| 이 유 (2006-141)
1. 청구인 주장
가. 청구 경위
(1) 피청구인이 2005. 12. 20. 청구인에게 한 ○○도시계획시설사업 ○○자동차학원 부지조성공사 실시계획인가 통보처분 중 인가조건 제13항의 다목 [자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 건축물로 인한 시거 불량으로 교통사고 위험이 있으므로 감속차로 설치 및 건축물 철거] 부분 및 제14항 도시과-4478호(2005. 8. 1)에 의한 자동차학원 진입도로로 기 인가한 [도시계획도로 ○○호선을 반드시 준공완료 후 자동차학원 부지 준공신청 되어야 합니다] 부분은 각 무효임을 확인하고, 예비적으로 취소한다는 재결을 구한다.
(2) 이 건 관련 ○○도시계획시설사업은 청구인이 사업시행자가가 되어 경남 ○○시 ○○읍 ○○리 841번지 일원 23,220㎡에 ○○자동차학원 부지조성공사로 2006. 12. 31.까지 준공예정일로 하여 피청구인으로부터 인가를 받았다.
나. 청구 이유
(1) 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시에 불과하므로, 조건이나 부담의 부관을 붙이는 경우에도 부관은 주된 행정행위를 규율하는 법령이나 행정행위의 목적상 필요한 범위를 초과할 수 없고, 그 조건이나 부담으로 인하여 주된 행정행위의 상대방에 대하여 그 주된 행정행위의 효력이나 효과 내지는 법률상 이익을 포기하게 함으로써 주된 행정행위를 실효케 할 정도인 경우에는 그 부관은 무효라고 보아야 할 것이다. 국토의계획및이용에관한법률에 의하면 도시계획시설사업에 대한 인가여부는 행정청의 자유재량행위가 아니라 그 요건을 갖춘 사업시행자에 대하여 인가를 해 주어야 하는 기속행위라 할 것이므로 이 사건 실시계획인가에는 주된 행정행위를 제한하는 부관을 붙일 수 없다 할 것이다. 조건이나 부담 등 부관의 내용이 의무의 이행을 요구하는 것인 경우에는 그 부관부 행정행위의 상대방이 스스로의 능력과 자격으로 그 부관에서 정한 의무의 이행이 가능한 내용이어야 할 뿐만 아니라, 부관을 필요로 하는 공공의 이익과 상대방이 그로 인해 입는 불이익 사이에 상당한 비례관계가 유지되도록 하여야 할 것이다.
(2) 이 사건 인가조건 제13항의 다목에 적시된 국도 7호선의 경우 그 도로관리청이 ○○지방국토관리청이므로 ○○시와는 전혀 관련이 없고, 제14항에 적시된 소 1-16호선은 ○○시가 개설관리 하여야 할 의무가 있는 ○○시 소유 도로이다. ○○지방국토관리청의 의견에 따르면 위 국도 7호선의 경우 ○○지방국토관리청에서 실시설계용역을 시행중에 있고, 청구인이 이 사건 실시계획인가에 따라 ○○도시계획시설사업 ○○자동차학원 부지조성공사를 실시하고 그 곳에서 자동차운전학원을 영위한다고 하더라도 위 학원은 ○○호선에서 직접 진·출입하지 않고 국도에 연결하여 사용 중인 다른 도로(도시계획도로)에서 진·출입하는 경우라는 것이므로 이 사건 인가조건 제13항의 다목은 불필요한 조건일 뿐만 아니라 청구인에게 법률상 의무 없는 일을 강요한 경우에 해당하고, 도로와다른도로등과의연결에관한규칙에 따른다 하더라도 위 ○○호선과 이 사건 실시계획인가에 따른 자동차운전학원의 진·출입로와는 전혀 관련성이 없어 가·감속차로의 설치가 필요한 것이 아님이 명백하고, 교통영향평가전문기관인 주식회사 ○○ 작성의 ○○도시관리계획(자동차운전학원)결정에 따른 교통분석(재검토)에 의하면, 이 사건 실시계획인가에 따라 자동차운전학원이 개설된다고 하더라도 교통량 증가의 효과가 거의 미미한 수준이므로 위 도시계획도로 ○○호선의 개설은 불필요하다는 취지이므로 위 인가조건 제13항의 다목 및 제14항은 위법하여 무효라 할 것이다.
(3) 특히 이 사건 실시계획인가에 따른 자동차운전학원의 경우 국도 7호선과 직접 접속하지 않을 뿐만 아니라 ○○지방국토관리청에서 2006. 12. 준공예정으로 ○○시 ○○읍에서 울산시 무거동까지 국도 확장공사를 실시 중에 있어 ○○호선의 접속부분의 가·감속차선을 설치한다 하더라도 이는 위 ○○호선의 확장구간에 편입되게 되므로 위 인가조건 제13항의 다목은 전혀 불필요한 공사를 강요하는 경우에 해당한다.
(4) 위 실시계획인가에 따른 자동차학원부지조성공사비는 약 27억5천만원이 예상되고, 위 ○○호선 도시계획도로의 개설공사비용은 최소 9억원이 예상되며, 자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 건축물로 인한 시거 불량으로 교통사고 예방을 이유로 한 가·감속차로 설치 및 건축물 철거에는 약 20억원 이상의 비용이 예상되는 바, 이 사건 실시계획인가의 주된 사업에 소요되는 비용과 위 ○○호선 및 ○○호선과 관련된 비용을 비교하면 오히려 주된 사업보다 인가조건으로 제시된 부관의 이행 비용이 더 많이 소요됨을 알 수 있고, 더 나아가 청구인은 청구인이 이 사건에서 취소를 구하고 있는 위 인가조건 제13항의 다목 및 제14항 이외에 나머지 인가조건을 모두 이행해야 할 의무가 있으므로 부관 이행에 소요되는 비용 전체를 감안하면 이 사건 실시계획인가를 포기해야 할 사정이다. 따라서, 청구인이 실시계획인가로서 얻는 이익과 위 부관의 비용을 비교·교량할 때 이 사건 인가조건은 비례의 원칙 및 과잉행정금지의 원칙을 명백히 위반한 위법한 부관이므로 무효라 아니할 수 없습니다.
(5) 결론적으로 피청구인의 이 사건 실시계획인가에 붙인 부관 중 위 부관은 위법 부당함이 명백하므로 무효이거나 취소되어야 한다.
다. 보충서면
○○지방국토관리청의 ○○호선 확장에 대한 계획은 기존 국도의 확·포장 공사를 목적으로 실시설계 용역중에 있는 것임에도 2006. 4. 13. 경상남도행정심판위원회의 현장 조사시에 피청구인이 우회대체도로 개설 설계용역중이라고 주장하는 것은 사실과 다른 주장이며, 만약 ○○지방국토관리청에서 우회대체도로로 개설하게 되면, 그 때가서 조건을 부여하여도 전혀 문제가 없음에도 설계용역 중에 있는 사안에 관하여 국도의 확·포장을 조건으로 부한 행위는 재량권을 일탈하여 권리를 남용한 처분이라 아니할 수 없다.
라. 취하서 제출
청구인은 위 인가조건 중 제14항은 청구인 회사도 그 필요성을 느껴 착공신고까지 하였고, 수인의 한도 내에 있다고 판단하여 위 제14항의 무효확인과 취소를 구한다는 청구취지는 취하한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인은 2004. 5. 20. 국토의계획및이용에관한법률 제26조의 규정에 의거 도시관리계획입안을 제안 신청하였고, 피청구인은 2004. 5. 25. 주민 및 이해관계인의 의견청취를 공람공고를 실시한 결과, 2004. 6. 15. 및 2004. 6. 25. 주민 및 해당 관할지역 ○○읍장으로부터 자동차학원이 들어설 경우 ○○읍 ○○리 ○○마을 ○○호에서 ○○군 ○○면 소재 ○○공단 진입도로 구간 교통량 증가로 ○○군 경계까지 극심한 교통체증과 사고 다발지역으로 인한 주민불편에 따른 기존 2차선에서 4차선 이상 확장을 요구하는 의견이 있었다.
(2) 2004. 11. 9 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조의 규정에 의거 ○○시 도시계획위원회 심의시 자동차학원 진입도로 시점부 ○○호변 위치한 건축물로 인한 시거불량으로 교통사고 위험이 있으므로 가·감속차로 설치 및 가설건축물 철거를 조건부 의결되었으며, 2004. 12. 13. 같은법 제30조 규정에 의거 조건부 도시관리계획결정이 되었다. 2005. 7. 5. ○○국도유지건설사무소 협의결과 가·감속차로 설치를 하지 않아도 된다는 의견사항은 없었으며 주변 교차로 및 교통체계 등에 대하여 관계기관과 종합적으로 검토하여 ○○지방국토관리청에 도로점용 연결허가를 신청하라는 의견이 있었다.
(3) 2005. 10. 20. 청구인이 ○○시 ○○읍 ○○리 841번지 일원에 실시계획인가 신청서를 제출하였고, 도시관리계획 결정시 도시계획위원회에서 조건부 의결된 자동차학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 시거불량 건축물 철거와 가·감속차로 설치 및 자동차학원 진입도로로 기반시설인 도시계획도로 ○○호선 준공완료 후 자동차부지 준공되어야 한다는 조건을 부하여 실시계획 인가하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 주된 행정행위를 제한하는 실시계획인가 조건 제13항의 다목의 자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 건축물로 인한 시거 불량으로 교통 사고 위험이 있으므로 가·감속차로 설치 및 건축물 철거 부분 및 동 인가 조건 제14항 도시과-4478호(2005. 8. 1)에 의한 자동차학원 진입도로로 기 인가한 ○○호선을 반드시 준공완료 후 자동차 학원 부지 준공되어야 한다는 부분의 무효 또는 취소 및 위법부당하다는 주장에 대하여는, 도시관리계획결정이 되어 있지 아니한 지역에서 도시계획시설사업 실시계획 인가 절차를 살펴보면 시장 또는 주민이 도시관리계획을 제안하여야 하며, 제안된 도시관리계획(안)은 도시계획위원회 심의를 거쳐 도시관리계획으로 결정 후 도시계획시설사업 실시계획인가를 하게 된다. 이 건의 경우는 ○○자동차 운전전문학원 주식회사 대표이사 ○○이가 도시관리계획(안)을 제안하여 ○○시 도시계획위원회에서 조건부 의결(심의)된 사항으로 청구인이 도시계획시설 실시계획인가시 도시계획위원회 심의사항을 반영하여 실시계획인가 신청을 하여야 하며 청구인이 반영하지 아니할 경우에는 피청구인은 실시계획인가를 거부할 수 있다. 위와 같이 볼때 청구인이 취소 또는 무효를 주장하는 실시계획인가 조건은 주된 행정행위를 제한하는 부관이 아니라 주된 행정행위를 위하여 마땅히 이행하여야 할 조건사항일 뿐 아니라 기반시설의 설치 및 그에 필요한 용지확보 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획인가를 할 수 있다는 국토의 계획 및 이용에 관한법률 제88조 제2항의 규정에도 부합됨으로 적법한 행정처분이다. 또한 실시계획인가한 자동차학원 진입도로 ○○호선은 자동차학원 설치시 원활한 교통소통을 위한 기반시설이므로 기반시설을 먼저 준공한 후 자동차 학원 부지 준공신청 또는 동시에 신청하여 준공처리가 되어야 마땅하다고 할 것이다.
(2) ○○호선은 ○○시가 개설하여야 할 도시계획도로 라는 사항에 대하여는, 이 건 ○○호선은 도시관리계획 결정을 위한 열공람시 제출된 주민의견을 감안하여 청구인이 개설하겠다고 조치계획서를 제출한 도로로서 원활한 교통소통을 위하여 청구인이 제출한 조치계획서를 반영하여 도시관리계획이 결정되었을 뿐 아니라 자동차학원에 필요한 기반시설이므로 청구인이 개설하여야 할 의무가 있는 도로이다.
(3) 실시계획인가에 따라 자동차운전학원이 개설된다고 하더라도 교통량 증가의 효과가 거의 미미한 수준이고, 가·감속차로 부분이 ○○호선 확장구간 편입으로 불필요하다는 공사이므로 ○○호선 개설은 불필요함으로 실시계획인가조건 13항 다 및 14항은 위법하여 무효라는 주장에 대하여는, 자동차학원의 개설로 인한 정확한 교통유발 대수를 추정 할 수 없으나 인근 ○○공단, 마을 주민의 통행이외에 학원이용객 및 교습용 차량 주행등으로 차량증가 요인이 발생될 것으로 예상되며 ○○호선은 앞에서 답변한 내용과 같이 원활한 교통소통을 위하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법 제30조의 규정에 의거 도시관리계획 결정되었으며 같은법 제88조의 규정에 의거 도시계획시설사업 실시계획인가를 하였으므로 적법한 행정처분이다. 또한 00호국도 확장부분은 현재 ○○지방국토관리청에서 00호국도 우회 대체도로 실시설계용역중이므로 노선이 확정되지 않은상태에서 확장구간에 편입된다는 주장은 설득력이 없을 뿐 아니라 억지주장에 불과하다.
(4) 주된 사업보다 인가 조건으로 제시된 부관의 이행이 더 많은 비용이 소요되는 등 실시계획인가조건 제13항 “다” 및 제14항은 무효되거나 취소되어야 한다는데 대하여는, 위 인가조건은 교통난 해소, 안전사고 예방 등 ○○시도시계획위원회에서 설치 필요성을 인정하여 조건을 부여한 사항으로 설치비용에 따라 인가조건을 부여하는 사항이 아닐 뿐만 아니라 관계법령인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 실시계획인가 조건은 적법한 행정처분이므로 취소나 무효대상이 아니다.
(5) 이 건 처분은 위에서 본 바와 같이 관련법에 따라 적법하게 행정 처분한 것이고, 또한, 청구인이 도시계획도로 ○○호선을 개설하겠다고 조치계획서를 제출하였을 뿐 아니라 청구인이 2006. 1. 3 도시계획도로 ○○호선 개설공사 착공신고서 제출시 인가조건에 대한 이행하겠다는 조치계획서 및 조건 이행서를 제출하였음에도 가･감속차로 설치에 대한 비용부담이 된다는 이유로 위 조건들의 무효 및 취소를 해달라는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
국토의계획및이용에관한법률 제26조, 제28조, 제30조, 제88조, 제113조 등의 규정에 의하면, 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안(이 경우 제안서에는 도시관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.)할 수 있고, 도시관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있으며, 그 처리결과를 제안자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있고, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시관리계획안에 반영하여야 하고, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 하고, 시·도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장은 관계 서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있으며, 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 사업시행에 필요한 설계도서·자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 명시하거나 첨부하여 실시계획(이하 \"실시계획\"이라 한다)을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 이 경우 건설교통부장관 또는 시·도지사는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보·위해방지·환경오염방지·경관·조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다고 규정하고 있고, 도시관리계획과 관련된 건설교통부장관 또는 시·도지사의 권한에 속하는 사항중 시·도도시계획위원회의 심의대상에 해당하는 사항이 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 위임 또는 재위임된 경우 그 위임 또는 재위임된 사항의 심의, 도시관리계획과 관련된 사항에 관한 시장·군수 또는 구청장에 대한 자문 등을 하게 하기 위하여 시·군에 각각 시·군·구도시계획위원회를 둔다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인 및 피청구인의 주장과 당사자들이 제출한 제반서류 등을 종합하여 보면, 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 741번지 일원 대지면적 23,220㎡ 지상에 ○○자동차운전전문학원 부지조성공사를 위하여 피청구인에게 도시계획시설사업 실시계획 인가 신청하였으나, 피청구인이 2005. 12. 20. 이 사건 인가처분을 하면서「자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 건축물로 인한 시거 불량으로 교통사고 위험이 있으므로 가·감속차로 설치 및 건축물 철거(제13항 다목)와 자동차학원 진입도로인 ○○호선을 반드시 준공완료 후 자동차학원 부지 준공 신청할 것(제14항)」을 조건으로 하여 시행 인가한데 대하여, 청구인은 도시계획시설사업 실시계획 인가는 기속행위이므로 부관을 붙일 수 없고, 자동차학원은 ○○호선과 직접 접속하지 않고 ○○호선에서 진·출입하므로 ○○호선의 가·감속 차로의 설치 및 건축물 철거는 불필요하며, 자동차운전학원이 개설된다고 하더라도 교통량 증가의 효과가 거의 미미한 수준이므로 ○○호선의 개설은 불필요하고, 청구인 학원의 부지조성공사비는 약27억5천만원인데 반해, 부관이행에 소요되는 경비는 ○○호선의 확장비용 최소 약9억원, 가·감속차로 설치공사비 약20억원 이상 소요될 것으로 예상되므로 비용 전체를 감안하면 이 사건 실시계획 인가를 포기해야 할 사정이므로 이 사건 인가조건은 비례의 원칙 및 과잉금지의 원칙을 명백히 위반한 위법한 부관이므로 주위적으로는 무효확인을 예비적으로는 취소해 줄 것을 청구하였다가, 경상남도행정심판위원회 구술심리시(2006. 4. 25) 청구인이 위 인가조건 중 제14항의 청구는 취하하고 인가조건 제13항 다목에 대해서 무효임을 확인하거나 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 이 건 인가처분의 법적 성질이 기속행위인지 재량행위인지 여부에 대하여 보면, “행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다.”(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593)라는 판례에 비추어 보면, 이 건 도시계획시설사업에 관한 실시계획 인가는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이고, 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘법’이라고 한다) 소정의 규정들에 의하면 도시관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시관리계획 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있고, 도시계획시설사업 실시계획 인가자는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보·위해의 방지·환경오염방지·경관·조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 인가를 받으려는 도시계획시설사업에 관한 실시계획이 관계 법령이 정하는 제한에 배치되는 경우는 물론이고 그러한 제한사유가 없는 경우에도 공익상 필요가 있으면 처분권자는 그 인가신청에 대하여 불허가 결정을 할 수 있다고 할 것인바, 이 건 인가처분이 기속행위에 속하여 부관을 붙일 수 없다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려워 보인다.
(2) 다음으로 피청구인이 청구인에게 한 도시계획시설사업 실시계획 인가 조건(제13항 다목)의 적법 여부에 대하여 보면, 위에서 살펴 본바와 같이 이 건 도시계획시설사업 실시계획 인가는 행정청의 재량행위에 속한다 할 것이므로 “이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없다.”(2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 참조)고 할 것이나, 이 건 인가처분의 내용은 청구인이 ○○시 ○○읍 ○○리 741번지 일원 대지면적 23,220㎡ 지상에 ○○자동차운전전문학원 부지조성 공사를 하려는 것으로, 이 건 실시계획인가의 주된 사업과 종된 사업에 소요되는 비용(이 건과 관련한 소요 사업비를 피청구인이 자료를 제시하지 않아 비교 추정할 수는 없고, 청구인이 주장하는 소요 사업비만을 인용하기로 한다)을 비교해 보면 청구인 학원의 위 부지조성공사비는 약27억5천만원, 청구인이 부담하여 공사하기로 한 도시계획도로 ○○호선(개설면적 : 673.0㎡, B=10.0m, L=220.0m)의 개설비용이 약9억원, 위 인가조건 제13항 다목의 000호변 가·감속차선(개설면적 : 829.0㎡, 감속차선 B=3.7m, L=60.0m, 가속차선 B=3.7, L=100.0) 설치 및 건축물(1식) 철거 공사비가 약20억원 정도가 소요되는 점, 청구인의 위 자동차학원은 ○○호선과 직접 접속하지 않고 ○○호선에서 진·출입하는 것으로 보아 위 ○○호변의 가·감속차선 설치 조건은 이 건 실시계획 인가와 직접적인 관련성이 있다고 하기에는 어려움이 있어 보이는 점, 이 건과 관련한 ○○시도시관리계획 결정에 따라 주식회사 ○○이 청구인에게 제출한 교통분석서에 의하면 이 건 청구인의 자동차운전학원이 개설된다고 하더라도 주변가로 및 교차로에 미치는 영향이 미미한 것으로 분석되어 있는 점, 이 건 관련 ○○호선에서 도시계획도로 ○○호선에로의 진입은 청구인 회사뿐만 아니라 ○○마을 주민들과 ○○공단 등의 진입도로로 사용하고 있다는 점, 청구인이 주장하고 있는 대로 ○○호선에서 ○○호선으로 진입시 시거불량의 문제가 있다면 경상남도행정심판위원회 구두심리시 청구인이 약속한 바와 같은 교통사고 예방을 위한 반사경 등 필요한 교통안전시설물을 피청구인과 협의하여 설치하면 해소될 수 있을 것으로 보이는 점, 더욱이 자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호선변은 ○○지방국토관리청에서 그 확포장 여부에 대한 실시설계 용역 구간에 포함되어 있다는 점 등에 비추어 보면 위 인가조건 제13항 다목의 “자동차 운전학원 진입도로 시점부 ○○호변에 위치한 건축물로 인한 시거 불량으로 교통사고 위험이 있으므로 가·감속차로 설치 및 건축물 철거”하라는 부관의 내용이 주된 행정행위의 목적 달성의 정당성이 있더라도 목적 달성을 위한 그 방법이 효과적이고 적절하였는지, 달성하려는 공익과 부관 이행의 사적인 비용과의 균형성이 있는지 등, 비례의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 범위 안에 있다고 보기 어려다 할 것이므로 피청구인이 이 건 처분을 하면서 위 조건(제13항 다목)을 붙인 것은 재량권을 일탈 내지 남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다.
(3) 그러나 관련 기록에 의하면, 피청구인이 인가한 이 건 청구인의 도시계획시설사업 실시계획은 대지면적 23,220㎡ 지상에 자동차운전전문학원의 부지를 조성하는 상당히 큰 규모의 사업임이 인정되고, 청구인으로부터 “○○읍 ○○리 ○○호선 가·감속차선 설계예산서”를 제출받아 피청구인이 2005. 6. 15. 이 건 관련 도시계획도로 소1016호선과 ○○호선 연결부 가·감속차선 설치를 위하여 ○○국도유지건설사무소장에게 협의를 요청한 사실, 청구인이 이 건 관련 도시계획도로 ○○호선 개설공사의 착공신고를 2006. 1. 3. 피청구인에게 하면서 위 인가조건(제13항 다목) 이행서를 첨부하여 제출한 사실, 청구인이 ○○호선 연결부에 대하여도 주식회사 ○○에 교통분석을 의뢰한 사정, 청구인이 ○○시 도시계획위원회 심의시 위 조건부 가결하여 도시관리계획이 결정된 후 그 동안 위 조건에 대하여 아무런 이의를 제기하지 아니하다가 행정심판 청구일 현재에서야 비로소 위 조건의 하자를 제기한 사실이 인정되는바, 이러한 사정을 종합하여 볼 때, 위 제(2)항에서 살펴본 바와 같은 위법성이 있다고 하더라도 그 하자가 중대하고 명백하여 위 인가조건을 당연 무효로 할 만한 사유에는 해당한다고 볼 수 없다 할 것이다.
라. 결론
그렇다면 피청구인이 2005. 12. 20. 청구인에게 한 도시계획시설사업 실시계획 인가처분 중 일부조건에 대하여 무효임을 확인하거나 취소해 달라는 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 판단되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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