| 이 유(2006-2)
1. 청구인 주장
가. 청구원인
청구인은 2005. 12. 15. 피청구인에게 ○○시 ○○동 45-1 ○○○○아파트단지내 입주자 공유가 아닌 교육연구 및 복지시설, 업무시설, 체육시설에 대하여 근린생활시설 등으로 용도변경을 신청하였는바, 피청구인은 2005. 12. 20. 청구인에 대하여 이 용도변경신청에 대하여 불가처분을 하였는데, 이는 아래에서 살펴보듯이 위법 부당한 처분이다.
(1) 즉 피청구인은 그 불가사유로서 청구인이 피청구인에게 신청한 용도변경 행위신고는 “주택건설기준등에 관한 규정 제50조 및 제53조에서 정한 설치기준에 적합한 범위가 아니라고 하나 이는 전혀 사실이 아니고, 법률에서 정한 기준에 따라 계산을 하여 보면 이는 위 기준에 부합한 범위 내라고 할 것이다.
(2) 그리고 피청구인은 복리시설(주민운동시설, 학원, 금융업소)의 용도폐지는 “위해의 방지 등을 위하여 시장이 부득이하다고 인정하는 때”가 아니므로 신청된 행위신고(용도변경)의 행정처분은 관계법령에 의거 불가하다고 하나, 청구인이 피청구인에게 신청한 행위신고는 용도변경일 뿐 용도폐지가 아니므로 용도폐지에 관한 규정을 들어 불가라고 하는 것은 전혀 법규에도 맞지 않는 답변이라고 할 것이다.
(3) 관련법규정을 보면 주택건설기준등에관한규정(2005. 6. 30. 대통령령 18929호)제50조 제1항 “주택단지에 설치하는 근린생활시설 및 소매시장 상점(이하 ‘근린생활시설 등’이라 한다)을 합한 면적(부대시설의 면적을 제외하며 같은 용도의 시설이 2개소 이상 있는 경우에는 각 시설의 바닥면적을 합한 면적으로 한다.)은 매세대당 6제곱미터의 비율로 산정한 면적을 초과하여서는 아니 된다. 다만 그 비율로 산정한 근린생활시설 등의 면적이 500제곱미터 미만인 경우에는 당해 근린생활시설 등의 면적을 500제곱미터로 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이에 대하여 청구인측이 건설교통부에 질의한 내용에 의하면 건설교통부는 주택건설기준등에관한규정 제50조 제1항의 규정에서 근린생활시설 등의 면적에서 제외되는 부대시설이라 함은 동시설의 전용부분이 아닌 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장등을 말하는 것이라는 취지의 답변을 한 바 있고, 이러한 법령과 건설교통부의 답변에 따라 ○○아파트 단지내 근린생활시설의 한도는 37,512.00㎡가 되고 이미 설치된 근린시설의 합계는 28,868.28㎡가 되어 8,643.72㎡를 추가근린생활시설로 적법하게 용도변경 할 수 있는데도 피청구인이 법령의 범위 내가 아니라고 하는 것은 전혀 이해할 수 없다. 또한 청구인의 신청내용에는 ○○아파트 단지내 주민운동시설 설치 의무면적을 충족하고 있다.
(4) 피청구인은 인근 상인들의 재산권 침해라는 전혀 법령에도 없고 사실과도 맞지 않는 불가사유를 들고 있으나, 청구인의 이 건 신청은 ○○아파트 주민들의 복리 증진에도 도움이 되는 것이다. 위에서 살펴본 바와 같이 ○○아파트 단지내 근린생활시설이 적정규모보다 협소한 관계로 ○○종합상가 1층의 매매가가 평당 4-5천만원이상의 고가를 유지함으로써 이 같은 높은 원가 및 입점비용이 주민들에게 전가되고 있는 실정이다. 따라서 청구인의 본건 신청은 법규정내에서 근린생활시설을 추가 공급하여 이러한 높은 매매가 및 입점비용에 시달리는 주민들의 삶의 질을 획기적으로 향상할 수 있는 좋은 계기가 될 수 있을 것이다. 더구나 ○○동 ○○○○○파크 건물이 입주자 공유가 아닌 사유재산이고 이를 청구인이 법적 테두리 내에서 용도변경 신청하였음에도 불구하고 주택행정을 담당하고 있는 피청구인은 아무런 법적 근거도 없이 주변민원만을 우려하여 청구인의 사업진행을 막고 있는 것이다.
(5) 그리고 피청구인은 불가사유로서 행정의 신뢰성 실추라는 이해할 수 없는 사유를 들고 있는데 오히려 행정법상의 일반 대원칙인 행정에 대한 신뢰보호원칙의 관점에서도 청구인의 본건 신청은 수리되어야 할 것이다. 본건과 비슷한 사례로서 먼저 ○○시 ○○동 22 ○○스포렉스에 대하여 피청구인은 2001. 4. 12. 주민운동시설에서 근린생활시설(104호)로 용도변경신고를 수리하였으며 2001. 5. 7. 주민운동시설에서 근린생활시설(101호)로 용도변경신고를 수리하였으며, 이 101호를 다시 2005. 5. 23. 근린생활시설에서 2종 근린생활시설(부동산중개업소)로 용도 변경하여 준바 있다.
더구나 본건 아파트인 ○○시 ○○동 45-1 ○○종합상가 6층 618호를 2005. 4. 19. 주민운동시설에서 교육연구 및 복지시설(학원)으로 용도변경한 뒤 2005. 9. 16. 교육연구 및 복지시설(학원)에서 제2종 근린생활시설(의원)으로 용도변경을 수리한 바 있다. 이런 용도변경을 승인한 피청구인이 청구인의 본건 신청에 대하여 불가라고 하는 것은 청구인의 행정에 대한 신뢰보호라는 원칙에도 위배되고 피청구인 자신의 주택행정의 일관성에도 위배되는 것으로서 이러한 점에서도 청구인의 본건 신청은 인용되어야 할 것이다.
나. 결론
이상에서 살펴본 바와 같이 주택단지내 입주자 공유가 아닌 주민복리시설 중 주민운동시설을 근린생활시설로 용도변경 함에 있어 청구인은 관련법규정을 준수하면서 건설교통부 담당부서의 답변과 피청구인의 주택행정에 대한 신뢰와 일관성을 믿고 사업을 추진해 왔는바, 청구인의 본건신청은 적법 타당한데도 이를 거부한 피청구인의 본 건 처분은 위법 부당하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기를 간절히 바란다.
다. 보충주장(Ⅰ)
(1) 건설교통부질의회신에 의하면, 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조제1항의 근린생활시설 등의 면적에서 제외되는 부대시설은 동시설의 전용부분이 아닌 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장 등을 말하므로 이 건 근린생활시설의 설치 면적한도는 37,512.00㎡이고 기설치 면적이 28,868.28㎡이므로 주민운동시설을 충족하는 상태에서 추가로 8,643.72㎡는 근린생활시설로 용도변경 할 수 있는데도 피청구인은 전국 대부분의 지방자치단체에서 정확한 법규정의 의미를 파악하기 위하여 중앙행정부처에 질의하여 통보 받은 회신문을 법률 해석의 기준으로 삼거나 행정사무 처리의 지침으로 삼고 있는데도 이를 무시하고 사실을 왜곡하고 있는 것이다.
(2) 피청구인은 이 건과 유사한 ○○시 ○○동 ○○아파트는 근린생활시설 설치한도(16,860㎡)를 공용면적을 제외한 전용면적의 합(16,550.71㎡)으로 산정하였음을 추정할 수 있고, 이 건과 동일한 용도변경 사례인 ○○동 ○○ 스포렉스 104호, 101호는 주민운동시설에서 근린생활시설로, 근린생활시설에서 2종 근린생활시설로 3회에 걸쳐 아무런 문제없이 용도변경이 이루어졌고, ○○동 ○○종합상가 618호도 주민운동시설에서 교육연구 및 복지시설(학원), 다시 제2종 근린생활시설(의원)으로 용도변경하였는데, 피청구인이 이 건 용도변경에 대하여만 거부하는 것은 이중적이고 자의적인 행정처분이며, 피청구인은 이 건과는 제반 사항이 달라 별개사안으로써 답변을 생략한다는 궁색한 주장을 하고 있으나 이러한 답변태도는 자신들의 주장이 근거 없음을 인정하는 것이라 할 것이다. 또한 위 618호에 대한 용도변경이 용도기재사항 변경이라고 주장하지만 618호는 사업승인당시부터 주민운동시설로 건축물대장에 등재되어 있었던 것을 최근에 근린생활시설로 용도 변경한 것으로 이 건 용도변경과 다를 바 없는 것으로서 피청구인의 이러한 해명은 전혀 타당하지 않다.
(3) 복리시설의 용도폐지는 ‘위해의 방지 등을 위하여 시장이 부득이하다고 인정하는 때’가 아니므로 불가하다는 피청구인의 주장은, 이 건 행위신고는 복리시설 건축물의 주된 용도를 복리시설 용도의 한 종류인 근린생활시설 등으로 변경하는 행위신고를 피청구인은 용도폐지에 관한 규정을 들어 불가 처분하는 것으로 이는 건축법 용어정의를 잘못 적용한 것으로 매우 부당한 것이다.
(4) 인근 상인들의 재산권 침해 우려로 불가하다는 사유에 대하여는, 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경은 주택법 규정에 의하면 기속적 행정행위이고 인근 상인들의 재산권 보호를 사유로 불가 처분하는 것은 국민으로부터 위임받은 권한행사를 남용하는 경우이거나 위법한 행정 부작위인 것이다.
(5) 피청구인의 답변서상의 주장 등에 대하여는, 수영장을 주민운동시설에서 정한 설치의무시설이라고 주장하면서 수영장을 주차장으로 용도 변경하였기에 더 이상의 추가용도변경이 불가능하다고 하나, 수영장은 설치의무시설이 아니라 선택적 시설이고 이 건 ○○ ○○아파트에는 수영장의 대체시설인 정구장이 규정을 충족하고있으므로 억지주장에 불과하며, 주민운동시설의 용도가 줄어들어 공익의 피해가 간다는 등의 엉뚱한 주장을 하나, 오히려 이 건 ○○○○○파크 개발을 통해 ○○아파트 단지내 주거환경이 크게 개선되었고 주민들도 크게 만족하고 있으므로 재산권 침해를 운운하기 전에 주민들의 복리증진 욕구도 함께 고려되어야 할 것이다.
라. 보충주장(Ⅱ)
피청구인의 주장대로 이 건 ○○ 아파트의 기 근린생활시설면적이 41,420.86㎡이라면 근린생활시설 설치한도인 37,512㎡에서 무려 약 3,908㎡나 초과하는데 그러면 이렇게 초과하도록 피청구인은 건축행정을 지금까지 해왔다는 것으로서 말도 안되는 주장이며, ○○아파트의 근린생활시설의 설치한도 계산시에도 전용면적으로 근린생활설치한도를 산정였는데도 피청구인은 이 건 용도변경을 해주지 않겠다는 나쁜 의도에서 법령을 왜곡하고 있고, 피청구인의 주장대로 수영장이 테니스장이나 롤러스케이트장 등으로 대체가능한 선택시설이 아닌 설치의무시설이라면 ○○시내 큰 아파트단지에는 모두 수영장이 설치되어 있어야 할 것인데 현황은 그렇지 않고, 2005. 5. 20. 이 건 ○○○○○ 건물에 대한 행위신고수리에서는 피청구인은 용도변경이라고 하여 수리하였을 뿐 용도폐지라는 말은 나오지 않았는데 왜 이 건에서는 용도폐지라고 억지를 부리는지 이해할 수 없고, 피청구인의 답변서에서 들고 있는 건설교통부의 다른 해석의 질의회신 사례는 이 건과 같은 근린생활시설 설치와는 무관한 공동주택 일반의 내용이며, 이 건 용도변경이 이루어지면 다른 상가의 재산권 침해라고 주장하나 판례에서도 다른 입점자는 재산권 침해를 주장할 원고적격이 없다고 판시하고 있고, 피청구인은 행정의 신뢰성을 운운하나 입주자가 공유가 아닌 복리시설의 용도변경은 당연히 신고수리해야 하는 기속행위임에도 40 여일간 수리를 지연시키면서 갖은 요구를 하면서 청구인측을 부도 직전의 위기 상황으로 내몰았고, 피청구인이 낸 자료의 면적들은 이 건과 같은 근린생활시설 면적한도 산정을 위한 것이 아니라 주택사업계획승인을 위한 건축물 현황표에 나오는 면적에 불과하고, 도소매업진흥법 시행규칙 제6조에 의하더라도 계단, 승강기, 연결통로, 화장실, 창고 등 기타 무료로 제공되는 시설 등을 나열하여 매장면적에서 제외할 것을 규정하고 있으므로 피청구인의 시장(판매시설)면적 41,420.86㎡는 위 규정에서 정한 제외되는 시설면적을 제외하지 않은 바닥면적의 합계에 불과하여 인정할 수 없고, 피청구인이 2005. 5. 20. 용도변경 심의시에 개최한 민원조정위원회문건에서도 행위허가 신고로 가능하다는 의견이 제시되어 있고, 용도변경은 법적인 문제가 없다고 해석한다고 되어 있는데도, 피청구인은 용도폐지라는 등의 억지주장을 부리고 있는 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 이 건 관련 ○○ ○○아파트 및 용도변경신청 건물현황
○○ ○○아파트는 ○○○도지사가 1991. 7. 4. 사업계획승인하여 4개단지 55동 6,252세대 규모로 1994. 6. 3. 준공되었으며, 위 단지내 ○○○○○파크(지하 2층, 지상9층)건물은 주민운동시설 용도로 1995. 10. 25. 준공되었다.
나. 처분개요
청구인이 2005. 12. 15. ○○시 ○○동 45-1번지 ○○○○아파트 단지 내 스포츠센터(주민운동시설)를 근린생활시설로 용도변경신청한데 대하여, 이 건 신청은 스포츠센터(주민운동시설)의 용도폐지가 수반되는 근린생활시설로의 용도변경으로, 피청구인은 2005. 12. 20. 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조 및 제53조에서 정한 설치기준에 적합한 범위에 해당되지 아니하고, 또한 스포츠센터(주민운동시설) 용도폐지는 ‘위해의 방지 등을 위하여 부득이하다고 인정하는 때’에 해당하지 아니하며, 인근 상인들의 재산권 침해는 물론 행정의 신뢰성 실추 등 공익에 미치는 영향이 지대하므로 법령에 근거하여 용도변경 불가처분 하였다.
다. 청구인의 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 행위신고내용이 관련 설치기준에 부합한 범위이며, 용도변경일 뿐 용도폐지가 아니라고 주장하고 있으나, 현행 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조의 근린생활시설 등에 따르면 ○○○○아파트 단지 내 근린생활시설 등의 바닥면적 설치한도는 37,512㎡(6,252세대× 6㎡)로 1991. 7. 4. 사업승인당시 주택건설기준 등에 관한 규정 제6조(단지안의 시설)의 규정에 따라 기 설치되어 있는 근린생활시설 등의 바닥면적의 합계가 41,420.86㎡이므로 근린생활시설 등의 추가 설치는 불가하며, 주택건설기준 등에 관한 규정 제53조(주민운동시설) 규정에 부적합한 이유는, 스포츠센터(주민운동시설)는 1991. 7. 4. 사업계획승인 당시 주택건설기준 등에 관한 규정 제53조(주민운동시설)에서 정한 설치의무시설인 수영장으로서 사업주체(주)○○ 부도로 인하여 10년 이상 방치되어 흉물화되어 2005. 5. 20. 위해의 방지 등을 위하여 부득이하다고 인정되어 수영장 등을 철거하여 용도폐지하고 주차장·업무시설·교육연구 및 복지시설로의 변경과 함께 당초 사업계획승인 목적을 감안하여 주민운동시설을 존치한 사항이며 현재로서는 용도폐지 및 타 용도로의 변경은 불가하고, 또한 청구인의 신청 내용은 주택법시행령〔별표3〕제4호「용도폐지」에서 규정한 “입주자공유가 아닌 복리시설”에 해당이 된다.
(2) 청구인은 건설교통부의 질의회신내용을 근거로 하여 ○○아파트 단지 내에 추가로 설치할 근린생활시설 면적이 8,643.72㎡가 남아 있기 때문에 용도변경신청은 적법하게 할 수 있고, 근린생활시설을 추가 공급하여 높은 매매가 및 입점비용에 시달리는 주민들의 삶의 질을 향상할 수 있는 좋은 계기가 될 수 있는데도 피청구인은 아무런 법적 근거도 없이 청구인의 사업진행을 막고 있다고 주장하고 있으나, 이 건 아파트 단지내 주상가외 5개동(근린생활시설 등)의 바닥면적 합계는 1991. 7. 4. 사업계획승인 당시 주택건설기준 등에 관한 규정 제6조(단지안의 시설) 규정에 따라 주상가외 5개동(근린생활시설 등)의 바닥면적 합계가 47,136.2㎡ 중 주차장, 전기실, 기계실, 보일러실 등의 면적을 제외한 41,420.86㎡로 산정하여 전유·공유부분을 구분하여 주상가외 5개동(근린생활시설 등) 41,420.86㎡가 일반인에게 분양되었고, 건설교통부의 질의회신은 법령에 명백한 규정이 없을 때 한하여 참고하는 것이나, 법률에서 규정하고 있을 경우 법률에 따라 행정처분 해야 한다고 판단된다. 참고로, 건축물의 바닥면적 산정과 관련 건설교통부 다른 해석의 질의회신 사례가 있으며 청구인이 용도폐지를 수반하여 변경하고자 하는 스포츠센터(주민운동시설)는 사업계획 당시 분양목적이 아니고 사업주체가 직영으로 운영하고자 하였으나 부도로 인해 10여년 방치된 시설로서 부동산중개업자인 (주)○○○가 2005. 1. 18. 법원경매를 통해 취득하여 2005. 6. 1. 청구인에게 신탁등기 하여 (주)○○○에서 사업을 추진하는 사항이며, 청구인이 주택단지 내 다른 상가들과 같은 용도로 용도변경하여 분양을 하고자 하는 것은 주택단지 내 상가 675점포주의 재산권 침해가 분명하고, 아파트입주자들의 쾌적하고 문화적인 주거생활의 영위를 위해 설치된 스포츠센터(주민운동시설)의 용도가 줄어듦으로서 공익의 피해는 크다고 할 것이다.
(3) 청구인은 이 건과 비슷한 사례를 들여 행정에 대한 신뢰보호라는 원칙에도 위배가 되고 피청구인의 주택행정의 일관성에도 위배된다는 점에서도 청구인의 신청은 인용되어야 하며, 주택행정에 대한 신뢰와 일관성을 믿고 사업을 추진해 왔다고 주장하고 있으나, ○○시 ○○동 22 ○○스포렉스에 대하여는 이 사건과는 주변여건 등 제반사항이 다르며 별개 사안으로서 답변을 생략하고, ○○시 ○○동 45-1번지 ○○○○아파트단지내 주상가 6층 618호 170.94㎡에 대한 용도변경은 주상가가 사업계획승인 당시(1991. 7. 4.) 근린생활시설 등으로 허가된 사항으로서, 기 설치된 근린생활시설 등의 범위 안에서 종전의 용도로 변경신청 된 내용이므로, 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경은 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에 해당 되는 용도변경으로 주택행정의 신뢰성과 일관성에도 전혀 위배되지 않는다. 또한, 이 건 건축물에 대한 용도변경 행위허가 당시 청구인의 성명서를 살펴보면, 청구인이 주장하는 주택행정에 대한 신뢰와 일관성을 믿고 사업을 추진해 왔다는 내용은 전혀 근거가 없는 주장이며, 오히려 청구인의 행정에 대한 신뢰성보다는 이 건 용도변경으로 인한 아파트입주민 및 상가입점 주민들에 대한 신뢰보호가 더 크다고 할 것이다.
라. 결 론
피청구인이 이 사건 청구인의 용도변경신청에 대하여 용도변경불가처분 한 것은 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정한 설치기준에 위반되어 용도변경 불가처분 한 사항이며, 이 건 청구인의 용도변경신청은 1991. 7. 4. 사업계획승인 당시 아파트입주민의 복리를 위해 설치된 스포츠센터(주민운동시설)의 용도폐지로 당초사업계획 승인 취지인 아파트의 쾌적한 주거환경 관리를 위한 주택법령의 합목적성에도 반하고, 그 간 추진과정에 있어 입주민 간의 협의를 통한 행정의 신뢰성 및 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지하는 공익의 실현을 위한 공공성에도 반한다 할 것이므로 청구인 청구는 당연히 기각 되어야 할 것이다.
마. 보충답변(Ⅰ)
(1) 근린생활시설의 바닥면적 산정은 주택법 제17조에 근거하여 건축법 제119조 제1항 제3호의 규정에 따라 발코니, 피로티, 승강기탑, 계단탑, 기계실, 주차장 등은 바닥면적에서 제외하고 그 시설의 부속용도인 복도, 화장실, 창고 등은 바닥면적에 포함하여 산정하여야 함에도 청구인이 근거하고 있는 건설교통부의 질의답변은 일관성이 없을 뿐만 아니라, 주택법, 건축법 등 기타 관계법령에 근거를 두지 아니한 질의답변으로 법률해석의 기준을 삼기 위한 행정운영의 적법성 및 타당성을 보장받기도 곤란하다.
(2) ○○시 ○○동의 ○○스포렉스에 대하여는 2001. 4. 12. 104호 49㎡를 주민운동시설에서 근린생활시설로 변경하였고, 2001. 5. 7. 101호 165㎡를 주민운동시설에서 근린생활시설로 용도 변경한바 있으나, 위 용도변경으로 단지내 상가에서 재산권 피해 등의 강력한 항의가 있었고, 관련규정에도 부적합하여 이후 피청구인은 현재까지 추가 용도변경은 불허하고 있고, 2005. 12. 15.의 근린생활시설의 용도변경 신청에 대하여는 불가 통보한바 있다. 또한 청구인은 ○○동의 ○○종합상가의 618호가 당초부터 주민운동시설이라고 계속 주장하고 있으나 사업계획승인 당초부터 상가(생활편익시설)임을 거듭 밝힌다.
(3) ○○동의 ○○아파트 상가의 바닥면적 산정은 주택건설사업계획 승인 당시 기계실·전기실·주차장 등은 바닥면적에서 제외하고 복도·화장실·창고 등의 부속용도의 면적은 포함하여 건축법령에 따라 산정되었다.
마. 보충답변(Ⅱ)
(1) 청구인은 ○○ ○○아파트 및 ○○아파트의 복리시설의 바닥면적 산정은 사업승인 당시 주택건설기준 등에 관한 규정 제6조에 의거 구매시설 및 생활시설이 매세대당 6㎡, 목욕탕이 매세대당 0.5㎡, 의료시설, 약국이 면적제한 없이 설치되었으며, 같은 시설의 바닥면적 산정에는 계단실 , 복도, 화장실 등의 부속용도 면적이 포함되어 있다.
(2) 청구인은 2005. 5. 20. 이 건 ○○○○○ 건물의 용도변경 신청에 대하여 피청구인이 용도변경을 수리하였을 뿐이라고 주장하나 청구인이 신청한 행위허가 건에 대하여 피청구인은 ‘위해의 방지 등을 위하여 부득이 하다고 인정’되어 수영장 용도폐지를 수반한 대수선 및 용도변경을 허가·신고 처분한 사항이고, 주민운동 시설은 설치면적 제한이 없는 시설로 의무적 설치시설을 초과한 주민운동시설도 다른 용도로 변경을 위하여 철거·용도폐지를 하고자 하는 경우에는 행위허가 및 신고를 받아야 한다.
(3) 또한, 구 도소매진흥법의 매정면적 계산은 대규모 점포의 구분을 위한 순수매장 면적을 기준으로 산정한 것으로 주택건설기준 등에 관한 규정에 의한 근린생활시설바닥면적 산정과는 별개의 사안이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면,
(1) 주택법 제2조제6호에서는 ‘부대시설이라 함은 주택에 부대되는 시설 또는 설비를 말하는 것으로 가. 주차장·관리사무소·담장 및 주택단지안의 도로, 나. 건축법 제2조제3호의 규정에 의한 건축설비, 다. 가목 및 나목의 시설·설비에 준하는 것으로서 대통령령이 정하는 시설 또는 설비라고 규정되어 있고, 주택법 제2조제6호 다목에서 \"대통령령이 정하는 시설 또는 설비\"라 함은 다음 각호의 시설 또는 설비를 말한다라고 하면서 1. 보안등·대문·경비실·자전거보관소, 2. 조경시설·옹벽·축대·주택단지안의 도로, 3. 안내표지판·공중전화·공중화장실, 4. 저수시설·지하양수시설·대피시설, 5. 쓰레기수거 및 처리시설·오수처리시설·단독정화조, 6. 소방시설·냉난방공급시설(지역난방공급시설을 제외한다), 7. 기타 제1호 내지 제6호에 준하는 것으로서 건설교통부령이 정하는 시설 또는 설비를 말한다고 규정하고 있으며, 주택법 제2조제7호에서는 \"복리시설\"이라 함은 주택단지안의 입주자 등의 생활복리를 위한 공동시설로서 가. 어린이놀이터·근린생활시설·유치원·주민운동시설 및 경로당 나. 그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위하여 대통령령이 정하는 공동시설을 말하고, 주택법 제2조제7호 나목에서 \"대통령령이 정하는 공동시설\"이라 함은 다음 각호의 시설 및 그 부속용도로 이용하는 시설을 말한다라고 하면서 1. 「건축법 시행령」 별표 1의 규정에 의한 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설 2. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호 가목의 규정에 의한 종교집회장과 그 종교집회장안에 설치하는 납골당 3. 「건축법 시행령」 별표 1의 규정에 의한 판매 및 영업시설중 소매시장·상점 4. 「건축법 시행령」 별표 1의 규정에 의한 교육연구 및 복지시설 5. 「건축법 시행령」 별표 1의 규정에 의한 업무시설중 금융업소 6. 공동작업장·아파트형공장·사회복지관(종합사회복지관을 포함한다. 이하 같다) 7. 주민공동시설 8. 도시계획시설인 시장 9. 기타 제1호 내지 제7호에 준하는 것으로서 건설교통부령이 정하는 공동시설 또는 주택법 제33조의 규정에 의한 사업계획의 승인권자가 거주자의 생활복리 또는 편익을 위하여 필요하다고 인정하는 시설로 규정하고 있으며,
(2) 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조제1항, 제53조제1항의 규정에 의하면 주택단지에 설치하는 근린생활시설 및 소매시장·상점(이하 \"근린생활시설등\"이라 한다)을 합한 면적(부대시설의 면적을 제외하며, 같은 용도의 시설이 2개소 이상 있는 경우에는 각 시설의 바닥면적을 합한 면적으로 한다. 이하 이 조, 제53조 및 제55조에서 같다)은 매세대당 6제곱미터의 비율로 산정한 면적을 초과하여서는 아니 되고, 500세대 이상의 주택을 건설하는 주택단지에는 300제곱미터에 500세대를 넘는 200세대마다 150제곱미터를 더한 면적 이상의 운동장을 설치하고, 그 안에 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령 별표 1의 규정에 의한 체육시설 중 실외체육시설을 1개소 이상 설치하여야 하며,
(3) 주택법제42조제1항 및 제2항에서 공동주택의 관리주체는 공동주택(부대시설 및 복리시설을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 따라 관리하여야 하고, 공동주택의 입주자·사용자 또는 관리주체가 공동주택을 사업계획에 따른 용도외의 용도에 사용하는 행위를 하거나 공동주택의 용도폐지, 공동주택의 재축 및 내력벽의 철거 등의 행위를 하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 기준·절차 등에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다라고 규정하고 있고, 같은 법시행령제47조에서 주택법 제42조제2항 각호의 행위에 대한 허가 또는 신고의 기준은 별표 3과 같다라고 하면서 별표 3에서 입주자 공유가 아닌 복리시설에 대하여는 주택건설기준등에관한규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범 위안에서 용도를 변경하고자 하는 때에는 신고기준으로 정하고 있고 입주자 공유가 아닌 복리시설에 대하여 용도폐지에 대하여는 위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 때에 허가기준으로 정하고 있고,
(4) 건축법시행령 제3조의4에서는 건축물을 제1종 근린생활시설, 제2종근린생활시설, 판매및영업시설, 의료시설, 교육연구및복지시설, 운동시설 등 21개의 용도시설로 분류하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 피청구인과 청구인이 제출한 제반 서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 살펴보면, 청구인은 2005. 12. 15. ○○시 ○○ ○○아파트 단지 내 ○○○ ○○파크(지하 2층, 지상9층)건물의 지상 5층 3,623.95㎡ 중 173.625㎡를 주민복리시설에서 1종 근린생활시설(의원)로 용도변경 행위신고를 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 2005. 12. 20. 이 건 청구인의 용도변경행위신고가 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정한 설치기준에 적합한 범위가 아니며, 복리시설 등의 용도 폐지는 위해의 방지 등을 위하여 시장이 부득이 하다고 인정하는 때가 아니라는 사유로 불가처분한데 대하여, 청구인은 이건 행위신고는 ①건설교통부질의회신에 의하면, 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조제1항의 근린생활시설 등의 면적에서 제외되는 부대시설은 동시설의 전용부분이 아닌 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장 등을 말하므로 이 건 근린생활시설의 한도는 37,512.00㎡이고 기설치 면적이 28,868.28㎡이므로 추가로 8,643.72㎡까지는 근린생활시설로 용도변경 할 수 있어 설치기준에 적합하고, ②용도폐지가 아니므로 용도폐지에 관한 규정을 적용하는 것은 법규에 맞지 않으며, ③주민운동시설 설치 의무면적을 충족하면서 용도 변경을 하려는 것으로, 피청구인이 이 건과 유사한 ○○ 스포렉스, ○○종합상가에 대하여는 용도변경을 수리한 바 있는데 이 건에 대하여만 불가 처분하는 것은 행정의 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐만 아니라, 아무런 법적근거도 없이 인근 상인들의 민원만을 우려하여 청구인의 사업진행을 막고 있는 것은 위법·부당하므로 이 건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 이 건과 유사한 ○○ 스포렉스와 ○○종합상가에 대하여는 용도변경을 수리한 바 있는데도 이 건에 대하여만 불가 처분하는 것은 행정의 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장에 대하여는 피청구인이 ○○스포렉스에 대하여는 2001. 4. 12. 104호 49㎡를 주민운동시설에서 근린생활시설로 변경하였고, 2001. 5. 7. 101호 165㎡를 주민운동시설에서 근린생활시설로 용도 변경한 사실이 인정되고, ○○시 ○○동 45-1번지 ○○○○아파트단지내 ○○종합상가(주상가) 6층 618호 170.94㎡에 대한 용도변경은 피청구인의 증거자료에 의하여 사업계획승인 당시(1991. 7. 4.) 근린생활시설 등으로 허가된 것을 기 설치된 근린생활시설 등의 범위 안에서 종전의 용도로 용도변경 된 것으로 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준을 벗어난 것으로는 보이지 않고, 비록 피청구인이 ○○ 스포렉스와 ○○종합상가에 대하여 용도변경을 수리한 바 있다고 하여 청구인의 이 건 용도변경 행위신고를 반드시 수리하여야 할 것으로는 보이지 않는다 할 것이며 또한 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바, 둘째 요건에서 말하는 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없다고 하더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원2002.11.8.선고 2001두1512)고 한 판례에 비추어 볼 때 이 건 청구인의 용도변경 행위신고에 대하여 피청구인이 불가 처분 한 것이 행정의 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장도 받아 들이기 어려워 보인다.
(2) 청구인은 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조제1항의 규정에서 주택단지에 설치하는 근린생활시설 및 소매시장·상점을 합한 면적(부대시설의 면적을 제외하며, 같은 ········)은 매세대당 6제곱미터의 비율로 산정한 면적을 초과하여서는 아니된다라는 규정에 대한 건설교통부의 질의회신에서 근린생활시설 등의 면적에서 제외되는 부대시설이라 함은 동 시설의 전용부분이 아닌 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장을 말하는 것이다고 한 건설교통부의 질의 회신을 근거로 ○○시 ○○동 45-1번지 ○○○○아파트단지는 복리시설 중 근린생활시설을 추가로 8,643.72㎡까지는 용도변경 할 수 있으므로 청구인의 이 건 용도변경 행위신고를 수리 하여야 한다라고 주장하나, 청구인의 이 건 복리시설의 용도변경 행위신고와 관련된 ○○○○아파트단지는 구 주택건설촉진법(1991. 9. 7. 대통령령 제13462호로 개정되기 전의 것) 제32조의3 및 관계법령에 의거 ○○○도지사가 1991. 7. 4. 민영주택 건설사업 계획 승인하여 1994. 6. 3. 아파트 6,252세대와 함께 위 아파트 단지내 상가 6개동 건축연면적 47,136.20.㎡에서 주차장, 기계실을 제외한 41,420.86㎡가 복리시설인 판매시설 등으로 사용검사된 것으로, 주택법 제2조제6호에서 “부대시설”이라함은 주택에 부대되는 다음 각목의 시설 또는 설비를 말한다고 하면서 각목에서 주차장·관리사무소·담장 및 주택단지안의 도로, 건축법 제2조제3호의 규정에 의한 건축설비, 가목 및 나목의 시설·설비에 준하는 것으로서 대통령령이 정하는 시설 또는 설비라고 규정하고 있어 주택건설기준 등에 관한규정이 주택법제2조·제21조·제35조 및 제36조의 규정에 의하여 주택의 건설기준, 부대시설·복리시설의 범위·설치기준, 대지조성기준, 공업화주택의 인정절차등에 관하여 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있는 이상 부대시설의 범위는 주택법 제2조제6호에서 규정하고 있는 바에 따라야 할 것이고, 개별 사안에 대한 별도의 각종 인허가 관계 증거자료로 활용하는 것은 건설교통부의 견해와는 관련이 없다는 건설교통부의 질의회신에서 근린생활시설 등의 면적에서 제외되는 부대시설이라 함은 동 시설의 전용부분이 아닌 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장을 말하는 것이다고 한 건설교통부의 질의 회신이 주택법 제2조제6호를 기속할 수는 없다 할 것이고 주택법 제2조제6호의 부대시설에서 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장은 포함하고 있지 않고 있으므로 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조제1항에서 규정하고 있는 부대시설의 범위에 공용으로 사용하는 계단실, 화장실, 창고, 복도 및 주차장을 포함하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없어 보인다.
(3) 따라서 ○○○○아파트단지에 대하여 ○○○도지사가 1991. 7. 4. 민영주택 건설사업 계획 승인하여 1994. 6. 3. 아파트 6,252세대와 함께 위 아파트 단지내 상가 6개동 건축연면적 47,136.20.㎡에서 주차장, 기계실을 제외한 41,420.86㎡가 복리시설인 판매시설 등으로 사용검사(이 건 관련 ○○○○○파크 1995. 10. 25. 사용승인)된 것으로 민영주택 건설사업 계획 승인 및 사용검사 당시에는 당시의 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정하는 바에 따라 적법하게 사업계획이 승인되고 사용검사 되었으나 주택건설기준 등에 관한 규정이 개정되어 개정된 현행의 주택건설기준 등에 관한 규정에 따르면 복리시설 중 근린생활시설이 목욕시설, 의료시설, 교육연구시설이 포함되어 있어, 기존의 근린생활시설 면적이 현행 규정의 근린생활시설 설치 한도면적인 37,512㎡(6,252세대×6㎡)보다 3,908.86㎡ 초과되어 있음을 알 수 있으므로 피청구인이 청구인의 용도변경 행위신고에 대하여 주택건설기준 등에 관한 규정 제50조에서 정한 설치기준에 적합한 범위가 아니라고 하여 복리시설 용도변경 불가처분 한 것이 위법하다거나 재량권을 남용한 것으로는 보이지 않는다.
(4) 청구인이 신청한 ○○시 ○○동 45-1번지 ○○○○아파트 단지 내 ○○○○○파크 5층 3,623.95㎡중 173.625㎡에 대하여 주민운동시설을 근린생활시설로 용도변경행위신고 한 것이 용도폐지를 수반하는 용도변경에 해당한다는 피청구인의 주장에 대하여는, 주택법시행령 제47조에서 주택법 제42조제2항 각호의 행위에 대한 허가 또는 신고의 기준은 별표 3과 같다고 하면서 별표 3에서 입주자 공유가 아닌 복리시설에 대하여는 주택건설기준 등에 관한규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에서 용도를 변경하고자 하는 때에는 신고기준으로 정하고 있고 입주자 공유가 아닌 복리시설에 대하여 용도폐지에 대하여는 위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 때에 허가기준으로 정하고 있으며, 이 건 용도변경행위신고가 건축법시행령 제3조의4에서 정하고 있는 운동시설 용도에서 제1종 근린생활시설 용도로 변경하려는 것으로, 당사자들이 제출한 증거자료에 의하면 청구인의 용도변경행위신고가 주택건설기준 등에 관한 규정에서 정하고 있는 복리시설의 범위내의 용도변경임을 알 수 있어 용도변경하고자하는 당초의 용도인 운동시설이 주택건설기준 등에 관한규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위를 벗어나지 않는 한 용도폐지를 수반한다고 볼 수는 없을 것이므로 피청구인이 이 건 청구인의 용도변경행위신고에 대하여 복리시설의 용도폐지에 해당된다고 보아 위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 때에 해당되지 않는다는 불허가 사유는 피청구인이 법리를 오인한 것으로 보인다.
라. 그렇다면, 피청구인이 2005. 12. 20. 청구인에게 한 복리시설 용도변경 불가처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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