| 이 유(2005-333)
1. 청구인 주장
가. 청구취지
피청구인이 ○○군수와 협의하여 2005. 7. 15. 임시 시내버스 운행계통 개선명령을 하여 2005. 7. 18.부터 마·창지역의 시내버스를 ○○군에 투입하고 있는 바, 문제는 피청구인이 내린 개선명령의 내용에 분명히 당사가 정상화될 때까지 임시운행을 한다고 명시하고 있음에도 불구하고, 폐사가 정상운영을 한지 3개월이 가까워지고 있는 현재까지도 시내버스 운행을 하고 있는 실정으로 이로 인해 현재 당사에서는 내부적으로 수입금의 감소뿐만 아니라 대외적으로는 향후 경영상 사업계획에 엄청난 손실을 볼 것이 불을 보듯 명확하여 이 건 임시시내버스 운행노선 개선명령 처분을 한 피청구인 및 ○○군에 수차례 시내버스 운행철회를 요구하였지만 피청구인은 향후 철회한다는 입장이고 ○○군은 절대 불가라는 입장이므로, 청구인은 피청구인이 2005. 7. 15. (주)○○버스 등 5개 업체에 명령한 시내버스 운행계통 개선명령은 이를 취소한다는 재결을 구한다.
나. 청구원인
(1) 청구인 (주)○○여객은 지난 수십년간 ○○군을 기반으로 ○○과 ○○, ○○, ○○, 부산 등과 또 열악한 벽지노선으로 도민들의 수송을 책임져 온 향토기업이다. 지난 십여 년 동안 부도를 시작으로 하여 회사와 그에 소속된 종사원들은 많은 고통을 겪었고, 몇 차례의 불가피한 운행정지외 금번 2005. 7. 3.부터 2005. 7. 16.까지 운행 중단이라는 극단적인 상황으로 도민일부와 ○○군민 등 많은 사람들에게 불편을 준 것 또한 사실이다.
(2) 당시 청구인은 급박한 상황에서 현재의 새로운 경영진들이 도민들의 민원을 해소하고자 최대한 신속하게 체불임금을 해결하고 2005. 7. 17.부터 정상운행을 하게 되었으나, 2005. 7. 18. 마창시내버스가 청구인의 노선으로 운행을 하는 있을 수 없는 사태가 발생하여 당일 새벽 청구인 회사 노동조합원과 직원들이 저지 시도를 해 보았으나 청구인 회사가 정상화될 때까지라는 행정관청이 내린 개선명령이라 따르기로 하였는데, 청구인 회사는 이미 3개월 전에 정상화가 되었는데 현재까지 마창시내버스 운행을 중지하지 않고 있는 것은, ○○군의 숙원사업인 시내버스 전환이 적기라 판단하여 강하게 밀어붙인 측면이 있고, 버스업체의 면허권은 특허권 이상으로 보호를 받아야 됨에도 지금까지 행정관청인 피청구인들은 자신들의 명분과 실리만을 생각하여 청구인 회사의 면허권을 침해하면서도 청구인 회사의 고통은 외면하는 행위는 행정관청의 올바른 자세가 아니라고 생각되며, 왜 개선명령의 내용을 위반하면서까지 청구인 업체에 피해를 주고 물의를 빚고 있는지 정확한 사실관계를 확인하여 즉시 마·창시내버스의 운행을 중지하라는 심판을 내려 주기를 바란다.
다. 청구취지 및 원인정정
(1) 청구취지 : 피청구인이 2005. 7. 15. 청구외 주식회사 ○○버스 등 5개 업체에 한 시내버스 운행계통 개선명령 처분은 이를 취소한다는 심판을 구한다.
(2) 청구원인 : 피청구인이 청구외 ○○군의 협의요청에 의하여 이 사건 개선명령을 발하였으나 이는 형식상 사업개선명령의 방법을 취한 것일 뿐이지 실제로는 면허의 변경에 해당하므로 새로운 사업면허신청 등의 절차가 있어야 함에도 그러한 절차가 없었고, 이 건 관련 노선에 대한 사업면허의 허가관청은 피청구인이 아니라 ○○군 내지 경상남도가 되어야 할 것이고 또한 새로운 시외버스사업자에게 한정면허를 부여하여 운행하게 해야 할 것인데도 이러한 절차가 없었다. 현재 청구인은 노조원들과 합심하여 기존 79개 노선(○○군 경유 약 40개노선)들에 대한 정상운행을 하고 있고, 향후 노조원들도 새로운 경영진과 힘을 합해 다시는 파업 등으로 도민들에게 해를 끼치는 사태가 없도록 다짐하고 있고, 건설교통부 질의·회신에서도 “○○시에서는 조만간 정상운행토록 조치할 계획을 가지고 있는 것으로 파악하였다.”, “시외일반버스의 운행계통중 일부 구간만 시내버스로 전환하는 것은 타당하지 않음”이라고 분명히 명시하고 있듯이 이 사건 개선명령 처분은 청구인의 정상운행으로 인하여 그 효력을 상실하였다고 할 것이므로 이 건 처분은 어느 모로 보나 타당하지 않은 무효의 처분이고 취소되어야 마땅한 처분이다.
라. 보충주장
(1) 피청구인은 2005. 7. 15. 이 건 처분을 하였고, 같은 해 7. 18.부터 이 건 처분에 따라 시내버스 운행을 하였으며, 반면 청구인은 2005. 7. 17. 이 건 운행계통의 노선과 기존 노선에 대하여 전면적으로 정상운행을 하였고 한편, 경상남도에서는 2005. 7. 4. 경상남도 관할의 전 시외버스운송사업체에 대하여 ○○지역 진·출입 시외직행버스의 일반버스의 전환개선명령을 하였다가, 청구인의 정상운행에 따라 2005. 7. 18. 위 개선명령에 대하여 “2005. 7. 3. 운행중단 된 (주)○○여객의 시외버스가 2005. 7. 17.부터 정상 운행됨에 따라 위 개선명령기간을 2005. 7. 17.자로 만료 통보한다.”는 내용의 시외버스 개선명령기간 만료 통보를 하였듯이, 청구인은 2005. 7. 17.부터 정상운행을 하였으므로 이 건 개선명령 처분은 청구인이 정상운행 시까지로 하였으므로 당연히 취소되어야 마땅하다.
(2) 청구외 ○○군의 주장에 대하여는, 위 ○○군은 이 건 처분에 대한 처분청도 아니고, 청구인에 대한 사업면허 허가권자도 아니며, 단순히 지역이기주의 등에 편승하여 지역내 시내버스운행 유치에만 몰두한 나머지 청구인이 현재 정상운행을 하고 있고, 그 사실을 경상남도조차 인정을 하였음에도 불구하고 이 건 처분이 취소되어서는 안 된다고 억지주장을 하고 있으나, 이 건 처분과 ○○군 내 지역의 마·창 시내버스의 유치문제와는 본질이 다른 별개의 사안이므로 ○○군의 주장과는 상관없이 이 건 처분은 당연히 취소되어야 한다.
(3) 청구인에 대한 재정보조금 및 매표 수입금의 가압류 및 압류 현황과 변제내역 등에 관하여는, ○○군에서 조사한 청구인에 대한 부채내역은 단순히 가압류 및 압류된 청구금액을 합산 것에 불과하고, 금1,558,761,422원은 변제되었거나 실 채권이 아니고, 거기에 금320,000,0000원의 기 발생된 수입금도 있으므로 금1,878,761,422원은 순수 부채라고 볼 수 없고, 현재 청구인이 부담하는 채무는 약 금12억여원이 전부이다.
(4) 따라서, 현재 청구인은 ○○군에서 주장하고 있는 것처럼 악성채무를 지고 있는 것도 아니고, 이 건 정상운행과 청구인의 채무와는 아무런 상관이 없다고 할 것이고, 청구인이 정상운행을 하고 있는 사실은 분명하므로 이 사건 개선명령이 청구인의 정상운행 시까지이므로 당연히 이 건 처분은 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
(1) ○○군 대중교통수단의 97%를 전담 운행하는 청구인의 시외버스 운송회사인 (주)○○여객이 2005. 7. 3.부터 전면 운행 중단됨에 따라, ○○군에서 피청구인에게 시내버스연장 운행을 하여 달라는 긴급 협조요청이 있어, 마·창지역 시내버스협의회와 ○○군 간에 시내버스연장운행을 위한 협약서를 체결하여 여객자동자운수사업법 제24조의 규정에 의하여 (주)○○버스 등 5개사에게 2005. 7. 18.부터 시외버스 정상운행 시까지로 하는 시내버스 운행계통 개선명령을 하였다.
(2) 이후 청구인은 2005. 8. 2.과 2005. 9. 21. 2회에 걸쳐 개선명령 철회 요청을, ○○군에서는 시내버스운행을 계속하여 달라는 요청을 피청구인에게 각각 하여, 이에 피청구인은 ○○군과 청구인의 원만한 협의를 통하여 군민들의 민원이 해소되면 철회할 계획이라고 회신하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
현재까지 청구인 회사(전신 회사인 ○○○○고속, ○○고속, ○○여객 포함)는 잦은 파업과 운행중단으로 ○○군과 ○○시 이용 주민들에게 불편을 주어 왔으며, 그 때마다 임원변경 등으로 운행정상화를 공언하여 왔으나, 최근 3년여 기간동안 4회에 걸쳐 파업을 하여 왔고, 특히 파업을 할 수 밖에 없는 입장표명, 사전예고 등도 없이 수십일 동안 지역주민들의 발을 묶는 등, 공익에 심대한 불이익을 끼쳐 왔고, 이로 인해 이 지역주민들의 교통행정에 대한 불신과 (주)○○여객에 대한 불신의 도는 회복할 수 없을 정도로 골이 깊어진 실정에서 피청구인 및 ○○군에서는 단지 파업을 철회하고 단기간 운행하였다고 해서 이를 정상운행이라고 볼 수는 없고, 적어도 청구인의 회사가 채무 등을 해소하여 청구인 회사가 안정적으로 운행할 수 있다는 확신과 믿음을 지역주민과 피청구인에게 심어 주어야 할 것이다. 따라서 피청구인이 지역주민들의 교통불편 해소라는 분명한 사유로 위 구간에 대하여 시내버스를 운행토록 개선명령을 한 것은 공익을 위하여 부득이한 조치이므로 청구인의 주장은 설득력이 없다.
다. 결 론
청구인회사는 파업이 끝나고 시외버스를 정상적으로 운행하고 있다고 주장하고 있으나 사실에 있어서는 언제 또 파업이 이루어질지 전혀 그 상황을 예측할 수 없고, 아직까지 지역주민들에게 정상적으로 운행하고 있다는 믿음을 주었다고 할 수 없으므로 청구인의 철회 요구에 대한 불가처분은 정당하므로 청구인의 청구는 이유 없으므로 당연히 기각 되어야 한다.
2. 참가인 주장
가. 참가 이유
○○군의 대중교통을 독점으로 운행하는 (주)○○여객이 최근 2년여 기간에 사전 예고 없는 잦은 파업으로 정상운행이 되지 못하고 있는데 대하여, 항구적 수송대책 마련과 오랜 군민숙원을 해소하기 위하여 ○○시와 협의로 시내버스를 ○○군 2개 지역까지 운행하게 된 사항에 대하여는 사실상 ○○군이 심판 당사자로서 이 건 심판청구에 제3자 행정청으로서 참가하고자 한다.
나. 시내버스 유치배경
(1) ○○군은 지리적으로 ○○시와 서로 연접하여 1일 유동인구가 2만여명에 이르고 ○○시 어시장, ○○○ 방향으로는 시외버스가 운행되지 않아 1995.부터 경상남도의 조정요청으로 ○○시, 운송관계회사와 수회에 걸쳐 협의하였으나 (주)○○여객이 동의하지 않아 무산되었으며, 2003.년부터 (주)○○여객을 포함한 전신회사들이 자금난 악화로 잦은 파업과 운행중단으로 ○○군에서는 근본적인 대책인 시내버스 유치를 강구하게 되었던 것이다.
(2) 청구인 회사는 약 30억원이라는 악성 채무로 매표금이 압류되어 전 정류소에서 매표를 중단시키고 탑승시 현금으로 징수하여 정류소 사업자 및 이용군민으로터 많은 불편민원이 제기되고 있으며 현재 운행되고 있는 버스는 ○○○○고속·○○고속·○○여객 등으로 표기하여 무질서한 운행을 하고 있는 점 등을 볼 때, 청구인 회사가 정상적인 운행을 하고 있다고는 보기 힘들다.
다. 제3자 행정청의 보충주장
운송사업계획의 변경에는 개선명령과 운송사업자의 신청에 의한 변경이 있으나, 이 건은 전자의 개선명령에 의거 적법하게 처분한 것이며, 청구인은 운행정상화를 위해 새로운 경영진을 영입하였다고 주장하나 실제로는 파업기간이 지난 2005. 8. 19. 임원변경되었으며 파업시마다 거의 임원변경이 수반되었고 그 때마다 파업사태가 없다고 공언하였으나 계속 일어났으며, ○○군민들은 청구인 회사가 정상운행을 하고 있다고 보는 사람은 한 사람도 없고 청구인이 인용한 건설교통부의 질의·회신 사항은 이 사건과는 아무런 관계가 없다.
4. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 여객자동차 운수사업법 제2조, 제3조, 제24조, 같은 법시행규칙 제5조의 규정들을 종합해 보면, 여객자동차운수사업이라 함은 여객자동차운송사업·자동차대여사업 및 여객자동차터미널사업을 말하고, 여객자동차운송사업이라 함은 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말하고, 그 중에서 노선여객자동차운송사업은 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간을 정하여 여객을 운송하는 사업을 말하며, 건설교통부장관 또는 시·도지사는 여객의 원활한 운송과 서비스의 개선을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에게 1.사업계획의 변경, 2.노선의 연장 또는 변경, 3.운임 또는 요금의 조정, 4.운송약관의 변경, 5.자동차 및 운송시설의 개선, 6.운임 또는 요금징수방식의 개선, 7.공동운수협정의 체결, 8.자동차손해배상을 위한 보험 또는 공제에의 가입, 9.안전운송의 확보 및 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치, 10.벽지노선 기타 수익성이 없는 노선의 운행을 명할 수 있도록 하고, 건설교통부장관 또는 시·도지사는 운송사업자가 제1항제10호의 개선명령을 이행함에 따라 손실이 발생한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 손실을 보상하여야 한다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인 및 참가인이 제출한 제반 서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 및 참가인 구두진술 등을 종합하여 보면, 청구인은 피청구인이 ○○군수의 협조요청으로 2005. 7. 15. (주)○○버스 등 5개사에게 한 시내버스 운행계통 개선명령(시행기간 : 2005. 7. 18. 00:00부터 시외버스 정상운행 시까지, 대상노선 : ○○역～○○동시외터미널～○○읍, ○○역～○○동시외터미널～○○지방산업단지)을 한데 대하여, 청구인은 피청구인의 개선명령한 2개 노선에 대하여 2005. 7. 17.부터 청구인회사 차량이 정상운행하고 있음에도 불구하고 (주)○○버스 등 5개사의 시내버스를 지속적으로 운행시키고 있는 바, 피청구인이 내린 개선명령의 내용에 “시외버스 정상운행 시까지” 임시운행을 한다고 명시하고 있음으로 청구인 회사가 2005. 7. 17.부터 운행을 재개하여 정상운행을 한지 3개월이 지난 지금 현재까지도 시내버스 운행을 중단하지 않고 있어, 이로 인해 청구인회사는 내부적으로 수입금의 감소뿐만 아니라 대외적으로는 향후 경영상의 사업계획에 엄청난 손실을 초래할 수도 있음에도 개선명령의 내용을 위반하면서까지 청구인 회사에 어려움을 주고 있으므로 이 사건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 본안 판단에 앞서 청구인 적격 여부에 대하여 살펴보면, “일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다.”(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450)고 한 판례에 비추어 볼 때, 시내버스운송사업과 시외버스운송사업은 다 같이 운행계통을 정하고 여객을 운송하는 노선여객자동차운송사업에 속하므로, 위 두 운송사업이 면허기준, 준수하여야 할 사항, 중간경유지, 기점과 종점, 운행방법, 이용요금 등에서 달리 규율된다는 사정만으로 본질적인 차이가 있다고 할 수는 없으며, 기존에 이 건 관련 2개의 노선을 운행하던 청구인 (주)○○여객의 경우 이 건 처분으로 인하여 (주)○○버스 등 5개사의 시내버스와 중복운행하게 됨으로서 위 청구인의 운행수익의 감소가 예상된다 할 것이고, 이와 같이 이 건 처분으로 인하여 기존의 시외버스운송사업자인 청구인 회사의 노선 및 운행계통과 시내버스운송사업자인 (주)○○버스 등 5개사의 운행계통이 일부 중복되게 되고 기존업자의 수익감소가 예상되는 사실관계라면, 청구인과 (주)○○버스 등 5개사들은 경업관계에 있는 것으로 봄이 상당하다 할 것이어서 청구인은 이 건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다 할 것이다.
(2) 청구인은 이 사건 개선명령이 그 형식에 있어 개선명령의 방법을 취하였으나 사실상은 면허의 변경에 해당하고, 새로운 시외버스 운송사업자에게 한정면허를 하여야 하며, 그 면허권한은 피청구인이 아닌 ○○군 또는 경상남도지사에게 있다 할 것이라는 청구인의 주장에 대하여는, “시외버스운송사업 개선명령은 자동차운수사업법 제25조 제1항 제2호에 의하여 공공복리상의 필요를 고려하여 취하는 행정청의 재량행위이므로 여기에는 자동차운송사업자의 신청에 의한 사업의 면허와 사업계획변경의 인가에 관한 위 법 제6조 제1호, 제13조등의 규정은 적용될 수 없고 또 위 사업개선명령이 발하여진 결과 동일노선을 운행하는 타사업자의 운행수익이 종전보다 감소될 것이 예상된다는 사정만으로 위 사업개선명령이 재량권을 일탈한 위법한 것이라 할 수 없다.”(대법원 1986. 7. 22. 선고85누4)고 한 판례에 비추어 볼 때 피청구인이 한 이건 개선명령은 자동차운수사업법 제24조 제1항에 의하여 공공복리 상 필요가 있다고 인정할 때에 명하는 행정청의 재량행위라 할 것이고, 피청구인의 개선명령의 동기가 청구인회사의 노사분규로 인한 시외버스운행이 전면중단 된 상태에서 피청구인 관내 ○○과 인근 ○○군민이 출·퇴근 등 극심한 교통난을 격고 있고 인근 ○○군의 긴급 요청이 있어 이미 피청구인으로부터 시내버스운송사업면허를 받은 청구외 ○○버스 등 5개사에 대하여 공공복리 상 필요에 의하여 그 노선의 연장을 명하는 이 사건 개선명령은 정당하다 할 것이므로 청구인의 위 주장은 이유 없어 보인다 할 것이다.
(3) 피청구인이 이 건 개선명령 처분을 하면서 그 시행기간을 “2005. 7. 18. 00:00부터 청구인의 시외버스 정상운행 시까지”로 명시하였고 청구인회사의 차량이 정상 운행하고 있으므로 그 개선명령의 효력은 상실하였다고 할 것이므로 당연이 취소되어야 한다는 주장에 대하여는, 이건 행정심판청구에 대한 제3자 참가자인 ○○군은 ○○시와 30분이내의 거리에 인접하여 ○○시와 같은 생활권 지역으로서 근로자·학생 등 1일 유동인구가 약 2만명에 이르고 있고, ○○군에서는 ○○시의 어시장과 ○○○ 방향으로는 시외버스가 운행되지 않아 1995.부터 수회에 걸쳐 시내버스의 노선연장운행을 위하여 협의한바 있으며, 2003.부터 청구인 회사가 4회에 걸친 파업으로 ○○군과 ○○시를 내왕하는 주민들이 불편이 가중되고 있던 상태에서 2005. 7. 3. 청구인 회사가 노사분규로 인하여 전면 운행중단 함으로써 ○○군수가 피청구인에게 시내버스 연장운행을 긴급협조 요청하여 피청구인이 양 시·군을 왕래하는 주민들의 교통편의를 도모하기 위하여 이 건 개선명령내용과 같이 청구외 (주)○○버스 등 5개사의 기존노선의 운행계통을 연장할 필요가 생기게 되어 피청구인이 시내버스 운행계통 개선명령을 하였던 것으로 피청구인은 이건 개선명령을 하면서 청구인 회사가 운행하는 ○○군 관내 40개노선 중 2개노선에만 한정하고 있고 일일 운행횟수도 각각12회, 18회 운행함으로써 청구인회사의 갑작스런 운행중단에 따른 주민편의적인 공익목적에 있다고 봄이 상당하다 할 수 있을 것이고, 또한 청구인 회사가 2005. 7. 17.부터 운행 재개하여 현재까지 운행은 하고 있으나 청구인 회사의 채무로 인하여 매표금 등이 압류됨에 따라 탑승시 현금을 징수하는 등 이용 주민들로부터 불편이 완전히 해소되었다고는 보기 어려운 점 등을 감안하여 이 사건 개선명령에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 청구인이 입게 될 불이익 기타 이와 관련한 여러가지 사항을 종합적으로 고려하여 비교·교량하여 보더라도 공익이 결코 가벼워 보이지는 않는다할 것이므로 피청구인이 청구인 회사가 아직까지 정상화되지 않았다고 판단하여 이 건 개선명령을 철회 또는 취소하지 않은 것이 재량권을 일탈하였다거나 남용한 처분 또는 부작위로는 보이지 않는다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2005. 7. 15. (주)○○버스 등 5개사에 대하여 한 시내버스 운행계통 개선명령 처분을 취소해 달라는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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