하여 건축물을 건립한 일부주민(청구인)의 반대의견도 있다는 주민의견(동향)을 2006. 1. 24. 제출하였고, 2006. 2. 8. 도시계획시설(도로) 검토보고 시 ○○단지 측의 노선을 1.0 ～ 2.0m 정도 조정하여 사업 시행하는 것이 민원예방과 사업비 절감 차원에서 타당하다고 판단하여 도시계획시설 변경을 추진키로 하여, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 및 경상남도사무위임조례 제2조 규정에 의거 2006. 2. 10. 도시계획시설을 변경 결정하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인의 이건 청구는 도시계획과 같은 장기적으로 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후 어떤 사정의 변경이 있다고 하여 지역주민들에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 여건이고 도시계획은 행정청이 법령의 범위 안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리 증진을 위한 도시정책상의 전문적·기술적인 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 청구인의 도시계획변경 이행청구는 행정심판법 제3조의 규정에 의한 행정심판의 대상이 아니므로 부적합한 청구임으로 각하 되어야 할 것이다.
(2) ○○시가 20년이 넘은 도시계획시설(도로)을 아무런 사유도 없이 도시계획시설을 변경(결정)한 것은 부당하다는 주장에 대하여는, ○○중학교에서 ○○공원간 도시계획도로 개설을 위하여 실시설계 용역을 수행하는 과정에서 도로의 노선측량 결과 도로양측 건물 59동(좌측 30동,우측29동)이 도로에 편입되게 되어있어 막대한 소요사업비확보 및 사업의 장기화가 우려되어 사전에 주민의견을 수렴 하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제25조 제3항의 규정에 따라 정당하게 변경(결정)하였다.
(3) 도시계획시설 변경(결정)으로 해제되는 쪽의 주민들에게 특혜를 주는 처사이므로 부당하다는 주장에 대하여는, ○○단지쪽의 건물들은 편입 평균 넓이가 1.5m이며 편입 가옥이 29동으로 이 노선을 좌측으로 일부이동 시 편입되는 가옥 29동이 해제되며 이로 인하여 편입되는 30동외 별도 추가 편입되는 건물이 없으므로 사업비 절감 및 민원 발생을 최소화할 수 있고, 청구인이 2005년 주택신축 시 변경 전 도시계획선에 따라 건축을 하였으므로 변경된 도시계획도로를 개설한다면 소음, 먼지 등으로 인하여 행복추구권이 파괴되므로 당초와 같이 환원하여 줄 것을 주장하나, 청구인의 대지가 편입되는 거리는 1.5m로 편입 후 남는 거리가 현관문으로부터 약 3.0m나 이격 거리가 남아 있으므로 이로 인하여 행복추구권이 침해되었다고 볼 수는 없으며, 대문과 도시계획도로선이 더욱 가까워지므로 부동산의 가치성이 높아진다고 볼 수 있을 것이다.
(4) 도시계획시설(도로:중로1-3,1-9호선)이 변경(결정)된 사항은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제25조 제3항 규정에 의한 경미한 변경(단위 도시계획시설부지 면적의 5%미만인 시설부지의 변경인 경우로 도로는 시점 및 종점이 변경되지 아니하고 중심선이 종전에 결정된 도로의 범위를 벗어나지 아니하는 경우)으로 경상남도사무위임조례 제2조의 규정에 의거 ○○시에서 변경(결정) 고시하였으며, 우리시가 열악한 시 재정으로 장기미집행 도시계획시설사업을 추진하고 있으며, 거의 전부 주민 의견이 변경 결정된 도시계획선 대로 원활한 사업시행이 되기를 원하고 있으므로 바람직한 방향으로 도로가 개설되어야 할 것이다. 따라서 도시계획시설 변경(결정)건은 정당한 절차에 따라 처리 되었으며 단 한 사람의 반대로 거의 전부인 다수인 의견을 묵살시킬 수 없으므로 이 건 행정심판청구는 당연히 기각 되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제25조, 제26조, 제28조 내지 제30조, 및 같은 법시행령 제22조, 제25조의 규정에 의하면 도시계획이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로서 도시기본계획과 도시관리계획으로 구분하고, 도시기본계획이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획수립의 지침이 되는 계획을 말하며, 도시관리계획이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 다음의 가) 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, 나) 개발제한구역·도시자연공원구역·시가화조정구역·수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, 다) 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획, 라) 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획, 마) 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획을 말하고, 도시계획시설이라 함은 도로, 공원 등 도시기반시설 중 도시계획으로 결정된 시설을 말하며, 도시계획시설사업이라 함은 도시계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말하고, 도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 하며, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 도시관리계획도서(계획도 및 계획조서를 말한다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과·재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다)를 작성하여야 하고, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 하고, 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 이를 결정하며, 시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하고, 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하면서, 단위 도시계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우(도로의 경우에는 시점 및 종점이 변경되지 아니하고 중심선이 종전에 결정된 도로의 범위를 벗어나지 아니하는 경우에 한하며, 공원 및 녹지의 경우에는 면적이 증가되는 경우에 한한다)에는 주민의 의견청취 및 관계 행정기관의 장과의 협의, 건설교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시관리계획(지구단위계획을 제외한다)을 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 주민은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 도시계획시설의 설치·정비 및 개량에 관한 사항 등에 관하여 도시관리계획도서와 계획서를 첨부한 제안서로 도시계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
(2) 행정심판법 제2조제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말하며, 제3조제1항에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 피청구인이 ○○중학교에서 ○○공원까지 도로개설 구간의 건물편입 최소화를 위한 도로 선형변경을 위하여 2006. 2. 10. 도시계획시설(도로)를 변경 결정하고 2006. 2. 16. 고시한데 대하여, 청구인은 피청구인이 도시계획 결정이 된지 20년도 넘은 도시계획시설인 도로선형을 청구인 소유의 대지 방향으로 1.5m 정도 옮긴 새로운 도시계획시설 변경결정으로 도로개설공사를 시행하는 것은 반대편 주민에게만 특혜를 주는 것으로 부당하며, 이 건 처분으로 인하여 도로를 사이에 두고 사는 동네 주민간에 인간관계가 훼손되고 있고, 특히 청구인의 경우 기존 도시계획선에 따라 2005년도에 주택을 신축하여 살고 있는데 청구인 주택의 현관문 앞까지 도로가 위치하게 되어 각종 소음과 먼지 등으로 인하여 청구인의 생활환경이 파괴되므로 이 건 도시계획시설 변경결정을 취소하고 기존 도시계획대로 도로 개설공사를 이행해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 본안 판단에 앞서 이 건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면, 행정심판법 제2조제1항의 규정에 의하면, \"처분\"이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있고, \"부작위\"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 의하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있으며, 동법 제3조의 규정에 의하면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판의 청구를 제기할 수 있도록 되어 있고, 동법 제4조제3호의 규정에 의하면 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이 의무이행심판이라고 되어 있으므로, 청구인들의 신청에 대하여 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 처분이 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것이나,
(2) 국토의계획및이용에관한법률에는 도시계획 입안에 있어 이해관계인인 주민은 입안권자에게 제안을 할 수 있다고 규정되어 있을 뿐, “국토이용관리법상 주민이 국토이용계획의 변경이나 해제에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위한 국토이용계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획이어서 원칙적으로는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 그러한 사유만으로는 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 신청할 권리를 인정하여 줄 수는 없다.”(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936)는 판례에 비추어 볼 때, 피청구인이 제출한 각 기록에 의하면, 이 사건 도시계획시설 변경결정은 피청구인이 이 건 도시계획도로 개설공사 실시설계용역과정에서 도로개설의 문제점 및 건의안이 용역업체인 주식회사 ○○으로부터 2005. 11. 29. 보고되어 이 건 도시계획시설 변경결정에 있어서 필수적인 절차는 아니나 이 건 도로선형조정에 대한 주민공청회를 2005. 12. 14. 개최하고 2006. 2. 8. 내부적인 검토를 거쳐 2006. 2. 10. 도시계획시설 변경결정 및 지형도면 승인 고시하기로 하여 2006. 2. 16. 경상남도공보에 공고하는 등, 국토의계획및이용에관한법률 소정의 절차를 거쳐 이루어진 사실 및 기존 도시계획결정이 이 건 도로개설 구간의 도로 양측 모든 건물 59동이 도로에 편입되는 불합리한 점이 있는 반면에 이 건 변경결정으로 도로선형 조정을 하면 다수(29동)의 건축물 편입을 방지하고 30동의 건물만 편입함으로써 주민 재산권 침해를 최소화할 수 있는 점, 공사비가 절감될 수 있는 점, 공사기간이 단축되는 점 등 효율적인 사업추진을 고려하여 결정된 사실을 인정할 수 있다.
(3) 따라서 위 인정사실에 의하면 이 건 도시계획시설(도로)결정은 관계법 소정의 절차를 거쳐서 이루어진 합리적인 결정이라 할 것이고, 달리 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니하는 이상 이 건 도시계획시설이 적법하게 확정되었다고 볼 수 있을 것이므로 청구인에게는 이 건 도시계획시설 변경결정의 취소를 피청구인에게 요구할 수 있는 권리가 없다 할 것이고, 또한 청구인은 도로구역을 기존 도시계획대로 청구인 토지의 반대쪽으로 치우치게 개설해 주도록 요구하나 다수인의 이해관계와 관련되는 도로구역의 결정에 있어 도로의 선형이 특정인의 이해관계에 따라 임의적으로 변경되어서는 아니 된다 할 것이므로 청구인은 도시계획시설사업의 변경이나 취소를 요구할 법률상 권리가 없는 상태에서 이 건 변경결정을 취소하고 기존 도시계획대로 도로개설 공사를 해달라는 청구인의 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다.
라. 결론
그렇다면, 피청구인은 2006. 2. 10. 도시계획시설 변경결정된 것을 취소하고 기존 도시계획대로 도로 개설공사를 이행하라는 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 판단되므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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