| 이 유(2005-397)
1. 청구인 주장
가. ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지 잡종지 1,322㎡지상의 경량철골조 판넬 건축물의 용도는 건축물대장상 농기계수리센터 및 주 용도는 제2종 근린생활시설로 되어 있다.
나. 그런데 피청구인은 위 건축물은 농업진흥구역 내의 건물로서 농지법 제34조 및 농지법시행령 제34조의 규정에 의한 농업용 수리시설인 농기계 수리시설은 가능하나 비사업용 시설인 사무소 설치는 불가능한 지역이라 하여 청구인의 부동산중개사무소 개설(이전) 등록불가 통보를 하였다.
다. 그러나 농지법 제34조제2항제4호 및 제3항에 의하면 부동산공인중개 사무소 및 건축회사 사무실은 근린생활시설이고 또한 관계법령의 규정에 의하여 인가, 허가 또는 승인 등을 얻거나 신고하고 설치한 기존의 건축물, 공작물, 기타 시설에 대하여는 제1항 및 제2항의 행위제한에 규정을 적용하지 아니한다고 규정하고 있는 바, 2005. 4. 청구외 ○○○가 ○○군에 이 사건 건축물을 부동산공인중개사무소로 사용하기 위해 승인 신청하였고, 이를 피청구인이 승인함으로써 위 ○○○가 4개월 이상 부동산공인중개사무소를 운영하였으며, 청구인이 위 ○○○가 운영하던 부동산공인중개사무소를 인수하기 위해 ○○군 해당부서로 방문했을 때 위 ○○○가 부동산중개사무소 신청을 취하하면 그 즉시 청구인이 부동산공인중개사무소를 할 수 있도록 조치하겠다고 해놓고 2005. 10. 4.자로 “부동산중개사무소 개설(이전) 등록불가” 통보를 하였다.
라. 따라서 이 사건 건물은 피청구인이 부동산공인중개사무소 개설(이전)등록 불가 통보를 한 2005. 10. 4. 이전인 2005. 4.에 이미 부동산중개사무소를 개설하였으므로 위 농지법 제34조의 규정에 의거 부동산중개사무소 개설(이전) 등록불가 통보는 무효라고 할 것이므로 이 건 신청에 이른 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 경위
(1) 청구인이 2005. 9. 27. ○○시장에게 부동산중개사무소 소재지를 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지로 하는 부동산중개사무소 이전신고를 신청하여, 피청구인은 같은 날 ○○시장으로부터 부동산중개사무소 이전 사항을 먼저 전자문서로 통보 받고 같은 해 10. 3. 관련서류 일체를 통보받았다.
(2) 이에 피청구인은 신청지에 대한 법률 검토 중 신청지역 건물이 농지법 제34조 및 동법시행령 제34조의 규정을 위반하여 용도변경 승인 없이 농업진흥구역에서 할 수 없는 부동산중개사무소 및 건설회사 사무실로 사용함에 따라 농지불법전용지 원상복구조치 중에 있다는 위법사항이 확인되어 2005. 10. 4. 청구인에게 적법조치 후 부동산중개사무소 개설(이전) 등록불가 통보를 하였던 것이다.
나. 이 사건 처분의 적법성
(1) 청구인은 ○○시 ○○동 2가 54번지 ○○아파트 상가 가동 107호에서 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지로 이전하기 위해 이전신고서를 ○○시장에게 제출하였고, ○○시장으로부터 청구인의 민원서류가 피청구인에게 접수되어, 부동산중개업법시행령 제5조(중개사무소개설등록의 기준)제1호 나목의 규정에 의하면 공인중개사가 중개사무소를 개설하고자 하는 경우 중개사무소를 갖추어야 하며, 건축법상 사무실로 사용하기에 적합한 건물이어야 한다고 규정하고 있어 청구인이 이전하고자 하는 사무소의 용도적합여부를 검토한 바,
(2) 청구인이 이전하고자 하는 사무소 소재지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 (용도지역의 지정)의 규정에 의하면 농림지역으로서 같은 법 제76조(용도지역 및 용도지구안에서의 건축물의 건축제한 등)제1항, 같은 법시행령 제71조(용도지역안에서의 건축제한)제1항제20호, ○○군계획조례 제29조(용도지역안에서의 건축제한)제20호의 규정에 의거 청구인의 부동산중개사무소 이전신고는 건물의 용도가 관계법령에 부적합하여 불가 통보한 사항이다.
다. 청구인 주장의 부당성에 대하여
(1) 청구인은 이 사건 건축물이 건축물대장상 농기계수리센터 및 주 용도가 제2종근린생활시설로서 농지법 제34조제3항 규정에 의거 행위제한 규정을 적용받지 아니한다고 주장하고 있으나,
이 사건 부지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조제1항의 규정에 의한 농림지역이고, 농지법 제30조제2항 규정에 의거 1992. 12. 24. 농업진흥구역으로 지정 고시된 지역이며, 청구외 ○○○이 1996. 5. 18 농기계수리센터 건립을 위해 농지전용신고를 득한 지역으로 농지법 제34조제3항 규정에 의거 행위제한 규정을 적용받지 아니한다는 청구인의 주장은 억지에 불과하다.
(2) 이 사건 건축물이 2005. 4.경에 이미 청구외 ○○○가 부동산중개사무소로 이용되고 있었다는 점에서 피청구인이 농지법 제34조 규정을 들어 부동산중개사무소 개설(이전)등록불가 통보는 무효라는 주장에 대해
청구외 ○○○가 이 사건 건축물을 부동산중개사무소로 개설 등록되었던 사항은 청구외 ○○○가 2005. 4. 18.자 ○○시장에게 부동산중개사무소 소재지를 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지로 하는 부동산중개사무소 이전신고서를 제출하여 같은 날 ○○시장으로부터 관련 문서가 통보되어 현지조사 및 관련서류 검토 결과 담당공무원의 업무미숙으로 부동산중개업법시행령 제5조제1항 규정에 적합한 것으로 판단, 2005. 4. 22.자 부동산중개사무소 이전신고 처리되었던 사항으로서, 이에 대해 피청구인은 사후에 잘못을 발견하였으나, 위와 같은 사정만으로 관계법령의 규정에 따라 정당하게 행하여진 이 사건 처분이 위법이라고 볼 수 없다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.
라. 결 어
따라서 피청구인이 2005. 10. 4. 청구인에게 한 부동산중개사무소 등록불가 처분이 무효라는 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저, 관련법규를 살펴보면,
(1) 부동산중개업법 제4조, 제11조, 제12조 및 같은 법시행령 제5조 같은 법시행규칙 제10조의 규정에 의하면 중개업을 영위하고자하는 자는 관할 시장·군수·구청장에게 중개사무소의 개설등록을 하여야 하며, 중개사무소 개설등록 기준은 중개사무소가 건축법상 사무실로 사용하기에 적합한 건물이어야 하고, 중개사무소의 이전등록을 하고자 하는 자는 이전 전의 관할 등록관청에 서류를 제출하여야 하며, 이전 후의 등록관청은 서류가 중개사무소개설등록기준에 적합한지 여부를 확인하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 건축법 제3조에는 건축물의 용도와 종류를 구분하고 있고, 건축법시행령 제3조의4 용도별 건축물의 종류에서 제1종 근린생활시설은 수퍼마켓과 일용품 등의 소매점으로서 동일한 건축물 안에서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 미만인 것 등이 해당되고, 제2종 근린생활시설은 사무소, 부동산중개업소, 수리점 등 동일한 건축물 안에서 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터미만인 것이 해당한다고 규정하고 있으며,
(2) 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 제76조, 제79조, 같은 법시행령 제71조, 제86조의 규정에 의하면 건설교통부장관 또는 시·도지사는 용도지역의 지정 또는 변경은 도시관리계획으로 결정하도록 하고 있고, 도시관리계획상 지정된 용도지역 내에서의 건축물과 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 제한하면서 도시관리계획상 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 농지법·산지관리법 또는 초지법이 정하는 바에 의한다 라고 규정하고 있어 농업진흥지역 내에서의 건축물과 그 밖의 시설의 용도·종류는 농지법의 규정에 따라야 함을 알수 있으며, 농지법 제30조, 제34조 및 농지 법시행령 제34조, 제35조에서 농업진흥지역은 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 농지가 집단화되어 농업목적으로 이용하는 것이 필요한 지역인 농업진흥구역과 농업진흥구역의 용수원확보와 수질보전 등 농업환경을 보호하기 위하여 필요한 지역인 농업보호구역으로 구분하도록 하고 있고, 농업진흥구역 안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없도록 하면서 농어촌소득원의 개발 등 농어촌발전을 위하여 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천 제곱미터 미만인 농업기계수리시설 등은 가능하도록 하고 있으며, 농업진흥지역의 지정당시 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 기타 시설의 설치나 토지의 형질변경 기타 이에 준하는 행위에 대한 인가ㆍ허가ㆍ승인등을 얻거나 신고하고 설치한 기존의 건축물·공작물 기타 시설과 사업을 시행중에 있는 자의 경우에는 그 공사 또는 사업에 한하여 농업진흥구역 안에서 할 수 있는 행위제한에 관한 규정을 적용하지 아니한다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대 이사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판위원회 개최시 당사자가 진술한 내용에 의하면, 청구인은 2005. 9. 27. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지상의 건축물(농업진흥지역, 제2종근린생활시설-농기계수리센터)에 부동산중개사무소이전등록 신고를 하였으나, 2005. 10. 4. 피청구인으로부터 신청지는 농지불법 전용지로서 부동산중개사무소 이전등록이 불가하다는 처분을 받은데 대하여, 청구인은 부동산중개사무소는 근린생활시설이고 농지법상 관계법령의 규정에 의하여 인가, 허가 등을 받고 설치한 기존 건축물, 공작물에 대하여는 행위제한규정을 적용하지 않는다고 규정하고 있으며, 2005. 4. 청구외 ○○○가 이 건 건축물에 대하여 부동산중개사무소 이전등록을 한 바 있으므로 부동산중개사무소 이전등록 불가 처분은 무효임을 확인해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 이 건 행정심판 청구취지에서 피청구인이 2005. 10. 4. 청구인에게 한 부동산중개사무소 이전등록불가 처분이 무효임을 확인해 달라는 행정심판을 청구하고 있으므로 행정심판법에서 규정하고 있는 행정처분의 무효확인을 구하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 처분의 취소를 구하는 취지까지 포함되어 있다고 볼 수 있을 것이므로 피청구인이 한 이 건 부동산 중개사무소이전등록 불가처분이 취소사유에 해당하는지의 여부에 대하여 살펴보면, 부동산중개업법령에서 부동산중개사무소를 이전할 경우 중개사무소는 개설등록 기준에 적합하여야 하며 사무소는 건축법상 사무실로 사용하기에 적합한 건물이어야 한다고 규정하고 있는 것은 중개사무소가 관련법규에서 정하는 바에 따라 적합할 경우에 부동산중개사무소를 이전등록 할 수 있다고 보아야 할 것인바, 청구인이 부동산 중개사무소를 이전등록 하고자한 신청지는 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지에 소재한 건축물(390㎡경량철골조, 판넬)로서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 규정하는 용도지역이 농림지역이고 농지법상 2002. 12. 24. 농업진흥지역(농업진흥구역)으로 지정 고시된 지역으로서, 농지법상 농업진흥지역 안에서는 농업생산과 직접 관련된 시설이과 농어촌소득원의 개발 등 농어촌발전을 위하여 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천 제곱미터 미만인 농업기계수리시설 등에 대하여 제한적인 행위만 가능하도록 규정하고 있어, 청구인이 부동산 중개사무소를 이전등록 하고자한 신청지의 건축물이 비록 청구외 ○○○이 1996. 5. 18. 농기계수리센터 건립을 위해 농지전용신고를 득하고 건축물을 건축하여 건축물 관리대장의 주용도란에 제2종근린생활시설로 등재되어 있다고 하나 부동산중개사무소 용도로의 사용은 농지법에서 정하고 있는 농업진흥구역에서 할 수 있는 행위가 아니어서 용도변경이 불가하다할 것이므로 피청구인이 청구인의 부동산중개사무소 이전등록신청에 대하여 위법사항(농지 불법전용지 원상복구 재통보)이 있음을 이유로 부동산중개사무소 이전등록불가 처분한 것은 피청구인이 법리를 오인하였다거나 위법한 사실이 있어 보이지는 않는다.
(2) 청구인은 심판청구 이유서에서 농지법 제34조에서 관계법령의 규정에 의하여 인가, 허가 또는 승인 등을 얻거나 신고하고 설치한 기존의 건축물, 공작물, 기타 시설에 대하여는 농업진흥지역 내의 행위제한에 규정을 적용하지 아니한다고 규정하고 있고, 2005. 4. 18. 청구외 ○○○의 부동산중개인사무소 이전등록 신청에 대하여 피청구인이 승인함으로써 4개월 이상 부동산중개사무소를 운영한바 있어 이 건 부동산 중개사무소 이전등록불가처분은 무효라고 주장을 하나, 농지법 제34조제3항 및 제4항의 행위제한 적용배제에 관한 규정은 농업진흥지역의 지정당시 관계법령의 규정에 의하여 인가·허가 또는 승인 등을 얻거나 신고를 하고 설치하였거나 설치 중인 건축물·공작물 기타시설에 대하여는 건축물의 용도 및 면적 등에 대하여 행위제한의 적용을 배제한다는 것이지, 농업진흥지역의 지정 이후에 설치한 건축물·공작물 기타시설에 대하여 농지법 제42조의 규정에 의한 용도변경승인 제한기간인 5년이 경과하였다고 하여 농지법 제34조제1항 및 제2항의 행위제한의 적용을 배제하는 것은 아니라 할 것이므로 청구인이 부동산 중개사무소를 이전등록 하고자한 신청지는 ○○군 ○○읍 ○○리 1100번지에 소재한 건축물(390㎡경량철골조, 판넬)로서 1992. 12. 24. 농업진흥구역으로 지정 고시된 지역이며, 청구외 ○○○이 1996. 5. 18. 농기계수리센타 건립을 위해 농지전용신고를 득하고 건축물을 건축한 것으로 농업진흥구역 지정 이후에 농지전용 및 건축행위가 이루어 졌으므로 이 건 처분의 무효를 주장하는 청구인의 주장은 사실관계와 법리를 오해한 것으로 보인다.
(3) 또한, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다.(대법원 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결 )고 한 대법원 판례에 비추어 볼 때도, 피청구인의 이 건 처분은 처분의 형식 및 절차상에 중대한 흠이 있다거나 내용면에서도 위법한 사유가 있다고 볼 만한 사정도 없으므로 피청구인의 이 건 부동산중개사무소 이전등록 불가 처분이 무효임을 주장하는 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다 할 것이다.
(4) 다만, 피청구인이 1996. 12. 19. 이 건 건축물에 대하여 사용승인을 하면서 농지법상 농지전용신고 목적이 “농기계수리센터”이어서 “농기계수리센터”는 건축법상 용도별 건축물의 종류에 제2종근린생활시설인 “수리점”에 해당한다고 보아 주용도를 제2종근린생활시설로 기재하였고, 이 후 건축물관리대장상의 용도에만 적합하다고 하여 2005. 4. 22. 청구외 ○○○의 부동산중개사무소 이전등록 처분을 한 것은 피청구인의 착오에 의한 처분으로 보이고 피청구인의 착오에 의하여 청구외 ○○○의 부동산중개사무소 이전등록 처분을 한 사실이 있었다고 하여 피청구인의 이 건 부동산 중개사무소 이전등록불가처분이 위법하다거나 중대하고 명백한 흠 있는 처분으로는 보이지 않는다.
라. 그렇다면, 피청구인이 2005. 10. 4. 청구인에게 한 부동산중개사무소 이전등록 불가처분이 무효임을 확인해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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