| 이유(2005-341)
1. 청구인 주장
가. 처분의 내용
피청구인은 2005. 7. 27. ○○시 ○○동 1184-13번지 상에 청구인의 건물 신축과 관련하여 하수도원인자부담금 8,640,000원을 부과 처분하였고, 이에 청구인은 하수도원인자부담금 8,640,000원을 2005. 7. 27. 납부하였다.
나. 처분의 위법·부당성
피청구인이 부과 처분한 하수도원인자부담금 8,640,000원은 다음과 같은 사실에 의하여 피청구인의 법리오인에 의하여 잘못 부과 처분하였다 할 것이어서 취소되어야 할 것이다. 청구인이 신축한 ○○시 ○○동 1184-13번지의 같은 택지내 청구외 주식회사 ○○○○○의 하수도원인자부담금 처분과 관련하여 대법원과 부산고등법원판결에 의하면 “하수도법 제32조 제2항 및 하수도사용조례 제15조 제2항 제2호(2)에서 타행위자로 하여금 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 타행위자가 부담하도록 한 것은 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 그 취지가 있으므로, 이러한 사업시행자가 그 사업으로 인하여 발생할 것으로 예상되어 그 처리에 필요한 공공하수도 공사비용을 부담하는 부분에 대하여는 이와 별도로 같은 법 제32조 제4항 및 하수도사용조례 제15조 제2항 제4호에 의한 원인자부담금을 부과할 수 없다고 할 것이고, 이러한 타행위에 해당하는 사업에서의 기본 또는 실시설계보고서상의 하수량이라 함은 당해 사업으로 조성된 토지의 이용을 포함하여 당해 사업을 사업계획에 따라 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수량을 의미하고, 여기에는 당해 사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축되는 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량도 포함된다고 할 것이며, 사업시행자가 그 사업으로 조성된 개개의 토지에 건축될 건축물의 규모 및 용도를 알 수 없어 그로부터 발생할 하수량을 정확히 예측할 수 없다고 하여 달리 볼 것이 아니다.” 와 “ 이 사건 건물이 ○○시 도시계획조례에서 정한 일반상업지역내의 건폐율 및 용적률 범위내에서 건립된 사실이 인정되고, 이에 따르면 특별한 사정이 없는 한 이 사건 건물은 당초의 사업계획에서 정해진 규모 및 용도를 벗어나지 않았다고 할 것이고, 따라서 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.” 라고 판시하고 있다.
다. 그렇다면 피청구인이 청구인에게 부과 처분한 위 하수도원인자부담금 처분 또한 위법·부당한 처분이라 할 것이어서 당연히 취소되어야 할 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
피청구인은 2005. 7. 27. 청구인의 이 건 건물사용 승인신청에 따른 배수설비 협의에서 ○○시 하수도원인자부담금 부과기준에 따라 하수도원인자부담금 8,640,000원을 부과하였으며 청구인은 부과 당일 위 부담금을 납부하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 하수도법 제32조 제2항 및 하수도사용조례에 의해 공공하수도 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 그 취지가 있으므로, 이러한 사업시행자가 그 사업으로 인하여 발생할 것으로 예상되어 그 처리에 필요한 공공하수도 공사비용을 부담하는 부분에 대하여는 이와 별도로 같은 법 제32조 제4항 및 하수도사용조례에 의한 하수도원인자부담금을 부과할 수 없다는 청구인의 주장에 대하여,
(가) 이 건 하수도원인자부담금 부과는 환경정책기본법 제7조, 하수도법 제32조 및 ○○시하수도사용조례 제15조의 규정에 의하여 부과되었으며, ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제2호는 각종 토지개발법에 의하여 대규모 택지개발 시 필요하게 되는 공공하수도(하수종말처리장 등) 공사에 요하는 비용을 부담하도록 규정하고 있으며(지자체에서 운영중인 하수종말처리장에 여유가 있고 통합하여 처리함이 유리할 경우에는 협의에 의하여 시설비용을 납부할 수도 있음), 제15조 제2항 제4호의 규정은 하수종말처리장 개시 이후에 그 하수처리구역 안에서 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제9조 제1항 또는 제10조 제1항의 규정에 의하여 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하지 아니하는 자에게 그 시설을 설치하는데 소요되는 비용을 하수도원인자부담금으로 납부하는 것으로서 이 사건 조례 제15조 제2항 제2호의 규정과 제15조 제2항 제4호의 규정은 별개의 원인자부담금 징수 규정이라 할 것이다.
(나) 그리고 비용부담 방법은 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제2호에 의하여 하수종말처리장을 직접 설치하거나 하수종말처리장 택지개발지로부터 하수종말처리장간 차집관거 설치비용, 중계펌프장 설치비용 등을 합한 전체의 비용을 부담하도록 하고 있으며, 같은 조례 제15조 제2항 제4호는 하수종말처리 시설 설치비용의 부담액과 해당건축물의 오수처리시설 설치비용 중 적은 금액을 부담토록 규정하고 있으며, 또한 하수도원인자부담금의 근거가 되는 하수발생량 산정에 대하여도 이 사건 조례 제15조 제2항 제2호는 택지개발 시 인구수용 규모나 상수도사용량 등 기타 자료를 참고로 하여 추정한 실시설계상의 하수발생량을 근거로 하고 있으나, 제15조 제2항 제4호는 오수·분뇨 및 축산폐수의처리에 관한 법률 규정에 의하여 건축물의 용도에 따라 정하여진 단위발생하수량을 기준으로 하수발생량을 산정토록 하고 있다.
(다) 즉 택지개발을 하는 사업시행자가 개발되는 택지에서 발생이 예상되는 하수처리를 위하여 하수종말처리장 등 공공하수도 건설비용을 부담토록하기 위한 사항이 이 조례 제15조 제2항 제2호의 규정이라면, 이 사건 조례 제15조 제2항 제4호는 오수를 발생시키는 건축물을 설치하는 건축주에게 오수처리시설 설치를 면제하는 대신 그 비용을 부담토록 하는 것이므로 조례 제15조 제2항 제2호와는 그 처분근거가 되는 개발행위, 납부주체, 부담방법이 다른 별개의 규정으로 해석 되어야 할 것이고, 또한 피청구인은 타행위자가 부담한 부분을 제외하고 청구인에게 부과하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다.
(2) 타행위에 해당하는 사업에서의 기본 또는 실시설계보고서상의 하수량이라 함은 당해 사업으로 조성된 토지의 이용을 포함하여 당해 사업을 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축되는 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량도 포함된다고 할 것이므로 이 사건 건물이 당초의 사업계획에서 정해진 규모 및 용도를 벗어나지 않았다고 할 것이므로 이 건 처분은 위법하다는 청구인의 주장에 대하여,
(가) 하수도원인자부담금의 근거가 되는 하수발생량 산정에 대하여도 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제2호는 택지개발 시 인구수용 규모나 상수도 사용량, 기타 자료를 참고로 하여 추정한 실시설계상의 하수발생량을 근거로 하고 있다. 이는 타행위자가 실시설계 시 당해사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정하여진 규모 및 용도에 따라 건축되는 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량에 대해 추정한 것이지, 발생될 하수량을 빠짐없이 모두 포함할 수는 없는 것으로 실시설계상의 하수량과 택지개발완료 후의 하수량은 차이가 날 수 밖에 없는 것이 현실일 것이다.
(나) 이 사건 택지조성의 경우 한국토지공사가 사업계획에서부터 1990. 5. 4. 택지개발에 착공하여 1998. 12. 31. 준공 시까지 8여년의 기간이 소요되었고, 다시 사업완료 후 이 사건 택지분양부터 건축물 준공 시까지 또 오랜 기간이 소요됨에 따라, 이 사건 택지의 경우 당초 ○○국가산업단지를 위한 배후택지로 개발되었으나, 그 사이 인근 ○○○조선의 가동과 경제자유구역의 지정 및 신항만 개발사업추진 등으로 분양 당시보다 3배 이상 택지비용이 상승(개별공시지가는 2배정도 상승)하여 토지에 대한 담보금액이 증가됨에 따라 당초 계획보다 대규모로 건축되는 추세임을 감안할 때 오래지 않아 공공하수도(하수처리장, 하수관거 등)의 증설이 예상되고 이에 따른 소요비용은 지자체 부담으로 남게 되어 이는 택지개발 당시 예측이 불가한 상황이었던 점으로 이에 대하여 청구 외 ○○시가 공공하수도 증설비용을 부담하여야 함은 어쩔 수 없는 실정이라 할 것이다.
(다) 청구인은 ○○시 도시계획조례에서 정한 용적률 제한규정 이내로 건축을 하였으나 일반주거지역(단독주택)내에 하수발생량이 상대적으로 많은 일반음식점을 유치하였고 또한 한국토지공사가 계획한 단독주거용지 인구밀도 180인/ha를 근거로 이 사건 일반주거용지(단독주택) 242.6㎡의 거주인구를 산출하면 4.367명으로 계획되었으나, 청구인이 건축규모는 환경부고시 2001-168호에 의하면 다가구 주택거주자만 12명으로 예상되고 일반음식점의 경우 단독정화조 처리대상인원이 34명이나 된다. 따라서 피청구인은 ○○시 하수도원인자부담금 부과기준 제7조 제2호에 의거 한국토지공사가 타행위시 비용 분담한 6.5인용 단독정화조 설치비용 또는 1.3㎥을 공제하고 그 초과한 양 8㎥(소수점 이하 버림)에 대해서 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제4호를 근거로 그 산출부과기준 및 방법을 구체화한 ○○시 하수도원인자부담금 부과기준에 따라 처분한 것으로 환경정책기본법 제7조 오염원인자 부담원칙을 충실히 반영한 적법·타당한 처분이라 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
다. 따라서 위에서 언급한 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 하수도원인자부담금 부과처분은 타행위로 인한 하수도원인자부담금을 제외한 청구인의 건축에 따른 추가 오수발생량에 대해서 부과한 것으로 환경정책기본법 제7조 원인자부담원칙을 충실히 반영한 적법·타당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면
(1) 환경정책기본법 제7조에서 자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 야기한 자는 그 오염·훼손의 방지와 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다. 라고 되어 있고,
(2) 하수도법 제32조 제2항 및 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제2호에서는 공공하수도관리청은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사외의 행위를 말한다. 이하 같다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키거나 당해 공사를 시행하게 할 수 있으며, 시장은 하수도법 제32조 제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하여야 한다. 라고 규정하고 있고, 하수도법 제32조 제4항 및 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제4호에서는 공공하수도관리청은 하수종말처리시설의 사용개시 이후에 그 하수처리구역 안에서 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제9조 제1항 또는 제10조 제1항의 규정에 의하여 오수처리시설 또는 단독정화조를 설치하지 아니하는 자에게 그 시설을 설치하는데 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 공공하수도의 설치에 필요한 비용으로 부담시킬 수 있으며, 시장은 하수도법 제32조 제4항에 의하여 하수종말처리시설의 사용개시 이후에 그 하수처리 구역안에서 다음과 같은 사유로 인하여 오수정화시설 및 단독정화조를 설치하지 아니하는 자에게 하수종말처리시설 설치비용의 부담액과 해당 건축물의 오수처리시설 설치비용(합류식 하수관거지역으로 단독정화조를 설치한 경우에는 오수처리시설 설치비용에서 단독정화조 설치비용을 제외한 비용) 또는 단독정화조 설치비용을 비교하여 적은 비용의 전액을 원인자 부담금으로 납부하여야 한다. 라고 규정 되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 제반 서류를 살펴보면 청구인은 2005. 7. 27. ○○시 ○○동 1184-13번지에 청구인의 상가건물 신축과 관련하여 피청구인으로부터 8,640,000원의 하수도원인자부담금 처분을 받은 것에 대하여, 청구인은 청구인이 신축하는 건물과 같은 택지내의 청구외 주식회사 ○○○○○의 하수도원인자부담금 처분에 대한 대법원과 부산고등법원 판결에서 “타행위자인 사업시행자가 하수도법 제32조 제2항 및 하수도사용조례에 따라 타행위로 인한 공공하수도 공사비용을 부담한 경우, 이와 별도로 같은법 제32조 제4항 및 하수도사용조례에서 정한 원인자부담금은 부과할 수 없으며, ○○시 도시계획조례에서 정한 건폐율 및 용적률 범위내에서 건립되었다면 특별한 사정이 없는 한 당초의 사업계획에서 정한 규모 및 용도를 벗어나지 않았다고 할 것이어서 이 사건 처분은 위법하다.”는 판례를 들어 피청구인이 2005. 7. 27. 청구인에게 한 8,640,000원의 하수도원인자부담금 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
피청구인은 이 건 처분에 대해 ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제2호에서 하수도법 제32조제2항의 규정에 의한 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자가 부담하여야 한다. 라고 규정하고 있고, 같은 조례 제15조 제2항 제4호에서는 하수도법 제32조 제4항에 의하여 하수종말처리시설의 사용개시 이후에 그 하수처리 구역 안에서 다음과 같은 사유로 인하여 오수정화시설 및 단독정화조를 설치하지 아니하는 자에게 하수종말처리시설 설치비용의 부담액과 해당 건축물의 오수처리시설 설치비용 또는 단독정화조 설치비용을 비교하여 적은 비용의 전액을 원인자 부담금으로 납부하여야 한다 라고 규정하고 있어, ○○시하수도사용조례 제15조 제2항 제4호는 오수를 발생시키는 건축물을 설치하는 건축주에게 오수처리시설 설치를 면제하는 대신 그 비용을 부담토록 하는 것이므로 조례 제15조 제2항 제2호와는 그 처분근거가 되는 개발행위, 납부주체, 부담방법이 다른 별개의 규정으로 해석 되어야 할 것이고, 또한 피청구인은 타행위자가 부담한 부분을 제외하고 청구인에게 부과하였으므로 이건 처분이 정당하다고 주장하나, “하수도법 제32조 제2항 및 하수도사용조례에서 타행위자로 하여금 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 타행위자가 부담하도록 한 것은 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 그 취지가 있으므로, 이러한 사업시행자가 그 사업으로 인하여 발생할 것으로 예상되어 그 처리에 필요한 공공하수도 공사비용을 부담하는 부분에 대하여는 이와 별도로 같은 법 제32조 제4항 및 하수도사용조례에 기한 원인자부담금을 부과할 수 없다고 할 것이고, 이러한 타행위에 해당하는 사업에서의 기본 또는 실시설계보고서상의 하수량이라 함은 당해 사업으로 조성된 토지의 이용을 포함하여 당해 사업을 사업계획에 따라 시행할 경우 발생할 것으로 예상되는 하수량을 의미하고, 여기에는 당해 사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축되는 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량도 포함된다고 할 것이며, 사업시행자가 그 사업으로 조성된 개개의 토지에 건축될 건축물의 규모 및 용도를 알 수 없어 그로부터 발생할 하수량을 정확히 예측할 수 없다고 하여 달리 볼 것이 아니다.”(대법원 2004. 9. 24. 2003두6849)고 한 판례에 비추어 볼 때, 하수도 원인자 부담금 재부과의 근거가 된 청구인의 이 사건 건축물이 사용승인 되었다면 청구인의 이 사건 건축물은 ○○시 도시계획조례에서 정한 일반주거지역내의 건폐율 및 용적률 범위내에서 건립된 사실이 인정된다 할 것이고, 이 사건 건축물이 사용승인 되고 달리 볼 특별한 사정이 없는 한 이 건 건물은 당초 ○○택지개발지구로 개발 당시의 사업계획에서 정해진 규모 및 용도를 벗어나지 않았다고 할 것이며, 타행위자인 사업시행자가 ○○택지개발지구로 개발 당시 용도지역별 하수발생비율에 따라 하수종말처리장 공사비용을 분담하였고 타행위에 해당하는 사업으로 조성된 토지에 청구인이 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도의 범위 내에서 건축한 이상, 피청구인이 하수도 원인자 부담금을 재부과 한 이 건 처분은 법리를 오해한 위법한 처분이라 할 것이다.
라. 따라서 2005. 7. 27. 피청구인이 청구인에게 한 8,640,000원의 하수도원인자부담금 부과처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 있다고 판단되어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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