| 이 유 (2006-43)
1. 청구인 주장
가. 청구경위
(1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 814번지에 노인복지시설을 건립한 뒤 노인들의 여가활동으로 친환경 농산물의 재배 및 친환경 영농소득사업을 위하여 1999. 10. 1. 인접한 산 232-1(등록전환으로 ○○리 831-1번지로 변경됨) 목장용지 5,333㎡에 관리사, 축사 및 창고를 건축하기 위하여 건축면적 697.63㎡로 건축허가를 득하였으며, 2차례의 설계변경 신청을 하여 건축허가면적 1,632.5㎡를 2,334.9㎡로 2000. 5. 3. 설계변경 허가를 득하였다.
(2) 청구인은 1999. 9. 13. 토목공사 설계비용 2,600만원을 투입하여 토목설계를 한 후 2001. 4. 26. 착공신고를 하였으나 자금난으로 인하여 제날짜에 공사에 착공하지 못하자 피청구인이 2차례에 걸쳐 건축허가 취소를 위한 청문회를 개최하여 2005. 12. 31. 완공하는 것을 조건으로 허가가 유지됨에 따라 청구인이 2005. 6. 24. 주식회사 ○○과 공사대금 1억 3,000만원에 토목공사계약을 체결하고 당일 계약금 2,500만원을 지급한 것을 시작으로 2005. 10. 11.까지 모두 4차례에 걸쳐 공사대금을 모두 지급하였고, 주식회사 ○○은 2005. 8월 중순경 토목공사를 완료하였기에 청구인이 건축공사에 착공하였는데 공사부지의 아래쪽에 위치한 ○○면 ○○리 마을주민들이 노인요양시설을 설치하면 각종 병원균으로 인하여 식수가 오염된다는 이유로 공사를 하지 못하도록 큰 돌로 공사장 출입구를 막고는 공사차량의 출입을 방해하는가 하면 인부들을 출입하지 못하도록 막았으며, 또한 ○○시청으로 몰려가 데모를 하는 바람에 청구인이 제때에 공사를 착수할 수 없는 지경에 이르렀다.
(3) 청구인은 2005. 9. 1. ○○리 마을회관에서 주민들을 모아놓고 노인복지시설 및 영농시설에 대한 주민설명회를 개최하여 노인성질환자를 수용하는 노인요양원을 건립하는 것이 아니라 노인주거복지시설과 친환경 영농사업장을 건립하는 것임을 설명하고 주민들이 요구하는 사항에 대하여 모두 이행할 것을 약속하는 이행각서까지 작성하여 제출하겠다고 하였으나 주민들은 막무가내로 공사를 못하도록 방해하는 바람에 현재 공사를 중단하고 있는 실정이며, 청구인은 피청구인과 약정한 기간인 2005. 12. 30.까지 건축공사를 완료하지 못할 것 같아 피청구인에게 2006. 4. 30.까지 준공을 연기해 줄 것을 신청하였으나 피청구인은 민원이 해결되지 않는다는 이유로 건축법 제8조 제8항의 규정을 들어 건축허가를 취소하였다.
나. 청구이유
(1) 청구인은 토목설계비 2,600만원과 토목공사비 1억 3,000만원, 1차 건축설계비 3,000만원, 건축설계 변경에 따른 2차 건축설계비 5,000만원을 투입하였고, 또한 ○○건설주식회사와의 사이에 공사대금 2억 3,300만원에 건축공사계약을 체결하고, 이미 계약금 1,000만원을 지급하여 그동안의 설계비 및 공사비용으로 모두 2억 4,600만원이 지출되었다.
(2) 위와 같이 청구인이 준공기간까지 공사를 완공하지 못한 것은 부당한 민원제기 및 민원인들의 공사방해로 인한 것이지 청구인의 귀책사유에 의하여 완공하지 못한 것이 아니고, 더욱이 청구인은 현재 공사비 2억 4,600만원을 투입한 상태에서 건축허가가 취소된다면 막대한 손해를 보는 것은 물론 위약금까지 변상해야 하는 처지에 놓여 있다. 따라서 피청구인이 2006. 1. 4. 청구인에게 한 건축허가 취소처분은 재량권을 일탈 또는 남용한 부당한 처분이라 할 것이므로 이를 취소한다는 심판을 구한다.
다. 보충서면
(1) 피청구인의 주장과 같이 청구인이 2차례에 걸친 청문회 때에 경제적인 어려움과 분묘이장 문제로 공사를 진행하지 못하였다고 진술한 것은 사실이지만 민원발생이 된 것은 2005. 11. 8.이 아니라 청구인이 공사를 착수한 2005. 8월 하순경이다. 청구인이 2005. 9. 1. 19:30 ○○리 마을회관에서 주민들을 모아놓고 주민설명회를 개최하여 설립목적 및 사업의 종류, 운영방법, 주민들에 대한 협조사항 등에 대하여 제반설명을 하고 주민들이 요구하는 사항에 대하여 이행각서를 작성하여 제공하겠다고 약정하였으나 주민들은 식수오염 등을 이유로 끝내 공사를 할 수 없다고 반대를 하면서 그 무렵 중장비를 동원하여 공사장 출입구에 큰 바위를 옮겨놓고 차량출입을 방해하는가 하면 일부 주민들은 공사차량 앞에 들어 눕기까지 하며 계속 공사를 방해하여 청구인이 2005. 10월경 주민 219명에게 해명서를 발송하고 협조요청을 하였으나 주민들은 이에 응하지 않고 2005. 11. 8. 상여를 메고 ○○시청을 찾아가 시위를 함으로서 신문 등에 시위장면이 게재되고 양산시가 계속해서 업무를 방해 받게되자 피청구인은 청구인이 많은 금액을 투입하여 설계 및 토목공사를 하고 주민들에 의하여 공사진행을 방해받고 있는 사실을 무시하고는 행정편의를 위해 부당한 민원에 굴복하여 건축허가를 취소한 것이다.
(2) 피청구인은 이 사건 건축허가지가 상수원보호구역으로 지정되어 특별 물관리를 하고 있고 건축허가 등이 엄격히 제한되어 있는 지역이므로 축사가 건립되어 축산폐수 등이 하천으로 유입되면 이 물을 식수로 이용하는 주민들이 피해를 입게 되므로 사익보다 공익이 중요하다고 주장하나, 위 지역이 상수원보호구역으로 지정된 것은 2000. 11. 10.이고 청구인이 건축허가를 득한 것은 이보다 1년 전인 1999. 10. 1.로 허가일자가 앞서므로 건축물의 용도변경 등을 조건으로 건축을 하도록 허가를 하여야 할 것이다.
(3) 위와 같이 청문을 실시하기 전까지는 청구인의 귀책사유에 의하여 허가기간까지 공사를 완료하지 못한 것은 사실이나 2차 청문을 마친 뒤에 본격적으로 많은 공사비를 투입하여 토목공사를 마치고 공사에 착수하였으나, 2005. 8월 하순경부터 주민들의 공사방해로 인하여 기간내에 공사를 완료하지 못한 것으로 이는 청구인이 책임질 수 없는 부당한 민원에 의하여 공사가 지연된 것으로 피청구인의 건축허가 취소는 부당하고, 또한 건축허가 후에 상수원보호구역으로 지정되었다 하더라도 건축물용도변경을 지시하여 건축을 하도록 하여야 마땅함에도 민원제기를 이유로 건축면적을 대폭 축소하여 제출한 설계변경 신청서를 반려한 것은 부당한 민원에 굴복한 행정처분이라 할 것이므로 이 사건 건축허가취소처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) 청구인은 1999. 9. 30. ○○시 ○○면 산 232-1번지상에 부지면적 2,015.85㎡, 지상1층 3개동, 연면적합계 693.63㎡ 규모의 축사건립을 위해 건축신고서를 제출하여 1999. 10. 1. ○○시 ○○면장이 건축신고를 수리하여 통보하였고, 1999. 11. 24. 청구인이 부지면적 증가(2,015.85㎡→3,356.41㎡), 연면적 증가(693.63㎡→1,632.50㎡) 및 건물동수 증가(3개동→6개동)를 사유로 설계변경허가를 신청하여 1999. 12. 9. 피청구인으로부터 허가를 득하였으며, 이후 2000. 4. 27. 청구인이 다시 부지면적 증가(3,356.41㎡→5,333.47㎡), 연면적 증가(1,632.50㎡→2,330.65㎡) 및 건물동수 증가(6개동→8개동)를 사유로 설계변경허가를 신청하여 2000. 5. 3. 허가를 득한 후, 2001. 4. 26. 착공신고서를 제출하였다.
(2) 그러나, 착공신고 이후 실질적인 공사가 진행되지 않아 2004. 6. 30. 청구인을 상대로 행정절차법에 의거 건축허가취소를 위한 청문을 실시하였으나, 경제적 어려움을 사유로 2004년내에 공사를 시작하여 2005년 말까지 건축물을 완공하겠다는 청구인의 의견을 수용하여 2004. 12. 31.까지 허가기간을 연장하였고, 또다시 청구인이 이를 이행하지 않아 2005. 5. 19. 재차 청문을 실시하여 건축허가를 취소하고자 하였으나, 시공자선정 및 묘지이장 등을 이유로 재차 2005. 8. 30.까지 공사완료 하겠다며 허가기간연장을 호소함에 따라 2005. 6. 18. 청구인에게 2005. 12. 31.까지 공사완료 조건으로 최종 허가기간을 연장통보한 후, 기한내 공사완료 등 조건사항이 이행되지 않아 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정하는 경우에는 건축허가를 취소하도록 한 건축법 제8조 제8항의 규정에 의거 부득이 건축허가취소 처분을 하게 된 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인이 건축허가를 득하여 2005. 8월 중순경 토목공사를 완료하고 건축공사에 착수하였으나, 공사부지 인근 마을주민들이 노인요양시설 설치를 못하도록 공사방해와 함께 ○○시에 몰려가 데모 등 집단민원을 제기하는 등으로 제때 공사착수를 할 수 없었고, 그로 인하여 청구인이 피청구인과 약정한 기간인 2005. 12. 30.까지 건축공사를 완료하지 못할 것 같아 피청구인에게 2006. 4. 30.까지 준공을 연기해 줄 것을 신청하였으나, 민원이 해결되지 않는다는 이유로 피청구인이 건축법 제8조 제8항의 규정을 들어 건축허가를 취소하였다는 주장에 대하여,
(가) 이 건 건축허가취소는 청구인이 1999. 10. 1. 최초 건축신고수리, 2000. 5. 3. 최종 건축허가(설계변경)를 득한 후 2001. 4. 26. 착공신고를 하였으나, 이후 실질적인 공사가 진행되지 않아 피청구인이 행정절차법에 의거 건축허가취소를 위한 1차 청문(2004. 6. 30)과 2차 청문(2005. 5. 19)을 실시한 후 청구인의 의견을 수용하여 허가기간을 연장한 후, 동 기한내 조건사항이 이행되지 않아 행한 행정처분으로써, 피청구인이 적법한 절차와 규정에 따라 건축허가 취소한 행정처분을 집단민원이 해결되지 않는다는 이유로 건축허가취소 하였다는 청구인의 주장은 어떻게든 이 건 건축허가취소 행정처분을 모면해 보려는 억지주장에 불과할 뿐 아니라 전혀 사실에 근거한 사항이 아니며,
(나) 청구인은 두 차례 건축허가의 연장기간까지 무려 3～4년의 공사완료에 필요한 충분한 시간적 여유가 있었음에도 공사완료를 하지 못한 책임을 최종 허가기간이 만료되어 가던 2005. 11. 8. 이 건 건축허가와 직접적인 관련이 적은 노인요양시설 건립을 반대하며 실제 집단민원 등을 제기한 인근 주민들에게 전가하고 있고, 또한, 청문시 제출한 청구인의 의견서를 살펴보더라도 2004. 6. 30. 1차 청문시에는 ‘2001. 4. 26. 착공신고를 하였고 경제적인 어려움으로 공사를 진행하지 못하고 있으나, 올해 안에 공사를 시작하여 2005년 말까지 건축물을 완공하겠다’며 선처를 부탁하였고, 2005. 5. 19. 2차 청문시에도 ‘현재 시공사를 선정하고 있고, 7월 이전에는 공사를 재개할 계획이며 3개월 공사기간이 필요하므로 8월 30일까지 완료할 것이며, 기간내 완료를 못할 시에는 어떠한 행정조치도 감수하겠다고 하면서, 다른 사람명의의 묘지 약 3기가 있어 이장합의 과정에 공사기간이 다소 연장될 수 있다’는 의견을 제시하는 등 청구인이 공사완료를 못한 주된 이유로 주장하는 주민들의 집단민원 부분은 전혀 언급조차 된 사실이 없다.
(2) 청구인이 준공기간까지 공사를 완공하지 못한 것이 부당한 민원제기 및 민원인들의 공사방해로 인한 것이지 청구인의 귀책사유에 의하여 완공하지 못한 것이 아니고, 현재 막대한 공사비가 투입된 상태에서 건축허가가 취소된다면 청구인이 입게 될 손해는 물론 위약금까지 배상하여야 할 처지로써, 피청구인의 이 건 건축허가 취소처분이 재량권을 일탈 또는 남용한 부당한 처분이라는 주장에 대하여,
(가) 청구인이 허가기간 동안 공사를 완료하지 못한 것이 부당한 민원제기와 인근 주민들의 공사방해로 인한 것이지 청구인 귀책사유에 의한 것이 아니라고 주장하고 있으나, 건축허가취소를 위한 청문시 청구인이 제시한 의견서 및 답변사항을 보더라도 실제 공사완료를 못한 이유가 경제사정, 시공사 선정 또는 묘지이장 협의 등 지극히 개인적인 사유임을 쉽게 알 수 있는데도 주민민원 운운하는 것은 전혀 설득력이 없다 할 것이며,
(나) 2001. 4. 26. 착공신고 이후 실질적인 공사가 진행되지 않아 2004. 6월과 2005. 5월 두 차례에 걸쳐 건축허가취소를 위한 청문을 실시하였고, 청구인의 허가기간연장 요청에 따라 건축허가취소 등 행정처분으로 인해 발생될 청구인의 재산상 손실 등을 고려하고, 최대한 목적사업 이행을 유도하기 위하여 2005. 12. 31.까지 공사완료이행을 조건으로 최종 허가기간연장을 통보하였으나, 기한내 공사완료 등 조건사항이 이행되지 않아 건축법 및 행정절차법의 규정에 의거 건축허가취소 처분한 사항으로써, 이 건 건축허가취소 처분이 재량권을 일탈 또는 남용한 부당한 처분이라는 청구인의 주장은 전혀 사실이 아니다.
(3) 이 건 건축허가취소처분은 건축허가 및 착공신고 이후 청구인의 경제적 사정 등 개인적인 어려움과 건축허가취소로 인해 입게 될 청구인의 재산상 손실 등을 감안하여 건축허가취소를 위한 두 차례의 청문실시 등에도 불구하고 목적사업 이행을 최대한 유도하기 위하여 2005. 12. 31.까지 공사완료를 조건으로 건축허가기간을 연장하였으나, 기한내 목적사업을 완료하지 못한 청구인의 귀책사유로 건축법 제8조 제8항의 규정에 의거 처리한 적법한 행정처분이며, 특히, 이 건 건축허가 신청지는 건축허가 당시 국토이용관리법에 의한 준농림지역이었으나, 현재는 ○○댐상류 수원확보를 위한 상수원보호구역으로 지정(○○시 공고 제2000-498호, 2000. 11. 10)후 특히 수원관리가 되고 있고 건축허가 등이 엄격히 제한되어 있는 지역으로써, 만약 청구인의 주장이 인용되어 축사용 건축물이 건립되고 축산폐수 등이 하천으로 방류된다면 상수원보호구역 지정취지에도 역행할 뿐 아니라 이 물을 식수로 이용하는 대다수 주민들의 생활피해 또한 적지않다 할 것이며, 사익보다 공익이 경시되어야 할 하등의 이유가 없다할 것이므로 피청구인의 재량권 일탈 또는 남용을 전제로 한 이 건 건축허가취소처분의 취소청구는 기각되어야 할 것이다.
다. 보충서면 답변서
(1) 청구인은 2000. 5. 3. 최종 건축허가(설계변경)를 받은 후 2001. 4. 26. 건축법 제16조의 규정에 의거 건축계획 등을 신고하였으나, 실질적인 공사진행이 되지 않아 건축허가 취소를 위한 2차례 청문을 실시한 후 허가기간을 연장하여 3～4년의 충분한 기간이 있었음에도 공사를 완료하지 않고 진입로 및 부지정지작업 등 토목공사 일부만을 시행한 채 최종 허가기한이 도래하자 그동안 공사를 시행하지 못한 이유를 이 사건과 별개 건축물인 노인복지시설의 건립을 반대하며 벌인 주민민원 때문이라는 변명을 하고 있으나, 피청구인은 이러한 민원을 이유로 청구인에게 이 사건 건축공사중지를 명하거나 공사중지토록 요청한 사실이 없을 뿐 아니라 주민들이 건축공사를 물리적으로 방해한 사실도 전혀 없는 것으로 확인되어 청구인이 실제 공사를 못한 사유가 주민민원 때문이라는 주장은 사실이 아니다.
(2) 청구인이 2001. 4. 26. 착공신고를 한 후 2005. 12. 31.까지 부지정지작업만을 시행한 채 실제 건축공사 등을 위한 터파기공사 또는 기초공사 등 건축법상 건축착공이 전혀 진행되지 않았으므로 건축법 제8조 제8항의 규정에 따라 건축허가가 취소된 것이므로 피청구인의 재량권 일탈 또는 남용을 전제로 한 이 건 건축허가취소처분의 취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면
(1) 건축법 제8조 제8항에는 허가권자는 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년이내에 공사를 착수하지 아니하거나 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능 하다고 인정되는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 다만, 허가권자는 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
(2) 행정절차법 제21조 및 제22조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고 청문을 실시하도록 하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대
(1) 청구인의 행정심판청구서, 피청구인의 답변서, 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자들이 구두진술 한 내용 등을 종합하여 살펴보면, 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산 232-1번지에 관리사, 축사, 창고 등 3개 건축물(건축면적 693.63㎡)을 건축하기 위하여 ○○시 ○○면장에게 건축신고하여 1999. 10. 1. 건축신고 수리되었으며, 1999. 12. 9. 및 2000. 5. 3. 두차례에 걸쳐 피청구인에게 건축허가(설계변경) 신청을 하여 축사 5동, 관리사 1동, 창고 1동, 퇴비사 1동 등 건축물 8개동(건축면적 2,330.65㎡)의 건축허가를 받고 2001. 4. 26. 착공신고를 한 후 청구인이 공사에 착수를 하지 아니하여 피청구인은 2004. 6. 30. 청문을 실시하여 건축허가를 취소코자 하였으나 청구인이 공사가 중단된 것은 경제적 어려움(자금부족) 등이며 2004. 12월까지 공사에 착수하겠다고 하여 피청구인이 2004. 12월 말까지 공사에 착수토록 연장해 주었고, 또 다시 청구인이 공사에 착수하지 아니하자 피청구인은 2005. 5. 19. 청문을 실시하여 건축허가를 취소코자 하였으나 청구인은 경제적 어려움으로 공사에 착수하지 못했으며 6월에 공사에 착수할 예정이므로 공사 착수기간을 7월까지만 연장해 주면 반드시 공사에 착수토록 하겠으며 7월까지 공사에 착수하지 않으면 건축허가를 취소하여도 아무런 이의를 제기하지 아니하겠다는 의견을 제출하자 2005. 6. 18. 피청구인은 ‘청구인의 의견을 수용하여 행정처분 최종 연기하오니 2005. 12. 31한 목적사업이 완료될 수 있도록 조치하여 주시기 바라며, 기한내 미이행시는 관련법 규정에 의거 행정처분(허가취소)할 것’을 통보를 한 후 2005. 12. 31.까지 공사완료 등 조건사항이 이행되지 않았다는 것을 확인하고 2006. 1. 4. 건축허가를 취소한 데 대하여,
(2) 청구인은 2004. 6. 30. 및 2005. 5. 19. 2회의 청문 이후 2005. 12. 31.까지 완공하는 조건으로 건축허가가 유지됨에 따라 2005. 6. 24. 주식회사 ○○과 토목공사계약을 체결하였고, 주식회사 ○○은 2005. 8월 중순경 토목공사를 완료하였으며, 청구인이 건축공사에 착공하였는데 마을주민들이 노인요양시설을 설치하면 각종 병원균으로 인하여 식수가 오염된다는 이유로 공사를 하지 못하도록 공사차량의 출입을 방해하고 인부들을 출입하지 못하도록 막았으며 또한 ○○시청으로 몰려가 데모를 하는 바람에 청구인이 공사를 착수하지 못하고 중단하고 있는 실정이므로 청구인이 준공기간까지 공사를 완공하지 못한 것은 부당한 민원 제기 및 공사방해로 인한 것이지 청구인의 귀책사유가 아니므로 건축허가 취소처분은 재량권을 일탈 또는 남용한 부당한 처분이므로 피청구인이 2006. 1. 4. 청구인에 대하여 한 건축허가 취소처분을 달라며 심판을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 2005. 6. 24. 주식회사 ○○과 공사대금 1억 3,000만원에 토목공사계약을 체결하여 2005. 8월 중순경 토목공사를 완료한 후 건축공사에 착공하였는데 공사부지 인근 마을 주민들이 노인요양시설을 설치하면 각종 병원균으로 인하여 식수가 오염된다는 이유로 공사를 방해하여 청구인이 제때에 공사를 착수할 수 없었다고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 입금증을 살펴보면 청구인이 2005. 6. 24. 주식회사 ○○과 체결한 토목공사계약은 청구인이 ○○시 ○○면 ○○리 814번지에 건축하고자 하는 노인복지시설과 이 사건 건축시설을 포함한 것으로 보이며, 공사부지 인근 마을 주민들이 민원을 제기한 것은 노인복지시설을 설치하면 각종 병원균으로 인하여 식수가 오염된다는 이유로 노인복지시설 설치를 반대한 것으로 보이고, 청구인이 주장하는 민원이 발생했을 당시 청구인은 피청구인에게 민원발생 등 사정변경을 통보한 사실이 없으므로 이 사건관련 축사, 관리사, 창고, 퇴비사의 건축을 반대한 것으로는 보이지 않으며, 청구인이 제출한 자료중 2005. 12. 21. ○○건설주식회사와의 건축 신축공사 계약서를 살펴보면 착공일은 2005. 12. 24, 준공예정일은 2006. 3. 23.로 되어 있으므로 2005. 8월 중순경 토목공사를 완료한 후 건축공사에 착공하였다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵다 할 것이다.
(2) 청구인은 토목설계비 2,600만원, 토목공사비 1억 3,000만원, 1차 건축설계비 3,000만원, 건축설계 변경에 따른 2차 건축설계비 5,000만원을 투입하였고, 또한 ○○건설주식회사와 건축공사계약을 2억 3,300만원에 체결하고 이미 계약금 1,000만원을 지급하여 그 동안의 설계비 및 공사비용으로 모두 2억 4,600만원이 지출되었다고 주장하나, 공사관련 계약서를 살펴보면 청구인이 지출하였다고 주장하는 공사금액은 이 사건 건축허가 건축물과 인근 지역인 ○○시 ○○면 ○○리 814번지 건축연면적 3,591.4㎡ 규모의 노인복지시설 건축관련 공사비를 포함한 금액을 지출금액으로 주장하고 있는 것으로 보인다.
(3) 건축법 제8조 제8항에는 건축허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사를 착수하지 아니하거나, 공사를 착수하였으나 공사의 완료가 불가능 하다고 인정되는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다라고 규정하고 있고, 단서조항에는 허가권자는 정당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다라고 규정하고 있으므로 건축허가를 받은 자가 최장 2년 이내에 공사에 착수하지 아니할 때에는 허가권자는 건축허가를 취소하여야 한다는 것을 알 수 있다. 또한 대법원은 공사의 착수에 대하여 ‘건축허가를 받은 후 창고와 부속건물을 철거하고 분진을 방지하기 위한 가설울타리 공사를 하다가 공사를 중지하였고, 건물의 신축을 위한 굴착공사에는 착수하지 아니하였다면 건물의 신축공사에 착수하였다고 볼 수 없다’(대법원 1994. 12. 2.선고. 94누7058)라고 판시하고 있고, 이 사건 건축허가는 1999. 10. 1. 건축신고 수리, 2000. 5. 3. 2차 건축허가(설계변경), 2001. 4. 26. 착공신고 이후 2005. 5. 19. 2차 청문시까지 4년 이상이 경과될 때까지 공사를 착수하지 않았음을 청구인도 인정하고 있고, 행정처분 최종 연장기한이 2005. 12. 31.까지도 건축부지 정지작업만 되었을 뿐 건축공사를 위한 굴착공사는 진행되지 않은 상태이므로 건축공사를 착수하지 못한 것으로 보인다.
(4) 이상을 종합하여 판단해 볼 때 청구인은 1999. 10. 1. 건축신고수리(건축허가에 갈음) 이후 두 차례의 설계변경을 하고, 2001. 4. 26. 착공신고를 하였으나 4년 이상이 지나도록 건축공사에 착수를 하지 않았으며, 피청구인은 청구인의 건축공사 미착수를 이유로 건축허가를 취소하기 위하여 2004. 6. 30, 2005. 5. 19. 2회에 걸쳐 청문을 실시한 후 청구인의 의견을 수용하여 2005. 12. 31.까지 행정처분을 최종 연장하였으며 이때 청구인은 행정처분 연장기간인 2005. 12. 31.까지 건축공사가 완료되지 않을 경우 피청구인이 건축허가를 취소하여도 아무런 이의를 제기하지 않겠다는 약속을 하였으나, 청구인이 2005. 12. 31.까지 건축공사 완료 등 조건사항을 이행하지 아니하였다. 이에 피청구인은 이를 이유로 2006. 1. 4. 청구인에게 건축허가를 취소한 것으로써 이 건 건축허가 취소로 인하여 청구인이 입게 될 불이익과 행정의 적법성과 타당성 회복 등 공익적 필요성을 비교·교량해 볼 때 공익적 필요성이 더 크다 할 것이므로 피청구인이 한 건축허가 취소처분이 위법하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다.
라. 결론
따라서 피청구인이 2006. 1. 4. 청구인에게 한 건축허가 취소처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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