| 이 유 (2006- 118)
1. 청구인 주장
가. 청구 경위
청구인의 ○○○화력발전소 내에 위치한 공유재산 도로부지인 ○○군 ○○면 ○○리 900-12번지 도로 2,713㎡ 및 같은 리 900-14번지 도로 6,456㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 함)에 대하여 피청구인은 지방재정법 등 관련 법률을 적용하여 사용·수익허가를 받지 아니하고 무단으로 사용하고 있음을 주장하며 변상금을 부과하였다. 또한, 이 사건 도로를 계속하여 점유·사용할 경우에는 피청구인으로부터 허가를 받고 대부계약을 체결한 후 사용할 것을 요구하였다.
나. 청구 이유
(1) 저탄장부지 공유수면매립공사 당시의 관련 법률인 공유수면매립법 제12조 및 같은 법시행령 제19조의 규정, 인·허가 사항, 대법원 판례 등을 종합 검토해 볼 때 위 변상금 부과처분은 부당하다.
(2) 저탄장부지 공유수면매립공사의 목적 : 이 사건 도로는 국가발전과 국민경제에 일조하고자 급증하는 전력 수요에 발맞추어 값싸고 안정적인 전력공급을 위해 건설된 ○○○화력 #5, 6호기 발전용 유연탄을 저장하기 위하여 저탄장 부지와 함께 개설된 도로이며, 준공인가 처분에 의하여 공공시설물(공공용지)로 인정된 도로이다.
(3) 청구인은 ○○○화력 #5, 6호기 건설시 발전용 연료인 유연탄을 저장할 저탄장 부지조성 목적으로 경상남도로부터 1994. 7. 19. 공유수면매립승인을 득한 후 그 승인조건에 따라 저탄장 부지 및 배후에 해안도로 개설 등을 포함하여 공사를 시행하여 1998. 2. 26. 준공하였다. 공유수면매립법 제12조 및 같은 법시행령 제19조의 규정에 근거한 경상남도의 준공인가처분에 의거 공공시설물인 이 사건 도로에 관하여 청구인은 무상사용권을 인정받았으며, 경상남도의 준공인가 처분에 의거하여 현재까지 이 사건 도로를 무상으로 사용하고 있었다.
(4) 피청구인은 최근까지 위와 같은 청구인의 무상사용에 관하여 아무런 이의제기를 하지 않고 있다가, 2005. 11.경 갑자기 청구인이 이 사건 도로를 무단으로 점유하고 있다고 주장하면서 이 사건 도로에 관하여 변상금 부과처분을 하고 대부계약을 체결한 후 사용할 것을 요구하고 있다. 이에 대하여 청구인은 동 처분이 부당하다고 판단되어 그 처분을 취소하여 줄 것을 주요내용으로 하여 이의신청을 하였으나 받아들여지지 않았다.
(5) 공공시설물인 도로로 인정된 토지임 : 공유수면매립법 제12조 및 같은 법 시행령 제19조의 규정에 따라 ○○○화력발전소 저탄장 부지에 대한 경상남도의 준공인가 처분에 의거 공공시설물(공공용지)인 이 사건 도로는 청구인이 무상사용권을 인정받은 후 ○○군에게 소유권이 이전된 토지이다.
(6) 이 사건 도로는 청구인이 모든 비용을 투자하여 개설하였고, 공용 또는 공공의 목적으로 인정받아 ○○군에 귀속된 후 사용되는 공도라고 판단된다. 만약, 공도로 인정하지 않았다면 피청구인이 소유권을 취득하는 내용의 준공인가 조건을 부가할 이유가 없고 청구인도 무상으로 소유권을 이전하는 것에 동의하지 않았을 것이다.
(7) 또한, ○○○화력본부는 정당한 절차를 거치면 누구나 출입(발전소 견학, 인근 지역민의 선착장 출입 등)이 가능하고, ○○○화력본부 내의 이 사건 도로 역시 공용 또는 공공의 목적으로 사용되는 도로이다. 특히, 청구인은 이 사건 도로를 무상으로 유지, 보수하고 있다.
(8) 위와 같이 이 사건 도로는 도로법 또는 이의 준용을 받는 일반국도, 지방도, 시·군도, 농로 등과 같이 비슷한 기능을 하고 있는 공도일 뿐만 아니라 청구인이 ○○군에게 무상으로 소유권을 이전하였고, 무상으로 유지관리하고 있으므로 청구인이 준공 이후부터 현재까지 무상사용한 것처럼, 계속하여 무상으로 사용하는 것이 타당하다고 판단된다.
(9) 대법원 판례의 태도도 청구인이 무상사용권을 부여한 것임 : 대법원 판례를 참고하여 볼 때, 공유수면매립공사 준공인가처분(1998. 2. 26)중 준공인가조건 제4항 “도로는 공공시설물이나 청구인이 사용하는 전용시설이므로 도로소유권은 ○○군에게 이전하되, 도로 유지관리는 발전소 폐쇄 이전까지 청구인이 책임지고 유지 관리하여야 함”은 이 사건 도로에 관하여 발전소가 폐쇄될 때까지 청구인에게 무상사용권을 부여한 것이므로 이 사건 도로에 대한 공유재산 변상금 부과처분은 부당하다고 생각된다.
※ 대법원 1989.11.28. 선고 88누7828 판결
- 공유수면매립면허의 목적이 그 면허를 받은 자가 세우려는 건물의 부지조성에 있고, 그 면허조건에 건물의 부지로서 매립권자가 시공한 잔교식 구축물 자체는 국유로 하되 그 유지보수관리는 매립권자가 하기로 되어 있었다면, 그 잔교식 구축물에 대하여는 애초부터 매립권자측의 무상사용이 허용된 것이라고 볼 것이므로 매립권자측이 그 구축물 위에 건물을 건축하여 소유하면서 그 부지를 점유 사용함은 정당한 권한에 기한 것이지 국유재산을 무단점유한 것으로 볼 수는 없다.
다. 보충서면
이 사건 도로에 3m 정도의 휀스를 설치하여 외부인이 자유롭게 이용할 수 없도록 하여 사업장 내에서만 사용하는 도로로 공용 또는 공공의 목적으로 사용되는 도로라고 판단하기 어렵다고 한 피청구인의 답변에 대하여,
(1) ○○○화력본부 외곽 울타리 및 출입절차의 법적 필요성
통합방위법 제15조의2에 의거 국가중요시설의 소유자 또는 관리자는 시설에 대한 경비, 보안책임을 져야 하며, 국가정보원이 제정한 “국가보안목표관리지침” 제8조에 의거 ○○○화력본부 울타리 내 전 지역은 제한지역으로 지정되어, 동 지침 제6조제2항의 규정에 의한 외곽 울타리 설치조건을 준수하여야 하며, 또한 일반출입자에 대하여 동 지침 제9조제6항의 임시출입증 발급절차를 준수하도록 규정되어 있으므로 청구인이 설치한 외곽 울타리와 일반인에 대한 출입절차는 사유재산의 보호를 위한 것이 아니라, 국가중요시설 관리에 대한 규정을 준수하기 위한 적법한 절차이며, 국가중요시설 보호를 위해 일반국민이 준수해야 하는 최소한의 절차이다.
(2) 이 사건 도로의 공공성
이 사건 도로는 방문자의 목적이 타 법률에 의한 규제대상이 아니고 상기 출입절차를 거칠 경우에는 다른 제한없이 이용할 수 있는 도로로서, 청구인과 무관한 경우라 하더라도 출입을 제한하지 않고 있으며, 예컨대 인근지역 어민들이 어업용 선박을 이용하기 위해 출입하거나 발전소 견학을 위해 출입하고자 하는 경우, 육상 양어장 사업자가 자신의 양어장에 출입하는 경우에도 출입이 허용되고 있으며, 청구인의 사업장 내 청구인 직원의 비율은 48.8%에 불과한 실정으로 이 사건 도로는 공용 또는 공공의 목적으로 사용되는 도로임이 명백하다 할 것이다.
(3) 사용료 부과의 부당성
만약, 피청구인이 한 변상금 부과처분이 취소되지 않는다면, 청구인은 변상금(사용료) 납부에 따라 이 사건 도로에 대하여 독점적 사용권을 인정받게 될 것이고, 이 사건 도로를 이용하는 인근지역 어민, 청구인과 고용관계가 없는 타 회사 직원, 일용인부 등 불특정 다수인에 대하여 부득이 출입제한 조치를 취할 가능성이 상존하는 등, 공용 또는 공공의 목적으로 사용되는 도로의 기능을 현저하게 저해할 우려가 있다.
라. 위와 같이 이 사건 도로에 관하여 피청구인이 한 변상금 부과처분은 어느 모로 보나 위법하므로 마땅히 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
○○군 ○○면 ○○리 900-12번지외 1필지 9,169㎡는 ○○군에 등기된 공유재산으로 공유재산을 수익 사용하고자 할 때에는 사용허가 또는 대부를 받아야 하나 ○○○○○○주식회사에서는 위 공유재산을 ○○군의 사용허가 또는 대부를 받지 아니한 상태에서 구내도로로 전용 사용하여 지방재정법 제74조제1항의 규정에 의거 37,078,470원의 변상금을 부과하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
청구인은 ○○○화력발전소 #5, 6호기 발전용 연료의 저탄장 부지를 조성할 목적으로 경상남도로부터 1994. 7. 19 공유수면매립승인을 득한 후 승인 조건에 따라 공사를 시행하여 1998. 2. 26 준공하였고, 준공인가 처분에 의거 ○○군 ○○면 ○○리 900-12번지외 1필지 도로 9,169㎡는 공공시설물인 도로로 무상사용권을 인정받았다고 주장하나,
(1) 위 공유재산은 공유수면매립법 제26조제1항제1호 및 같은 법시행령 제20조 제1항의 규정에 의거 준공인가 조건 제4항 “도로는 공공시설물이나 귀사에서 사용하는 전용시설이므로 도로 소유권은 ○○군으로 등기조치하되 도로 유지관리는 발전소 폐쇄 이전까지 귀사에서 책임지고 유지관리 하여야 한다”라고 명시되어 있고, 이에 따라 ○○군으로 소유권 보존등기된 토지이다.
(2) 위 재산은 ○○○○○○주식회사 ○○○화력본부에서 사업장 부지 외곽으로 3m 높이 정도의 휀스를 설치하여 외부인이 자유롭게 이용할 수 없도록 한 토지이며 사업장 내에서만 사용하는 도로로서 공용 또는 공공의 목적으로 사용되는 도로라고 판단하기는 어려우며, 지방재정법 제74조제1항의 규정에 의거 “누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가없이 사용 또는 수익하지 못한다”라고 명시되어 있으며, 2005년 경상남도 종합감사시에도 공유재산에 대한 변상금 미부과로 지적된 바 있다.
(3) 위 사항을 근거로 위 재산을 청구인이 무상으로 사용해도 된다라는 사항은 없으므로 무단점유 사항에 대한 변상금 부과처분은 적법하게 처리되었다. 따라서 청구인의 변상금부과 취소 청구는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면,
(1) 지방재정법 제72조, 제74조, 제87조, 같은 법시행령 제105조의 규정을 종합하여 보면, 공유재산이라 함은 지방자치단체의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조례의 규정에 의하여 지방자치단체의 소유로 된 재산으로서 대통령령으로 정하는 것을 말하며, 공유재산은 그 용도에 따라 이를 행정재산·보존재산 및 잡종재산으로 구분하고, 행정재산은 이를 공용재산·공공용재산 및 기업용재산으로 분류하고, 누구든지 공유재산을 지방자치단체의 장의 허가없이 사용 또는 수익하지 못하며, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 라고 규정하면서 그 재산을 무단 점유하거나 사용·수익한 기간의 회계연도별로 같은 법시행령 제92조의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료 합계액의 100분의 120 상당액으로 한다.라고 규정되어 있고,
(2) 공유수면매립법 제9조, 제15조, 제25조, 제26조, 같은 법시행령 제20조의 규정을 보면, 공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시하여 「항만법」 제2조제2호의 규정에 따른 지정항만의 구역 안의 공유수면의 매립을 제외한 공유수면의 매립은 시·도지사의 면허를 받아야 하며, 매립면허를 받은 자는 매립공사의 착수전에 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획을 작성하여 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 매립면허를 받은 자가 매립공사를 준공한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 그가 소유권을 취득하고자 하는 매립지의 위치와 「지적법」 제5조의 규정에 의한 지목을 정하여 시·도지사에게 준공인가를 신청하여야 하고, 준공인가를 받은 날에 대통령령으로 정하는 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지는 국가 또는 지방자치단체의 소유권을 각각 취득하며, “대통령령으로 정하는 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지”라 함은 도로·호안·안벽·물양장·방파제·배수시설·공원 기타 법령의 규정에 의하여 공용 또는 공공의 용에 필요한 매립지를 말하며, 이 경우 국가의 시설로서 필요한 매립지는 국가에, 지방자치단체의 시설로서 필요한 매립지는 지방자치단체에 귀속한다.라고 되어 있으며,
(3) ○○군공유재산관리조례 제22조에서는 지방재정법 시행령 제92조의 규정에 의한 연간대부료 또는 사용료의 요율은 당해 재산평정가격의 1000분의 50이상으로 한다. 라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면, 청구인은 피청구인 소유의 ○○군 ○○면 ○○리 900-12번지, 900-14번지 공유재산(도로) 9,169㎡를 무단점유 하였다고 하여 2005. 12. 22. 피청구인으로부터 37,078,470원의 변상금 부과처분을 받은 데 대하여, 이 사건 도로는 유연탄 저탄장부지 조성을 위해 공유수면매립공사로 개설된 도로로 준공인가처분에 의해 청구인은 무상사용권을 인정받은 후 ○○군에게 소유권 이전한 것으로, 통합방위법 및 국가보안목표관리지침에 의해 ○○○화력본부는 국가중요시설로 울타리 내 전역은 제한지역으로 지정되어 있어, 국가중요시설 보호를 위해 정당한 절차를 거치면 누구나 출입이 가능한 공공의 목적으로 사용하는 공도이며, 특히 청구인이 이 건 도로를 현재까지 유지·보수하여 왔고, 공유수면매립공사 준공인가 조건 제4항 “도로는 공공시설물이나 귀사에서 사용하는 전용시설이므로 도로소유권은 ○○군으로 이전하되 도로유지관리는 발전소 폐쇄 이전까지 귀사에서 책임지고 유지 관리하여야 한다.”라고 되어 있어 청구인에게 무상사용권을 부여한 것이며, 또한 “공유수면매립면허 조건에 매립권자가 시공한 잔교식 구축물 자체는 국유로 하되 그 유지보수관리는 매립권자가 하기로 되어 있었다면, 그 잔교식 구축물에 대하여는 애초부터 매립권자측의 무상사용이 허용된 것이라고 볼 것이므로 국유재산을 무단점용한 것으로 볼 수 없다.”는 판례 등을 보더라도 피청구인이 변상금 부과처분을 한 것은 위법하므로 이 건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 2001. 4. 2. 한국전력공사에서 분할되어 설립된 회사로서 1994. 7. 19. 당시 한국전력공사는 경상남도로부터 ○○○화력발전소 저탄장부지 조성의 목적으로 ○○군 ○○면 ○○리 983번지선 173,500㎡의 공유수면매립면허 승인을 득해 저탄장 부지 및 배후 해안도로 개설 등 공사를 시행하여 1998. 2. 26. 경상남도로부터 위 번지선 171,534㎡에 대하여 “공유수면 매립지내 공공시설 중 호안, 방파제 부두시설은 해양수산부로 기타 공공시설 및 공용부지는 ○○군으로 각각 등기 조치하고, 등기부 및 토지대장등본을 ○○군에 제출하고, 도로는 공공시설물이나 한국전력공사에서 사용하는 전용시설이므로 도로 소유권은 ○○군으로 등기 조치하되, 도로 유지관리는 발전소 폐쇄 이전까지 한국전력공사에서 책임지고 유지관리하여야 한다.”는 인가조건이 붙은 공유수면매립공사 준공인가를 받았으며, 1998. 5. 30. 매립지 내 ○○군 ○○면 ○○리 900-12번지, 900-14번지의 도로는 ○○군으로 소유권보존 등기되었고, 청구인은 준공인가 이후 이 사건 도로를 무상으로 사용하여 왔으며, 이에 피청구인은 2005. 12. 22. 공유재산인 이 건 도로를 청구인이 무단으로 점유하고 있다는 이유로 37,078,470원의 변상금 부과처분을 하였다.
(2) 지방재정법 제87조제1항에 의하면 이 법 또는 다른 법률에 의하여 공유재산의 대부 또는 사용·수익허가등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자(대부 또는 사용·수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용·수익허가를 받지 아니하고 공유재산을 계속 점유하거나 이를 사용·수익한 자를 포함한다)에 대하여는 변상금을 부과할 수 있도록 되어 있고, 지방재정법 제87조제1항의 변상금 부과는 공유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원이나 정당한 권한 없이 무단으로 이루어진 경우에 한하여 부과된다고 할 것인 바, 1998. 2. 26. 경상남도가 청구인에게 ○○○ 화력발전소 저탄장 부지 공유수면매립공사 준공인가를 하고 준공필증을 교부하면서 준공인가 조건 8개항을 붙여 이를 이행하도록 하였고, 위 준공인가조건 중 제4항 “도로 소유권은 ○○군으로 등기조치 하되 도로 유지관리는 발전소 폐쇄 이전까지 귀사에서 책임지고 유지관리 하여야 한다.”의 조건을 부여한 것으로 보아 이 건 도로의 소유자인 ○○군이 유지 관리하는 것이 아니라 청구인에게 유지관리하라고 한 것은 무상사용권을 전제한 것으로 보이며, 또한 “공유수면매립면허의 목적이 그 면허를 받은 자가 세우려는 건물의 부지조성에 있고, 그 면허조건에 건물의 부지로서 매립권자가 시공한 잔교식 구축물 자체는 국유로 하되 그 유지보수는 매립권자가 하기로 되어 있었다면, 그 잔교식 구축물에 대하여는 애초부터 매립권자측의 무상사용이 허용된 것이라고 볼 것이므로 매립권자측이 그 구축물 위에 건물을 건축하여 소유하면서 그 부지를 점유 사용함은 정당한 권한에 기한 것이지 국유재산을 무단점유한 것으로 볼 수는 없다.”는 판례(대법원 1989. 11. 28. 선고 88누7828판결)를 보더라도 이 건 도로에 대하여 청구인측의 무상사용이 허용된 것이라고 보여지므로 점유개시가 정당한 권한 없이 무단으로 이루어진 경우에 해당한다고 할 수 없어 보이는 바 피청구인이 이 건 도로를 청구인이 무단점유 하였다 하여 변상금 부과처분한 것은 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2005. 12. 22. 청구인에게 한 37,078,470원의 변상금 부과처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유있다고 판단되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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