| 이 유(2006-46)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
(1) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 266-1번지 외 1필지에 휴게소 시설을 설치하기 위해 관련기관의 업무협의와 허가를 받아 추진해 왔으며, 사업대상지는 해안선을 따라 이루어진 국도 19호선 변에 위치하고, 이 지역을 경유하는 관광객들에게 휴식을 제공할 수 있는 최적의 휴식공간으로 관광객을 위해서라도 반드시 휴식공간이 필요한 지역이라고 판단되어 국립공원관리공단에서 공원사업시행 허가를 하였으며, 공단에서 한려해상국립공원계획변경·결정시 ○○군의 의견을 조회한 결과 변경·결정에 이의가 없다고 답변이 되었고, 도로점용 및 연결허가, 오수처리시설 설치신고 수리, 가로수 이식 등 건축허가에 따른 행정적인 조치를 완료한 후 ○○군에 건축허가 신청을 하였으나 불허가 통보되어 경상남도에 행정심판 청구를 한 결과 2005. 10. 11.경상남도지사로부터 행정심판 재결서를 송달받은 바 있다.
(2) 따라서, 행정심판 결과에 의거 ○○군에 재 건축허가 신청을 한 결과 2005. 12. 6. 건축허가사항이 통보되어 건축 관련 법정공과금을 일부 납부하고 건축 준비를 하고 있었는데, 지역주민들로부터 허가취소 탄원서가 접수되었다는 사유로 2005. 12. 29. 피청구인이 건축허가취소 통보를 해 왔다. 허가취소 사유로는 2005. 12. 14. ○○마을로부터 허가취소 탄원서가 접수되어 허가사항을 재검토한 결과 공익을 심히 저해하여 ○○군정조정위원회 심의 요구한 결과 건축허가 취소로 의결되었기에 건축허가를 취소하니 이 점 양지해 달라는 내용이었다.
(3) 그러면, 건축허가취소 통보와 관련한 몇 가지 행정절차상의 문제점을 지적하니 행정심판 시 참고하여 주길 바란다.
(가) 건축허가취소 탄원서가 ○○군에 접수되어 ○○군정조정위원회 심의의결까지의 처리기간 및 탄원서 접수와 조정위원회 개최까지의 기간이 실제와 다른 점이 있음.
(나) ○○군정조정위원회 심의시 당사자에게 소명의 기회도 주지 않고 일방적으로 의결하여 처리한 점.
(다) 건축허가취소 탄원서를 제출한 당사자들이 마을주민의 대표성을 가지고 있는지 여부.
(라) 건축허가 관련 민원은 이해당사자간 서로 협의하여 해결후 처리가 가능하다고 판단되며, 건축허가취소 통보 공문에 첨부된 건축허가 취소사유는 2005. 10. 11. 행정심판 결과 이유있다고 판단되므로 인용하기로 한다고 재결된 바가 있음.
나. 청구이유
위에서 서술한 바와 같이 피청구인이 지역주민으로부터 탄원서가 접수되었다는 사유로 건축허가 취소를 한 것은 업무상의 재량행위의 범위를 일탈하였다고 판단될 뿐만 아니라 2005. 10. 11. 통보된 경상남도의 행정심판 재결서에도 피청구인이 2005. 7. 25. 청구인에게 한 건축허가신청 불허가 처분을 취소해 달라는 청구는 이유있다고 판단되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다라는 행정심판 결과가 있음에도 불구하고 피청구인이 건축허가를 취소한 것은 부당하다고 판단되어 행정심판을 청구하게 되었다. 따라서 피청구인이 2005. 12. 29. 청구인에게 한 건축허가취소 통보처분은 이를 취소한다라는 재결을 구한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 청구인은 ○○면 ○○리 산266-1번지, 1502-2번지 상에 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 검토결과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조제1항에 의거 자연경관 저해, 차량소통 지장 및 교통사고 발생우려, 해일 태풍 등 자연재해로 인한 재산 및 인명피해 우려 등으로 2005. 7. 25 건축허가 신청 불허가 통보를 하였고, 청구인은 2005. 8. 30. 건축허가 신청에 대한 불허가 처분 취소라는 청구취지로 행정심판 청구를 하여 2005. 10. 11. 행정심판위원회에서는 “피청구인이 2005. 7. 25 청구인에게 한 건축허가 신청에 대한 불허가 처분은 이를 취소한다”라는 재결을 함으로써 피청구인은 2005. 10. 25. ～ 2005. 12. 5. 청구인에게 공원사업시행허가시 허 가면적과 부합되도록 허가사항 보완 통보 및 국립공원관리공단 한려해상사무소에 협의를 필하여 2005. 12. 6. 청구인에게 건축허가사항 통보를 하였다.
(2) 건축허가 후 2005. 12. 14. ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을 이장 ○○○ 외 60명의 주민이 연명하여 탄원서를 제출하였다. 탄원서의 내용을 살펴보면, ①건축 허가지는 자연환경지구로서 농어민의 생산활동에 필요한 제한된 행위만 할 수 있는데 근린생활시설 설치허가를 한 것은 현지 주민과의 형평성에 맞지 않으며 지역정서상 인정할 수 없고, 이 지역은 외지관광객들의 주 통행지로서 경관이 수려하여 많은 예산을 투입하여 소공원은 물론 편의시설을 설치하였으며, 건축물 건립 시 보존가치가 높은 희귀식물과 수목의 훼손이 불가피하며, ②조상대대로 바다를 터전으로 살아온 곳으로 양식장이 산재하여 건축물 완공 후 영업 시에는 오염으로 인한 피해가 심각히 예상되어 현지 주민과의 분쟁의 소지를 항상 내포하고 있으며, ③공원계획을 변경할 때 자연환경지구의 지정목적을 간과한 채 무리한 공원계획변경을 하였는지와 지역주민을 배제하고 공원법상 문제가 없다고 하여 건축공사를 추진하는 것이 현실에 합당한지, 공사중단가처분 신청 등 사법부에 검토를 의뢰할 예정이고, 조상대대로 이어온 천혜의 땅과 바다, 환경을 지키고자 휴게시설 설치허가를 취소하여 줄 것을 호소한다는 내용이었다.
(3) 피청구인은 탄원서에 대한 관련부서의 검토를 거치고 2005. 12. 20. ○○군정조정위원회에 청구인의 건축허가 취소처분 심의를 하여 재적위원 20명 중 16명이 출석하고, 출석위원 전원이 찬성하여 건축허가 취소처분 심의의결이 되어 2005. 12. 29. 건축허가 취소 처분하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 건축허가취소 탄원서가 ○○군에 접수되어 ○○군정조정위원회 심의의결까지의 처리기간 및 탄원서 접수와 조정위원회 개최까지의 기간이 실제와 다른 점이 있다고 주장하고 있으나, 건축허가취소 탄원서는 2005. 12. 14. ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을회 이장 ○○○ 외 60인으로부터 접수되었고, 2005. 12. 20. ○○군정조정위원회 심의 의뢰하여, 2005. 12. 22. ○○군정조정위원회 심의결과 재적위원 20명 중 16명이 출석하고 출석위원 전원이 찬성하여 이 사건과 관련하여 건축허가 취소 심의 의결되었으므로 탄원서 접수로부터 조정위원회 개최 및 심의의결까지의 기간이 실제와 다르다고 하는 청구인의 주장은 이유 없다.
(2) ○○군정조정위원회 심의시 당사자에게 소명의 기회도 주지 않고 일방적으로 의결하여 처리하였다고 주장하고 있으나, 2005. 12.말경 건축허가취소 처분 전 피청구인 사무실을 방문한 청구인에게 건축 허가지가 사유지이나 공익의 목적으로 사용되고 있으며, 어업피해가 예상되어 ○○마을회로부터 탄원서가 접수되는 등 민원이 발생하였고, 태풍 및 해일피해 등이 예상되므로 청구인의 사익보다는 피청구인이 추구하는 공익이 현저히 크므로 불가피하게 건축허가 취소처분을 할 수 밖에 없음을 청구인의 대리인 ○○○에게 설명하자 마을 반대여론이 있으나 시간을 두고 협의를 해 나가겠다고 의사표시를 하였다.
(3) 건축허가 취소 탄원서를 제출한 당사자들이 마을 주민의 대표성을 가지고 있는지 여부에 대하여, 2005. 12. 14. ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을회로부터 접수된 탄원서를 살펴보면 이장 ○○○, 어촌계장, 새마을지도자, 개발위원장 등 마을을 대표하여 활동하는 마을대표자 뿐만 아니라 마을주민들까지 포함하여 61명이 연명으로 탄원서를 제출하였으므로 이는 충분히 마을의 대표성을 가지고 있으며 마을 전체의 뜻이 포함되어 있다고 판단할 수 있다.
(4) 건축허가 관련 민원은 이해 당사자간 서로 협의하여 해결후 처리가 가능하다고 주장하고 있으나, ○○마을회 주민들이 제출한 탄원서 내용에는 현지 주민들은 조상 대대로 바다를 터전으로 살아온 것은 물론 양식장이 산재해 있는 관계로 오염으로 인한 피해가 심각히 예상되고 건물이 완공되어 영업을 할 경우 어업피해로 인한 현지 주민과 분쟁의 소지를 항시 내포하고 있어 건축주와의 협상은 현재사항에서 절대 생각 할 수가 없으며 건축허가를 취소해 달라고 호소하고 있으므로 당사자간 협의보다 장기적인 주민과의 분쟁 발생 가능성이 크다.
(5) 건축허가 취소 통보 공문에 첨부된 건축허가 취소사유는 2005. 10. 11. 행정심판결과 이유있다고 판단되므로 인용하기로 하고 주문과 같이 재결한다라고 결정된 바가 있다고 주장하고 있으나, 이 사건 건축 허가지에 대하여 피청구인의 건축허가취소 처분은 ○○마을회의 탄원서 접수, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 위배되고 천혜의 ○○만 해안조망권 침해, 태풍 및 해일 발생시 재산과 인명 피해 예상, 건축 허가지로 진입 또는 도로진입시 교통사고 발생 가능성이 높고, 바로 연접해 있는 주변 해역의 어업피해가 예상되어 적법하게 처분하였으며 이 사건 처분으로 입는 청구인의 불이익보다는 공익목적의 실현이라는 필요가 절실히 요구되므로 건축허가취소 처분을 아니 할 수 없고, 이 사건 건축 허가지는 자연공원법 제20조의 규정에 의거 공원사업시행허가시의 허가내용(부지면적, 건축면적, 지상2층, 지하2층 등)대로 사업 시행하여야하므로 태풍, 해일 등의 자연재해를 대비하여 지하층의 용도를 제한하거나, 지하층을 해수면으로부터 일정 높이 이상되게 하는 등의 시정조치를 이행하게 할 수 없으므로 더욱 피해가 예상된다 하겠다.
다. 처분의 정당성
(1) 피청구인이 ○○군 ○○면 ○○리 산 266-1번지, 1502-2번지 상에 ○○ 휴게소 시설 건축허가를 취소 처분함에 있어, 동 지역은 형질이 우량한 수목이 생육하여 숲을 이루고 있으며 소공원이 잘 조성되어 있어 ○○, ○○해수욕장 등 이 지역을 찾는 관광객과 지역주민이 10여년 전부터 휴식공간으로 활용하고 있는 공익목적의 시설물이 설치되어 있으며, 허가 신청지 주변에 건축물이 건립되지 않아 자연경관이 잘 보존된 곳으로 건축물 건립 시 주변경관의 훼손이 심하며 연접된 곳에 다른 개발행위를 할 수 있는 단초를 제공하게 되고, 특히 ○○휴게소 설치사업이 공원계획에 반영되었다는 사실만으로 인허가 사항이 의제처리 되어 건축물 건립 시 현재 운영되고 있는 인허가 업무 처리기준과 형평성에 맞지 않으며, 또한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조, 같은 법시행령 제56조, ○○군 자연경관보전조례 제6조, 같은 조례 제10조의 규정에 위배된다.
(2) 건축물은 국도변 옆으로 길이 30m 높이 8.6m의 규모로서 해안 조망권을 차단함으로서 천혜의 ○○만 조망권을 침해하며, 동지역은 해안과 연접하여 부지경계지점과 같은 인근 필지에 자연재해의 피해 흔적이 있으며, 건물의 지하2층 바닥은 해수면 높이와 불과 2m 정도로서 태풍, 해일 발생시 재산 및 인명 피해가 예상되며, 건축 허가지 앞 도로는 ○○, 해수욕장 등 관광지로 통하는 차량소통이 많은 곳으로서 ○○면 방향에서 허가지 진입로 20m 전방은 급커버 구간이며, ○○면 방향에서 허가지 진입로 20m 전방지점은 경사지로서 허가지로 진입 또는 도로진입을 위해 좌회전시 주행하는 차량에 대해 교통장애 또는 교통사고의 발생 요인이 될 수 있다.
(3) 어장도 및 어업면허 현황을 살펴보면, 이 사건 건축 허가지와 바로 연접하여 전복양식장, 정치망 각망 등 어업권이 산재해 있고 주변해역에는 어족자원이 풍부하며 물고기의 산란장소로 널리 알려져 있는 중요한 역할을 하는 곳이며, 특히 ○○마을 어촌계의 전복양식장은 건축 허가지와 인접해 있어 오폐수로 인한 직·간접적인 피해가 예상되며, 조상대대로 이어온 바다에 터를 잡아 생계를 이어가고 있는 ○○마을 주민들의 탄원서가 접수되었고 앞으로도 계속 주민과의 분쟁 발생 요인이 다분하다.
(4) 따라서 피청구인이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 같은 법시행령 제56조 규정에 의거 처분한 건축허가 취소처분은 적법한 것이며, 청구인의 건축허가 취소처분 취소청구는 이유없다고 하겠다.
(5) 앞에서 본 바와 같이 피청구인의 건축허가 취소처분은 행정목적을 달성함과 아울러 청구인의 불이익보다는 공익목적의 실현을 위하여 절실히 필요하므로 공익목적의 실현수단인 이 사건 처분은 적법하고도 정당한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 행정심판법 제37조에 의하면 재결은 피청구인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속한다라고 규정하고 있으며,
(2) 행정절차법 제21조와 제22조의 규정에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자등에게 통지하여야 하며, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되 “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있고, 행정청은 청문을 실시하고자 하는 경우에 청문이 시작되는 날부터 10일전까지 당사자등에게 통지하여야 하며, 다른 법령등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우와 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 청문을 실시한다.라고 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대,
청구인과 피청구인이 제출한 제반 서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합하여 살펴보면, 피청구인은 청구인에게 2005. 12. 6. ○○군 ○○면 ○○리 산 266-1번지 외 1필지에 건축면적 196.8㎡(연면적 793.2㎡)의 관광휴게시설(일반음식점, 소매점, 휴게음식점) 건축허가를 하였으나, ○○마을 주민들이 이 건 건축허가를 취소해 달라는 탄원서를 접수하자 피청구인은 청구인에게 2005. 12. 29. 건축 허가지가 ①소공원이 조성되어 있어 관광객과 지역주민의 휴식공간이며, ②주변 자연경관 훼손, ③해양조망권 차단, ④해안과 연접해 해일 등 자연재해 우려, ⑤차량소통 지장, 교통사고 발생 우려, ⑥인근 해안 양식장의 피해우려 등이 있다는 이유로 건축허가취소 처분을 한 데 대하여, 청구인은 탄원서 접수와 ○○군정조정위원회 심의의결까지의 기간이 상이한 점, 청구인의 소명기회를 주지 않고 심의의결한 점, 탄원서 제출자가 주민의 대표성이 있는지 여부, 이해당사자간 서로 협의 해결 없이 이 건 처분을 한 것은 문제가 있으며, 건축허가 취소사유도 2005. 10. 11. 경상남도지사로부터 건축불허가의 이유가 될 수 없다고 재결한 바 있는 것으로 주민의 탄원서가 접수되었다고 하여 건축허가 취소를 한 것은 피청구인의 업무상 재량행위의 범위를 일탈한 처분이므로 건축허가 취소처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 이 건 처분의 경과내용을 보면, 청구인은 2005. 6. 21. ○○군 ○○면 ○○리 산 266-1 외 1필지에 ○○휴게소를 신축하기 위하여 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2005. 7. 25. ①수목 훼손 및 주변 자연경관 저해, ②○○·○○해수욕장등 관광지로 통하는 곳으로 차량소통 지장 및 교통사고 발생 우려, ③소공원이 설치되어 있어 관광객과 지역민이 휴식공간으로 활용, ④태풍, 해일 등 자연재해로 인한 재산 및 인명피해 우려, ⑤인근 ○○마을의 전복양식장이 있어 어업피해로 인한 마을과의 분쟁 초래 예상된다는 이유로 불허가 처분을 하였고, 이에 청구인은 행정심판을 제기하자 재결청은 “청구인은 국립공원관리공단으로부터 한려해상국립공원 ○○휴게소 신축 공원사업 시행허가를 득하였고, 피청구인으로부터 오수처리시설 설치신고 수리통보와 가로수 이식 신청에 대한 회신을 받았고, 진주국도유지건설사무소로부터 도로점용 및 연결허가를 받은 것으로 보아 피청구인의 불허가 사유는 인정하기 어려우며, 마지막 단계인 건축허가 신청에 대해 불허가 처분한 것은 신뢰보호원칙에도 반하는 것으로 판단된다.”는 이유로 2005. 10. 11. 청구인의 심판청구를 인용하는 재결을 하였는 바, 피청구인은 2005. 12. 6. 건축허가를 하였다가, 2005. 12. 14. 인근 주민들의 탄원서가 접수되자 ○○군정조정윈원회의 심의를 거쳐 다시 2005. 12. 29. 건축 허가지는 ①소공원이 조성되어 휴식공간으로 활용, ②주변 자연경관을 훼손하며 연접된 곳의 다른 개발행위를 할 수 있는 단초 제공, ③해안조망권을 차단하여 ○○만 조망권 침해, ④태풍, 해일시 재산 및 인명피해 예상, ⑤○○·○○해수욕장등 관광지로 통하는 차량소통이 많은 곳으로 급커버와 경사지가 있어 교통장애 및 교통사고 발생 우려, ⑥인근 전복 양식장 등에 오폐수로 인한 피해가 예상되어 주민과의 분쟁 발생 우려가 있다는 이유로 건축허가 취소처분을 하였다.
(2) 이와 같은 사정을 살펴볼 때 피청구인의 2005. 12. 29. 건축허가 취소처분은 “행정심판법 제37조가 정하고 있는 재결은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에 대하여 처분청을 기속하므로, 당해처분에 관하여 위법한 것으로 재결에서 판단된 사유와 기본적 사실관계에 있어 동일성이 인정되는 사유를 내세워 다시 동일한 내용의 처분을 하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다.”(대법원 2003. 4. 25. 선고. 2002두3201 판결)는 판결을 비추어 볼 때 재결은 피청구인 행정청을 기속함에도 이 사건 건축 허가지의 입지, 주변의 도로, 자연환경 등의 중대한 사정변경이 없고, 건축허가 취소사유 또한 당초 건축불허가 사유와 유사한 내용을 내세워 건축허가 취소 처분한 것은 행정심판법 제37조(재결의 기속력등)의 법리를 오해한 처분으로 보이며,
(3) 단지 사정 변경사항이 있다면 인근 주민들의 탄원서가 접수된 것으로, 피청구인이 건축허가 취소하면서 취소사유로 인근 주민들의 민원만을 들어 건축허가 취소한 것은 아니나, 상기한 처분의 경과내용 및 2005. 12. 29. 청구인에게 한 건축허가 취소통보 공문서상에 주민의 탄원서 접수로 건축허가사항을 재검토하여 건축허가를 취소한다는 것을 볼 때 건축허가 취소처분의 직접적인 이유는 인근 주민들의 민원 발생으로 인한 것이라 할 것이며 “건축허가 신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가 신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다.”(대법원 2002. 7. 26. 선고. 2000두9762 판결)는 판례를 보더라도 인근 주민들의 민원이 있다고 하여 건축허가를 취소할 수 있는 근거법규를 찾아볼 수 없고 법령상 근거 없는 사유로 건축허가 취소처분을 한 것은 위법하다고 밖에 볼 수 없다.
(4) 또한, 수익적 행정처분(허가처분 등)을 취소하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이므로 비록 취소 등의 사유가 있다 하더라도 그 취소권등의 행사는 기득권 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있을 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 신중히 결정하여야 함에도 피청구인은 이미 동일한 사건에 대해 경상남도행정심판위원회에서 청구인의 주장이 이유 있다고 판단하여 인용 의결하고 경상남도지사로부터 재결을 받은 사항에 대해 중대한 사정변경이 없음에도 불구하고 건축허가 후 이를 다시 취소하는 행위는 법적안정성과 행정의 신뢰성을 침해하고 신뢰보호의원칙에도 어긋나는 것으로 보이므로 허가취소로 인한 공익적 필요성 보다는 청구인이 입게 될 불이익이 크다 할 것이다.
(5) 그리고 피청구인이 이 건 건축허가 취소처분에 앞서 행정절차법상 규정한 피청구인이 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용, 법적근거, 의견제출을 할 수 있다는 건축허가 취소처분의 사전통지 절차 없이 ○○군정조정위원회의 심의의결만으로 건축허가 취소처분을 하였으며, 인근 주민들의 집단민원의 발생 상황이 청구인에 대한 의견청취가 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유에 해당되어 사전통지를 생략한 것으로 볼 수 없어 청구인의 권익을 제한하는 이 건 처분을 함에 있어 사전통지로 의견제출 및 청문의 기회를 주지 않은 피청구인의 처분은 행정절차상 중대한 하자있는 행정처분이라고 볼 수 밖에 없다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2005. 12. 29. 청구인에게 한 건축허가 취소처분을 취소해 달라는 청구는 이유있다고 판단되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
