| 이 사건 신청지는 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조제4호에 의한 다른 도로 등의 연결허가 금지구간(터널로부터 500m이내)에 해당되고, 같은 규칙 제8조제1호, 제8조제2호 및 별표5에 의하면 4차선 국도변에 주유소를 건립하기 위해서는 폭 3.25m이상, 감속차로 60m, 가속차로 120m의 가감속차로를 설치하여야 하고, 자동차전용도로 지정에 관한 지침(건설교통부 1997. 2) 제5조제2항에 의하면 자동차전용도로에 기존 도로 이외 새로운 도로를 접속시킬 수 없으며, 특별한 사유가 있을 경우에는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로 피청구인이 자동차전용도로의 관리청인 ○○국도유지건설사무소와 협의한 결과, 자동차전용도로에 연결허가가 불가하다는 관리청의 통보에 따라 피청구인이 청구인에게 한 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분이 위법하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.
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| 이 유 (2006-63)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
청구인은 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 715-5번지외 1필지상에 위험물저장 및 처리시설을 건립하기 위한 목적으로 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으나, 피청구인은 위 허가신청 건을 2005. 10. 14. 도로관리청인 ○○국도유지건설사무소에 검토요청한 바, 국도 14호선 대체우회도로(○○-○○간)는 2002. 2월 자동차전용도로로 지정고시된 구간으로서 도로법 제54조의3 및 자동차전용도로 지정에 관한 지침 제5조제2항의 규정에 의거 주유소 진출입로 및 연결도로를 설치하기 위한 도로점용(연결허가)이 불가한 것으로 협의된 바 있어 개발행위허가 신청에 대하여 불허가 통보를 하였기 때문에 이 사건 도시지역내 개발행위(토지형질변경)는 허가할 수 없다는 것이다.
나. 청구이유
(1) 피청구인의 처분에 의하면 이 사건 토지가 접하는 국도 14호선 대체우회도로는 2002. 2월 자동차전용도로로 지정고시된 구간으로서 도로법 제54조의3 및 자동차전용도로 지정에 관한 지침 제5조제2항의 규정에 의거 주유소 진출입로 및 연결도로를 설치하기 위한 도로점용(연결허가)이 불가하다는 것이지만 피청구인이 지적하는 위 관련규정에 의하더라도 청구인의 이 사건 청구를 허가하지 않을 만한 사유가 전혀 없다.
(2) 이 사건 토지는 위 자동차전용도로와 바로 접해 있고 피청구인이 도로를 신설하여 자연히 토지와 같은 높이에 위치해 있고 도로와 주유소 연결에 필요한 가감차선로가 위 도로를 개설하여 자연히 개설되어 있는 위치라 별도의 가감속 차로를 설치할 필요가 없는 지역이며, 그 외 주유소 설치에 장애가 되는 요소가 전혀 없다.
(3) 피청구인은 자동차전용도로에는 주유소 등을 허가해 준 사례가 없다고 하나 청구인이 전국에 소재한 자동차전용도로상에 주유소나 휴게소가 설치된 현황을 확인해 보았는데 주유소 등이 여러 군데 있었다. 대전○○ 우안로에 ○○도시주유소 등이 있고, 서울강변북로에는 ○○LPG주유소 등이 있고, 자유로에는 ○○SK LPG주유소 등이 있으며, 국도 38호선, 국도 42호선 및 지방도 1024호선에 주유소가 여러 개소 있는 것을 청구인이 직접 확인하였다. 피청구인의 주장에 의하면 청구인과 같은 조건인 자동차전용도로에 접해 있는 위 주유소들이 어떻게 허가를 받을 수 있었다는 것인지 설명을 하지 못하고 있으므로 피청구인이 이 건 허가신청을 허가해 주지 않는다는 것은 부당하고 위법하므로 피청구인이 2005. 11. 17. 청구인에 대하여 한 도시지역내 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분은 취소되어야 한다.
다. 보충서면
(1) 자동차전용도로에 필수적으로 운전자 안전을 위한 주유시설과 휴게시설은 꼭 필요한 시설이며, 현재 고속국도에도 개통당시 없었던 주유소와 휴게시설이 운전자의 안전운행과 휴식을 위하여 계속 증설하고 있는 시점에 운전자 안전을 위해서도 허가하는 것이 가하다고 생각한다.
(2) 자동차전용도로에 접속은 가감속 차선으로 교통흐름의 방해없이 접속이 가능한 것으로 사료되며 기 허가된 ○○시와 ○○군, ○○시, ○○시의 주유소와 휴게소의 건물 관리대장을 그 확인서로서 사본을 첨부하여 제출한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
사건부지에 위험물저장 및 처리시설을 건립하기 위한 목적으로 2005. 10. 13.개발행위(토지형질변경)허가 신청서가 접수되어 ○○국도유지건설사무소 및 관련부서와 협의한 결과 도로법 제54조의3 및 자동차전용도로지정에관한지침 제5조의 규정에 의거 도로점용(연결)허가가 불가하다는 회신결과에 따라 처분한 불허가 사유는 정당한 행정처분으로서 존중받아야 할 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인이 개발행위허가를 신청한 지역은 부산지방국토관리청에서 시행하고 있는 ‘○○시 관내 국도대체우회도로(○○～○○)건설공사’ 구간으로서 2000. 2. 24. 도로법 제54조의3 및 동법 시행령 제29조의2의 규정에 의거 자동차전용도로로 지정고시 되었으며, 자동차전용도로로 지정된 구간은 자동차전용도로지정에관한지침 제5조제2항에 자동차전용도로에 기존도로 이외 새로운 도로를 접속시킬 수 없으며, 특별한 사유가 있을 경우에는 도로관리청의 허가를 받아야 하며 이 경우 반드시 입체교차시설로 하여야 한다라고 규정되어 있으며, 부산지방국토관리청의 도로점용 및 연결허가에 관한 세부규정 제3조(자동차전용도로에서의 허가대상)에서도 도로점용 및 연결허가를 금지하도록 규정되어 있음으로 신청지역에서의 주유소 진·출입로 설치목적의 도로점용 및 연결허가 불가회신은 정당하다 할 것이다.
(2) 청구인은 전국 각지의 자동차전용도로상에 설치되어 있는 주유소 및 휴게소를 조사하여 제시하면서 청구인과 같은 조건인 자동차전용도로에 접해 있는 주유소들은 어떻게 허가를 받을 수 있었다는 것인지 설명을 하지 못하고 있으므로 피청구인이 청구인의 이 건 청구를 허가해 주지 않는다는 것은 부당하고 위법하다고 주장하고 있으나,
(가) 청구인이 조사하여 제시한 위 주유소는 대부분이 지자체에서 관할하는 구간에 위치하고 있는 건으로서 부산지방국토관리청에서 관할하는 지역이 아니므로 자동차전용도로임에도 불구하고 적법하게 도로점용 및 연결허가를 득하여 주유소 영업을 하고 있는지의 여부는 확인이 되지 않은 상태이며, 만약 청구인의 주장대로 위 주유소가 도로점용 및 연결허가를 받은 후 설치된 건이라면 해당지역이 자동차전용도로로 지정고시되기 전에 허가되었을 것으로 추정된다.
(나) 설령 위 주유소가 현 규정에 위배하여 자동차전용도로로 고시된 후 허가를 득하여 설치되었다 하더라도 현 규정에 맞지 않는 기존의 허가를 취소하는 것이 타당하지 청구인의 주장대로 청구인의 주유소 진·출입로 설치목적의 도로점용 및 연결허가를 하는 것은 바람직하지 않다고 판단되므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
(3) 4차선 국도변에 주유소를 건립하기 위하여는 도로와 다른도로 등과의 연결에 관한 규칙 제8조 및 별표5에 의거 폭 3.25m이상, 감속차로 60m, 가속차로 120m의 가·감속차로를 설치하여야 한다. 그러나 신청위치는 ‘○○시 관내 국도대체우회도로(○○～○○)건설공사’구간중 ○○터널 관리동 설치예정지 용지경계에 인접한 지역으로 현지 여건상 변속차로의 설치가 불가능한 실정이며, 시공중인 ○○터널에서 약 218m 떨어져 위치하고 있어, 도로와 다른도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조제4호의 규정에 의한 연결허가 금지구간에 해당하므로 도로점용 및 연결허가가 불가하다.
(4) 결 론
위에서 밝힌바와 같이 신청지점은 도로법 제54조의3 및 동법 시행령 제29조의2 규정에 의거 자동차전용도로로 지정고시된 구간으로서 자동차전용도로 지정에 관한 지침 제5조제2항에 의거 도로점용 및 연결허가가 불가한 지역이므로 도로점용 및 연결허가 불가 회신은 정당하며, 그 외에도 본 신청지가 터널관리동 부지 옆에 위치하여 변속차로를 설치할 수 없고, 가·감속차로 설치부지가 터널 인근에 위치하고 있어 연결허가 금지구간에 해당하므로 본 지역에서의 도로점용 및 연결허가는 불가함이 명백하고 청구인의 주장과 같이 재량권을 일탈 남용한 사실이 없는 정당한 행정처분으로서 원고의 각 주장은 이 사건처분의 적법·타당성을 반박하기 위한 주장에 불과하여 하등의 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
다. 보충서면 답변서
(1) 청구인이 보충서면으로 제출한 ○○시 관내 자동차전용도로는 1994. 6. 7. 지방도 1020호선중 4.7km구간에 대하여 지정되었고, 자동차전용도로변에 설치되어 있는 ○○휴게소(현 ○○○휴게소)는 1994. 3. 14. 공고한 휴게소 및 주유소 배치계획에 따라 대상자로 선정되어 1994. 7. 16. 건축허가 신청되었으나, 1994. 4. 21. 개발제한구역내 노선연장이 10km이상일 경우에만 설치하도록 규정됨으로써 불허가 처분하였으나, 배치계획수립당시 제시되지 않은 시설기준은 구속력이 없다는 대법원의 판결(1996. 5. 20)결과에 따라 ○○시가 패소함으로써 1997. 8. 22. 건축허가 신청에 대하여 허가된 사실이 있으며, 1997. 2월부터는 건설교통부에서 고시한 자동차전용도로 지정에 관한 지침을 적용하고 있다.
(2) 자동차 전용도로에 접속하기 위해서는 입체교차로를 설치하여야 하는데 연결도로를 설치하고자 하는 부지 앞으로 자동차전용도로 관리본동이 건립예정이고, 신청부지가 터널로부터 218m 밖에 떨어져 있지 않아 500m이내에는 연결도로 금지구간으로서 청구인 또한 연결도로를 설치할 수 없는 지역임을 인지하고 개발행위허가 신청을 취하한 사실이 있다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 도로법 제54조의6 제2항에는 자동차전용도로에 다른 도로·통로 기타의 시설을 연결시키고자 하는 자는 도로의 관리청의 허가를 받아야 한다라고 규정하고 있다.
(2) 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조제4호에는 관리청은 시설물의 내·외 명암의 차이가 커서 장애물의 식별이 어려운 터널 및 암거 등 시설물로부터 500미터 이내의 구간에는 다른 도로등의 연결허가를 하여서는 아니된다라고 규정하고 있고, 같은 규칙 제8조제1호, 제8조제2호 및 별표5에 의하면 4차선 국도변에 주유소를 건립하기 위해서는 폭 3.25m이상, 감속차로 60m, 가속차로 120m의 가감속차로를 설치하도록 규정하고 있다.
(3) 자동차전용도로 지정에 관한 지침(건설교통부 1997. 2) 제5조제2항에는 자동차전용도로에 기존 도로 이외 새로운 도로를 접속시킬 수 없으며, 특별한 사유가 있을 경우에는 도로관리청의 허가를 받아야 하며 이 경우 반드시 입체교차시설로 하여야 한다라고 규정하고 있다.
나. 살피건대,
청구인의 행정심판청구서, 피청구인의 답변서, 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자들이 구두진술 한 내용 등을 종합하여 살펴보면, 청구인은 위험물저장 및 처리시설(주유소)를 건축하기 위하여 2005. 10. 13. ○○시 ○○면 ○○리 715-5번지 외 1필지 2,939㎡에 대하여 토지형질변경(개발행위)허가 신청을 하였다. 이에 대하여 피청구인이 도로관리청인 ○○국도유지건설사무소와 협의를 하는 과정에서 청구인이 2005. 10. 26. 취하원을 제출하여 취하처리되었으며, ○○국도유진건설사무소장은 2005. 10. 27. 피청구인에게 도로점용(연결)허가 불가회신을 하였다. 2005. 11. 14. 청구인의 동일한 내용의 토지형질변경허가 신청에 대하여 피청구인이 2005. 11. 17. 청구인에게 도로관리청의 불가 통보에 따라 불허가 처분을 한 데 대하여, 청구인은 이 사건 토지가 자동차전용도로와 접해 있고, 도로와 주유소 연결에 필요한 가감속차로가 자연히 개설되어 있는 위치라 별도의 가감속차로를 설치할 필요가 없는 지역이며, 그 외 주유소 설치에 장애가 되는 요소가 전혀 없고, 전국의 자동차전용도로변에는 주유소나 휴게소가 여러 군데 설치되어 있는데도 피청구인이 불허가 처분을 한 것은 위법·부당하므로 피청구인이 청구인에게 한 개발행위(토지형질변경) 불허가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 이 사건 토지와 자동차전용도로는 바로 접해 있고, 도로와 주유소 연결에 필요한 가감속차로가 자연히 개설되어 있는 위치라 별도의 가감속차로를 설치할 필요가 없는 지역이며, 그 외 주유소 설치에 장애가 되는 요소가 전혀 없다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지는 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제6조제4호에 의한 다른 도로 등의 연결허가 금지구간(터널로부터 500m이내)에 해당되고, 같은 규칙 제8조제1호, 제8조제2호 및 별표5에 의하면 4차선 국도변에 주유소를 건립하기 위해서는 폭 3.25m이상, 감속차로 60m, 가속차로 120m의 가감속차로를 설치하하여야 하고, 자동차전용도로 지정에 관한 지침(건설교통부 1997. 2) 제5조제2항에 의하면 자동차전용도로에 기존 도로 이외 새로운 도로를 접속시킬 수 없으며, 특별한 사유가 있을 경우에는 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
(2) 청구인은 전국에 소재한 자동차전용도로변에 주유소나 휴게소가 설치된 현황을 확인해 본 결과 전국 각지의 여러 곳에 주유소나 휴게소가 설치되어 있으므로 피청구인이 이 사건 불허가처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장하고 있으나, 이 사건 외 기 설치된 자동차전용도로변의 주유소 및 휴게소에 대한 허가경위나 적법성 여부는 별론으로 한다.
(3) 그러므로 청구인이 자동차전용도로변에 주유소를 설치하기 위하여 피청구인에게 신청한 개발행위(토지형질변경)허가 신청에 대하여, 피청구인이 자동차전용도로의 관리청인 ○○국도유지건설사무소와 협의한 결과, 자동차전용도로에 연결허가가 불가하다는 관리청의 통보에 따라 피청구인이 청구인에게 한 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분이 위법하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2005. 11. 17. 청구인에게 한 도시지역내 개발행위(토지형질변경) 불허가처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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