| 이 유(2005-337)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 여객자동차운수사업법 제11조 및 동법 시행규칙 제32조제1항제2호 마목 ‘운행계통을 기준으로 하여 사업자별 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10퍼센트 이내의 증감의 경우에는 신고일로부터 1년이 경과한 날부터 신고할 수 있다.’의 규정에 의거 적법한 요건을 갖추어 10% 증회 신고하였으나 피청구인은 ○○교통의 10%증회 요구는 여객자동차운수사업법 제32조제1항제2호에 의거 타회사와 공동 배차를 실시하는 경우에는 운송사업자를 동일 사업자로 보기 때문에 공동배차와 관련된 노선은 관련 회사와 공동으로 신청서를 작성하여 보완 제출하라는 보완 통보를 하였고, 이에 청구인은 2005. 7. 13. ‘공동배차를 실시하는 경우에는 당해 운행계통에 참여하는 운송사업자를 동일사업자로 본다’라 함은 공동배차를 실시하는 운행계통의 운송사업자는 동일사업자로 보기 때문에 공동배차와 관련된 전체회사가 10%범위 내에서 증회·증차 신고를 할 수도 있고, 그 중 개별적으로 각각의 운송사업자가 자기 노선계통의 지분에 따른 10%범위 내에서 증회·증차 신고도 할 수 있는 것이며, 청구인이 10% 증회·증차 신고한 운행계통(26번, 27번 운행계통)의 관련 사업자간(○○교통, ○○교통, ○○교통) 공동배차시간 순서 책정시 증회 신고에 따른 관련 업자간 사전 합의하여야 한다는 협정(계약) 내용도 없으며, 피청구인의 공동배차 개선명령 내용상에도 ‘관련 회사와 사전협의하여 공동으로 신고’하도록 명시한 규정도 없을 뿐 아니라 법규상에도 공동배차를 하고 있는 운송사업자간의 사업계획 변경신고시 관련 업자간 사전합의하여야 한다는 약정도 없는 것이며, 법적 규정도 역시 없으므로 법규상 규정 없이는 기업활동의 자율권을 억제할 수 없는 것이다. 또한 종전 2001년 및 2002년도 공동배차 노선인 26번, 27번 노선을 ○○교통, ○○, ○○교통의 10% 증회 신고시 관련 사업자간에 사전협의(합의) 없이 각각 신고수리 처리 조치된 사례 등을 종합해 볼 때 이 건 신고는 관련 사업자와 사전협의(합의)하거나 공동으로 신고서를 제출할 사항이 아니므로 보완지시 사항은 법적 신고요건도 아닌 부당한 보완요구 사항이라고 의견을 제출하였으나, 피청구인은 ‘청구인의 신고 노선에 증회할 정도의 승객의 증가요인이 없으며 업체별 경쟁 등으로 인한 운송질서 문란 등 차후 업체별 협의후 조정함이 타당하다고 사료되며 증회 운행시 재정지원 불가 등으로 신고수리를 불가조치하였으나 불가사유는 분명히 신고요건에 해당되지도 않는 것이므로 신고수리 불가 통보는 명백히 부당한 것이다.
나. 청구인은 2005. 7. 21. 여객자동차운송사업계획변경 재신고서를 제출하였으며, 피청구인은 본 신고노선에 증회할 정도의 승객 증가요인이 없으며 업체별 경쟁 등으로 인한 운송질서 문란이 예견되고, 차후 공동배차 및 준공영제 시행 예정이 있어 업체별 의견을 협의후 차량 증감차에 대해 조정함이 타당하다고 판단되고, 증회 운행시 추후 재정지원 불가 등의 신고요건에 해당되지도 않는 사유로 신고수리 불가 통보하였다. 또다시 청구인은 2005. 8. 2. 모든 법적 요건을 갖추어 여객자동차운송사업계획변경 3차 신고서를 제출하였으며, 피청구인은 본 신고노선에 증회할 정도의 승객 증가요인이 없으며 차후 공동배차 및 준공영제 시행 예정에 있으므로 ○○교통(주) 파업종료 후 수리여부를 검토하겠으니 이해하기 바란다라는 이유로 신고요건에 전혀 해당되지도 않는 사유를 들어 여객자동차운송사업 계획변경 신고수리 불가 통보를 하였다.
다. 청구인은 여객자동차운수사업법 제11조 및 동법 시행규칙 제32조제1항제2호 마목의 운행계통을 기준으로 하여 사업자별 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10%이내의 증감신고 규정에 의거 적법한 요건을 갖추어 3차례에 걸쳐 여객자동차운송사업계획 변경신고를 하였다. 피청구인은 법적 신고요건을 갖추지 못한 경우에만 신고인에게 보완을 요구하여야 하는 것임에도 불구하고 청구인의 신고는 적법한 신고요건을 갖춘 신고이기 때문에 보정 및 보완사항도 아닌 것이 분명하며 이는 신고요건에 해당되지도 않는 이유로써 적법한 신고사항을 계속 수리불가 통보함은 위법 부당한 거부처분이므로 피청구인은 당해 신고의 법적 요건과 아무 관련없는 부당한 사유만을 들어 신고수리 불가통보를 반복함은 법치행정에 배치될 뿐 아니라 법치행정을 문란케 하는 것이며, 그리고 피청구인은 당해 신고를 실질적 심사 수리여부를 결정할 수 있는 법적 규정이 없는 이상 당연히 신고수리하여야 한다는 대법원 판례와 건교부 질의회신 및 행정절차법 제40조제2항 및 제3항의 규정에는 행정청은 위 제2항 각호의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에 지체없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 한다로 규정되어 있음에도 피청구인은 위 규정을 완전히 무시하고 ‘본 신고노선에 증회할 정도의 승객 증가요인’이 없다는 등의 법규 신고요건에도 해당되지 않는 사유 등을 들어 3차례에 걸쳐 신고수리 불가처분을 하였다.
라. 그리고 법적 요건을 갖춘 신고의 경우에는 반드시 수리하여야 할 법적 의무를 진다는 점에서 신고수리 행위는 기속행위의 성질을 갖는 것이며, 적법한 신고요건을 갖춘 신고서가 행정청에 접수가 되면 곧바로 관계법령이 정한 공법상 법적 효과가 발생하는 것이고, 행정청의 별도의 수리행위에 의해서 비로소 그 법적 효과가 발생하는 것이 아니며 행정청의 수리는 단지 행정청의 편의를 위한 것이다. 그리고 행정청이 그 신고를 실질적으로 심사하여 수리여부를 결정할 수 있는 규정이 없는 이상 행정청은 당연히 그 신고를 수리하여야 함에도 불구하고 적법한 요건을 갖추어 신고한 것을 신고요건에도 없는 사유를 들어 신고수리 불가통보를 한 것은 명백히 위법·부당한 행정조치이므로 피청구인이 2005. 8. 9. 청구인에게 한 여객자동차운송사업계획 변경신고 수리불가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
1) 피청구인은 2005. 3. 9. 시내버스 운행질서 확립과 노선조정에 대한 갈등해소 등 시민의 교통편의 도모하기 위해 공동배차 협정 계획서(안) 작성하여 각 업체에 송부하면서 업체의 의견을 2005. 3. 22.까지 제출하도록 하였는 바, ○○·○○교통은 만성적인 적자는 사필귀정이므로 감차, 횟수, 운행시간, 배차시간 등을 용이하게 조정할 수 있는 공동배차제를 실시함이 타당함 등 6가지 의견 제출하였고, ○○·○○·○○여객(청구인 포함)은 회사별 보유대수와 대당 평균 주행 거리를 형평성에 맞게 합리적으로 재산정하기 위한 기준(평균)을 마련하여 그 기준에 따라 조정한 후 공동배차 협정계획안을 검토.추진할 것 등 의견을 제출하였다.
2) 피청구인은 2005. 4. 시내버스 업체의 재정적자를 최대한 줄이고 시민교통 불편을 해소하기 위한 시내버스 공동배차 추진계획을 수립한 후 업체간 수지균형 유지, 과다경쟁 투입노선 감회·감차, 읍.면노선 감회.감차 억제 및 업체간 합의 시행유도 등 추진방침을 정하였고, 2005. 4. 8. 공동배차 실무자 회의를 개최했으며, 2005. 4. 28. 대표자 회의를 개최하며 계속하여 이 계획을 추진하고 있었다.
3) 이 문제가 해결되지 않은 상태에서 청구인은 2005. 7. 6. 시내버스 면허대수를 ○○대(상용 ○○, 예비 ○)에서 ○○대(상용 ○○, 예비 ○)로 증차 및 증회 운행(○대 ○○회)하는 여객자동차운송사업계획 변경신고를 하였는데, 피청구인은 2005 .7. 7. 법 제11조 및 규칙 제32조의 규정에 의하여 검토한 결과 청구인의 10%증회 요구는 규칙 제32조제1항제2호에 의거 다른 회사와 공동배차를 실시하는 경우에는 운송사업자를 동일 사업자로 보기 때문에 공동배차와 관련된 노선은 관련 회사와 공동으로 신청서를 작성하여 보완하여 제출하도록 하였으며, 청구인은 2005. 7. 13. 의견서에서 “공동배차를 실시하는 경우에는 당해 운행계통에 참여하는 운송사업자를 동일 사업자로 본다”라 함은 공동배차를 실시하는 운행계통의 운송사업자는 동일 사업자로 보기 때문에 그중 하나의 운송사업자가 10% 범위 내에 증회.증차 신고도 할 수 있을 것이므로 10%～1%의 운행대수 또는 운행횟수 증감도 신고가능하다고 주장하였고, 이에 대하여 피청구인은 2005. 7. 13. 법 제11조 및 규칙 제32조의 규정에 의거 여객자동차운송사업계획 변경신고 수리는 불가하다고 통보하였으며, 그 사유는 본 노선에 증회할 정도의 승객 증가 요인이 없고, 업체별 경쟁 등으로 인한 운송질서 문란 등 차후 업체별 협의 후 조정함이 타당하다고 사료되며, 증회 운행시 재정지원 불가하다라고 하였다.
4) 그 후 청구인이 2005. 7. 21. 또 다시 여객자동차운송사업계획 변경 신고를 함에 따라 피청구인은 2005. 7. 22. 여객자동차운송사업 계획변경 신고수리 불가통보를 하면서 2005. 7. 13. 변경신고수리 불가통보의 사유와 같이 본 신고노선에 증회할 정도의 승객 증가요인이 없고, 업체별 경쟁 등으로 인한 운송질서 문란이 예견되며, 차후 공동배차 및 준공영제 시행 예정이 있어 업체별 의견을 수렴하여 협의를 하여 차량 증감차에 대해 조정함이 타당하다고 판단되며, 증회 운행시 추후 재정지원 불가하다고 통보하였다. 한편, 2005. 7. 25 ‘○○교통 파업사태 해결과 시내버스 개혁을 위한 ○○지역 공동대책위원회’가 ○○지역 시내버스 증차신청에 대한 시민단체반발도 있었다.
5) 그러함에도, 청구인은 2005. 8. 2. 여객자동차운송사업계획 변경 3차신고 하였고, 피청구인은 2005. 8. 9. 여객자동차운송사업계획 변경신고에 대한 피청구인의 의견을 통보하면서 본 신고노선에 증회할 정도의 승객 증가요인이 없고, 차후 공동배차 및 준공영제 시행 예정에 있으므로, ○○교통(주) 파업이 종료된 후에 수리여부를 검토하겠다고 통보하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 피청구인의 관내에는 상용차량 ○○○대(○○교통 ○○대, ○○교통 ○○대, ○○교통 ○○대, ○○여객 ○대, ○○여객 ○○대)의 시내버스가 운행하고 있는데, 청구인의 업체인 ○○교통 ○대 ○○회와 ○○여객 ○대 ○회 및 ○○여객 ○대 ○회를 증차 증회 운행하기 위해 2005. 7. 6.(7. 21, 8. 2.) 변경신고가 접수되어 검토한 결과 다음 사유로 수리불가 통보하였다. ①신고노선에 증회를 할 정도의 승객증가 요인이 없고 ②청구인의 2004년도 적자액은 ○○개 계통에 ○,○○○,○○○천원이었으며, 증차.증회로 인하여 적자금액이 가중될 것으로 판단되며 ③감차를 위한 ○○,○○,○○교통 실무자 및 대표자 회의를 2회(4.8, 4.28.) 실시하는 등 감차계획이 추진 중에 있고, ④증차 신고에 대하여 “시내버스 개혁을 위한 ○○지역 공동대책위원회” 등 시민단체의 반발이 극심하였으며 ⑤○○교통 증차.증회 신고수리시 ○○.○○교통에서도 증차 증회 신고가 우려되어 업체별 과다 경쟁 등으로 인한 운송질서 문란이 예견된다.
(2) 청구인은 여객자동차운송사업계획 변경신고는 행정절차법상의 신고에 해당하는 것이라고 주장하나 여객자동차운송사업계획 변경신고는 신고라는 용어를 사용하고 있는 인가(허가)에 갈음하는 신고에 해당되며, 피청구인 관내 운행되는 시내버스는 우리 도내 주요도시 시내버스 운행상황과 비교해 볼 때 다른 도시에 비해 면허대수가 많아 대부분의 노선이 적자 운행 중이고, 적자운행노선 및 차량전체 유류사용에 대한 재정 지원금과 유류대를 보조받고 있는 상황에서 증차를 한다는 것은 유가보조금 등의 재정지원과 관련하여 국고의 낭비를 더욱 조장할 것으로 판단되어 청구인의 주장은 부당하며, 청구인이 앞으로의 노선조정, 공동배차, 준공영제 시행 등과 일련의 변화될 시내버스 정책에 유리한 조건을 득하기 위한 조치라고 판단된다. 또한 시내중심가에 대한 과다한 버스운행으로 교통흐름의 방해와 업체간 경쟁으로 승객수요에 관계없이 매년 증회 운행신고로 업체간 출혈 경쟁으로 재정압박이 예상되어 시내버스의 합리적 운영 서비스향상과 구조적 개혁만이 대중교통이 발전할 수 있다고 판단하여 증차 및 증회에 대한 신고수리 불가 처분한 것이다.
다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 여객자동차운송사업계획 변경신고 수리불가 통보한 것은 신고한 노선에 대하여 증차와 증회를 할 정도의 승객증가 요인이 없고, 업체별 과다경쟁 으로 운송질서 문란과 시내버스 과다로 적자가 늘어날 것이 예상되므로, 청구인의 주장은 부당하다고 판단하고 “청구인의 청구를 모두 기각한다” 라는 재결을 구한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 여객자동차운수사업법 제1조에는 ‘이 법은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 수송과 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리를 증진함을 목적으로 한다’라고 되어 있고,
(2) 여객자동차운수사업법 제6조 제1항에는 ‘여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각호와 같다라고 하면서 1.사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력공급에 적합할 것, 2.최저의 면허기준대수·보유차고면적·부대시설 기타 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것, 3.대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에는 운전경력·교통사고유무·거주지등 건설교통부령이 정하는 기준에 적합할 것’으로 규정하고 있고, 제11조 제1항에는 ‘제5조제1항의 규정에 의하여 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다’라고 규정하고 있고,
(3) 여객자동차운수사업법 시행규칙 제32조 제1항에는 ‘법 제11조제1항 단서 및 영 제26조제1항제6호의 규정에 의하여 관할관청에 신고하여야 하는 경미한 사항의 변경은 다음 각호와 같다. 2. 시내버스운송사업 및 농어촌버스운송사업의 사업계획중 다음 각목의 변경. 다만, 운행대수 또는 운행횟수에 대한 사업계획변경의 인가일 또는 신고일부터 1년 이내의 마목 본문의 규정에 의한 증감을 제외한다. 마. 운행계통을 기준으로 하여 사업자별(공동배차를 실시하는 경우에는 당해운행계통에 참여하는 운송사업자를 동일사업자로 본다) 운행대수 또는 운행횟수의 연간 10퍼센트이내의 증감’으로 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인은 2005. 7. 6. 상용차량 대수를 10%증차(○○대 → ○○대)하고, ○○개 노선의 운행횟수를 10%증회(○○회 증)하는 내용의 여객자동차운송사업계획 변경신고서를 피청구인에게 제출하였으나 피청구인은 공동배차를 실시하는 경우에는 운송사업자를 동일사업자로 보기 때문에 관련회사와 공동으로 신청서를 작성하여 보완토록 지시하였고, 이에 대하여 청구인은 동일사업자로 보는 운송사업자중 하나의 운송사업자도 증회·증차신고를 할 수 있다는 의견을 제출하자, 피청구인은 2005.7.13. ①신고노선에 증회할 정도의 승객증가 요인이 없으며, ②업체별 경쟁등으로 운송질서 문란등 차후 업체별 협의후 조정함이 타당하며, ③증회 운행시 재정지원 불가사유를 들어 신고수리 불가통보를 하였으며, 2005. 7. 22. 2차 신고수리 불가통보, 2005. 8. 9. 3차의 10%증차(○○대 → ○○대)와 ○○개 노선의 운행횟수를 10%증회(○○회 증) 신고에 대하여 신고수리 불가통보를 한 데 대하여, 청구인은 법적 신고요건을 갖추지 못한 경우에만 피청구인이 신고인에게 보완을 요구하여야 하는 것임에도 불구하고 청구인의 신고는 적법한 신고요건을 갖춘 신고이기 때문에 보정 및 보완사항도 아닌 것이 분명하며 이는 신고요건에 해당되지도 않는 이유로써 적법한 신고사항을 계속 신고수리 불가 통보함은 위법부당한 거부처분이며, 법적 요건을 갖춘 신고의 경우에는 반드시 수리하여야 할 법적 의무를 진다는 점에서 신고수리 행위는 기속행위의 성질을 갖는 것이며, 적법한 신고요건을 갖춘 신고서가 행정청에 접수되면 곧바로 관계법령이 정한 공법상 법적효과가 발생하는 것이고 행정청의 별도의 수리행위에 의해서 비로소 그 법적효과가 발생하는 것이 아니며 , 행정청이 그 신고를 실질적으로 심사하여 수리여부를 결정할 수 있는 규정이 없는 이상 행정청은 당연히 그 신고를 수리하여야 함에도 불구하고 적법한 요건을 갖추어 신고한 것을 신고요건에도 없는 사유를 들어 신고수리 불가 통보함은 명백히 위법부당한 처분이므로 이 건 여객자동차운송사업계획변경 신고수리 불가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 여객자동차운송사업계획 변경신고에 대하여 법적 요건을 갖춘 신고의 경우에는 행정청이 반드시 수리하여야 할 법적 의무를 지는 기속행위의 성질을 갖는 것이며, 적법한 신고요건을 갖춘 신고서가 행정청에 접수되면 곧바로 관계법령이 정한 공법상 법적효과가 발생하는 것이라고 주장하고 있으나, 서울행정법원 판례에 의하면 ‘여객자동차운송사업자의 사업계획변경신고를 수리하는 관할 관청의 행위는 여객자동차운송사업자의 사업계획의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이므로 행정청의 수리처분 또는 수리거부 처분으로 인하여 권리 또는 이익이 침해된 자는 행정쟁송을 통하여 그 처분의 취소를 구할 수 있으므로 위 수리처분은 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(서울행법 2004.4.29. 선고 2003구합23622 판결)’라고 판시하고 있는 바와 같이 여객자동차운송사업계획 변경신고의 수리 또는 수리거부는 행정처분에 해당함을 알 수 있고, 행정법상 처분이라 함은 법령에 근거하여 행정기관이 권리를 설정하고 의무를 명하거나 기타 법률상의 효과를 생기게 하는 단독행위를 의미한다 할 것이므로 여객자동차운송사업계획 변경신고서가 행정청에 접수되면 행정청의 별도의 수리행위 없이 곧바로 공법상 법적효과가 발생한다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
(2) 청구인은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제32조제1항제2호 마목에 의거 상용차량 대수를 10%증차(○○대 → ○○대)하고, ○○개 노선의 운행횟수를 10%증회(○○회 증)하는 내용의 여객자동차운송사업계획 변경신고를 적법한 요건을 갖추어 신고한 데 대하여 피청구인이 불가사유로 들고 있는 ①신고노선에 증회할 정도의 승객증가 요인이 없으며, ②업체별 경쟁등으로 운송질서 문란등 차후 업체별 협의후 조정함이 타당하며, ③증회 운행시 재정지원 불가 등이 신고요건에 전혀 해당되지도 않으므로 부당하다고 주장하고 있으나, 여객자동차운수사업법 시행규칙 제32조제1항제2호 마목에서 공동배차를 실시하는 경우에는 당해 운행계통에 참여하는 운송사업자를 동일사업자로 본다라고 규정하고 있으므로 공동배차를 하고 있는 운행계통의 운행횟수를 10%증회 시에는 공동배차에 참여하는 사업자 모두가 운행하는 횟수 전체를 같은 운행계통으로 보아야 할 것이고, 증회·증차 등의 경우에는 공동배차 참여사업자 모두가 증회·증차를 하여야 할 것이므로 공동배차노선의 경우에는 관련 사업자간 협의가 선행되어야 할 것이며, 여객자동차운송사업의 계획변경은 면허의 변경을 수반하므로 면허 등의 기준에도 적합해야 할 것이므로 여객자동차운수사업법 제6조(면허등의 기준) 제1항 제1호에서 ‘사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합할 것’으로 규정하고 있어 상용차량을 10%증차(○대 증)하고 운행횟수를 10%증회(○○개 노선에 ○○회 증)하기 위해서는 신고노선에 대하여 10%의 운행횟수를 증회할 정도의 승객증가 요인이나, 승객이 증가하였다는 구체적인 자료가 있어야 함에도 승객증가 요인이나, 증객이 증가하였다는 구체적인 자료 제시가 없는 상태에서 청구인이 10% 증회·증차신고를 하였고, 또한, 청구인 회사의 2004년도 ○○개 운행노선중 적자현황이 ○○개 계통에 ○○억 ○천 ○백여만원으로 나타나고 있고, 피청구인은 2005년 4월부터 시내버스업체의 재정적자를 최대한 줄이고 시민교통불편을 해소하기 위한 시내버스 공동배차 추진계획을 수립한 후 2005. 4. 28. 대표자 회의를 개최하는 등 계획을 추진 중에 있어, 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 수송과 여객자동차운송사업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리 증진을 목적으로 하는 여객자동차운수사업법의 목적에 비추어 볼 때 이 건 신고수리를 거부한 피청구인의 이 건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다거나 위법·부당하다고 보이지는 않는다.
라. 그렇다면 피청구인이 2005. 8. 9. 청구인에게 한 여객자동차운송사업계획 변경신고 수리불가 처분을 취소해 달라는 청구는 이유없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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