| 이 유 (2004-352)
1. 청구인 주장
가. ○○도시계획 용도지역 변경결정의 경위
(1) 청구인 김○○은 ○○시 ○○동 산 3-4 임야 5241㎡의 소유자이고, 청구인 홍○○은 ○○시 ○○동 산 1-4 임야 1909㎡ 및 같은 동 산 1-8 임야 1909㎡의 소유자이며, 청구인 김○○은 ○○시 ○○동 산 54-4 임야 1082㎡ 및 같은 동 산 54-5 임야 980㎡의 소유자이다.
(2) 위 각 토지는 청구인들이 매수할 때만 하여도 토지의 용도지역이 “아파트의 신축이 가능한 일반주거지역”이었으나, 피청구인은 2003. 6. 3. 본건 토지의 용도지역을 “단독주택의 신축만 가능한 제1종 일반주거지역”으로 변경결정을 하였다.
(3) 그러나 피청구인의 위와 같은 용도지역 변경결정은 청구인들에게는 일방적으로 불합리한 결정이고, 그렇게 변경하여야 할 합리적 이유 없는 부당한 결정이므로 이는 위법한 결정 내지는 재량권을 일탈, 남용한 행정처분으로 그 하자는 중대하고 명백하므로 당연 무효인 결정이라고 할 것이고, 아니더라도 위 변경결정은 취소되어야 한다.
나. 이 사건 처분의 위법성 등
(1) 이 사건 토지가 포함되어 있는 지역은 ○○-○○간 철도에 연접하여 인근 공장지대와는 구분되어 있을 뿐만 아니라 거리가 다소 떨어져 있고, 바로 연접하여 ○○아파트가 건축되어 있는 점에 비추어 볼 때, 공동주택(아파트)을 건축하더라도 하등의 지장이 없는 지역이다. 뿐만 아니라 토지의 면적이 넓어 단독주택만을 건축하기에는 아까운 측면이 있고 주위에 산이 위치하고 있어 아파트 건축에는 적합한 지역이라 할 것이다. 그렇기 때문에 바로 인근에 ○○아파트의 대단지가 입주하여 있는 것이다. 그럼에도 피청구인은 아파트의 신축이 가능한 일반주거지역인 이 사건 토지에 대해 2003. 6. 3. 아파트의 신축이 불가능하고 단독주택의 신축만이 가능한 제1종일반주거지역으로 용도지역을 변경하였는 바, 이러한 피청구인의 처분은 청구인들의 재산상의 수익을 일방적으로 침해하는 행위로서 위법하다 할 것이다.
(2) 또한 피청구인은 실질적인 이해관계자인 청구인들에게는 한 마디의 의견 수렴절차를 거치지 않은 채 청구인들 몰래 변경결정을 한 것이다.
(3) 이 사건 토지에 대한 피청구인의 용도지역 변경은 이 사건 토지의 현황 및 청구인들이 입게 될 피해 등은 전혀 고려치 않고 행정편의적인 입장에서 일방적으로 용도지역을 일반주거지역에서 제1종일반주거지역으로 변경한 것이고, 이러한 피청구인의 처분은 재량권을 일탈한 위법, 부당한 행정처분이므로 취소되어야 할 것이다.
(4) 피청구인의 본건 토지에 대한 용도지역변경에 있어서는 관련규정에 따라 용도지역변경에 따른 관련서류를 청구인들과 같은 일반인들이 공람할 수 있도록 하여야 함에도 청구인들에게 관련서류를 공람시킨 사실이 전혀 없다. 즉, 청구인들은 이 사건 토지를 매수한 이후 오늘에 이르기까지 이 사건 토지의 용도지역은 아파트의 신축이 가능한 일반주거지역으로 알고 있었으나 금번에 토지를 건축업자에게 매도하면서 토지이용계획확인서를 발급받아 본 후에야 본건 토지가 아파트의 신축은 불가능하고 일반 단독주택의 신축만이 가능한 제1종일반주거지역으로 용도변경이 되었음을 알게 되었을 뿐이고, 이 사건 토지의 용도지역이 변경된다는 사실에 대해서는 전혀 몰랐고 또한 위와 같은 사실을 통지받은 사실 및 관계서류를 열람한 사실이 전혀 없다.
(5) 변경결정에 대한 합리적 이유가 있는가? 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 왜 변경결정을 하였는지 그 이유와 경위를 밝혀 변경결정이 정당한지를 스스로 주장, 입증하여야 할 것이고, 그렇지 못하다면 위법, 부당한 변경결정으로 인정되어 취소되거나 무효 확인되어야 한다.
다. 피청구인의 본건 변경결정은 그 필요성이 없음에도 임의로 이루어진 결정으로서 위법하고, 그 위법성의 정도가 매우 중대하고 명백하므로 당연 무효의 결정이라고 할 것이다. 아니더라도 피청구인의 본건 변경결정은 재량권을 일탈한 위법, 부당한 결정이므로 취소되어야 한다. 청구인들은 본건 도시계획 변경결정이 된 사실을 최근에야 알게 되었고, 피청구인이 청구인들에게 용도변경을 통지하여 준 사실이 없으므로 청구인들이 이 사건 청구에 있어 1년의 기간을 경과하였다고 하더라도 정당한 사유가 있다고 보아야 할 것이므로 제소기간에는 문제가 없다고 여겨진다.
라. 보충서면을 통하여, 사건 토지 바로 인근에 위치한 ○○아파트 단지 중 ○○공단쪽 아파트 입주민들이 환경공해, 소음공해 등의 민원을 제기하자 피청구인은 민원을 무마하는 차원에서 각 세대에 에어컨을 지급하는 등 예산을 투입한 사실이 있었고, 사건 토지상에도 아파트가 들어서게 되면 입주자들로부터 동일한 민원이 제기될 가능성이 있어 본건 토지를 단독주택의 신축만 가능한 제1종 일반주거지역으로 변경한 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 본안전 답변
(1) 청구인은 경상남도지사가 2003. 6. 3. 고시한 ○○도시계획 용도지역변경결정 고시에 대하여 무효확인 및 취소를 청구하면서 ○○시장과 경상남도지사를 피청구인으로 하여 경상남도행정심판위원회와 국무총리행정심판위원회에 각각 행정심판을 청구하였는바 ○○시장을 피청구인으로 하여 청구한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 없다 할 것이므로 당연히 각하되어야 한다.
(2) ○○도시계획(용도지역)변경결정은 2003. 6. 3. 고시된 것으로 행정심판법 제18조에서 “심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하며, 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다. 다만 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있는 바, 이 사건 청구는 행정심판의 제기기간을 도과한 부적법한 청구로서 당연히 각하되어야 한다.
나. 청구인 주장에 대하여
(1) 도시계획결정의 경위
(가) 2000. 7. 1 개정 시행된 종전의 도시계획법시행령 제29조에서 용도지역에 대하여 새로운 기준으로 세분화하고, 동법시행령 부칙 제7조에서 종전의 1·2·3종일반주거지역, 일반주거지역을 새로운 용도지역 세분 기준에 의해 2003. 6. 30까지 세분화하도록 규정하고 있고, 건설교통부장관의 도시계획수립지침 상 『기존 시가지의 전용주거지역, 일반주거지역의 세분은 원칙적으로 현재의 건축물의 현황 및 당해 도시의 도시계획조례가 정하는 바에 따라 지정하여야 한다.』라고 정하고 있으며, 『일반주거지역 및 준주거지역의 경우 일부 상업기능을 허용하고 있으므로 기존시가지중 저층주택지와 신시가지의 단독주택지는 주거환경을 적극적으로 보호하기 위하여 제1종전용(일반)주거지역으로 지정 하는 등 저층 위주의 주거지역이 형성되도록 한다.』라고 정하고 있고, 『일반주거지역을 세분하는 경우에는 사업시행계획인가를 받은 재개발사업계획과 사업계획승인을 받은 재건축사업계획의 용적률과 건축물의 높이 등을 우선 고려하고 사업인가 또는 승인을 받지 않은 사업에 대하여는 향후 재개발 및 재건축계획 등을 면밀히 감안하여 지정한다.』라고 정하고 있어 이에 근거하여 이 사건 토지에 대하여 일반주거지역을 제1종 일반주거지역으로 변경 결정한 것이다.
(나) 이 사건 토지가 소재한 ○○동지역은 도시기본계획상 ○○소생활권으로서 도시저소득 주민의 주거환경 개선을 위하여 1990. 5. 14. ○○지구 주거환경개선지구로 지정되어 사실상 주거지역화 된 지역으로서 무질서한 도시개발을 지양하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 용도지역 변경 결정 절차를 거쳐 1995. 8. 21. 자연녹지지역에서 일반주거지역으로 변경되었으며, 용도지역 변경시 계획적 개발이 되도록 검토 조치하라는 조건이 부여된 지역이며, 용도지역의 변경에 따라 계획적 개발을 유도하고, 토지이용의 효율을 높이고 부근의 통행과 각 필지로의 접근을 목적으로 한 가구 계획과 국지가로망 계획을 수립하여 1996. 4. 27. 결정되었다.
(다) 도시계획의 수립에 관하여는 도시계획수립지침에서 정하고 있는 입안과 결정에 관한 방법과 절차에 따라 도시계획입안을 위한 기초조사, 주민의견청취, 시의회 의견청취, 시도시계획위원회의 자문 등 도시계획법의 절차에 따라 피청구인이 입안한 것으로서, 도시계획결정권자인 경상남도지사가 2003. 1. 7. 피청구인으로부터 ○○(기존구역) 도시계획결정 신청을 받아 종전의 도시계획법 제24조에서 정하고 있는 도시계획 결정 절차에 따라 관계부서의 협의를 거쳐 경상남도도시계획위원회에 심의상정 하였으며, 경상남도도시계획위원회에서는 1차 심의(2003. 4. 24)시 현장조사를 하도록 조사소위원회를 구성하고, 조사소위원회에서 현지조사를 거쳐 2차 심의(2003. 5. 2)한 조사결과를 경상남도도시계획위원회에 상정하여 3차 심의(2003. 5. 16)시 가결된 내용에 따라 결정한 것이다.
(2) 주민의견 수렴절차를 거치지 않았다는 주장에 대하여, 주민에 대한 의견청취는 종전의 도시계획법 제22조 및 동법시행령 제22조의 규정에 따라 피청구인이 2002. 10. 14. 일간신문(○○신문, ○○일보) 및 ○○시보, ○○시청 홈페이지등 다양한 방법으로 도시계획의 주요내용과 공람장소, 의견제출기간, 방법등에 관하여 공고한바 있고, 공람기간내 44명의 공람자와 주민들로부터 7건의 의견이 제출된 사실로 볼 때 의견수렴을 거치지 않은 채 몰래 변경결정을 했다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.
(3) 재량권의 일탈 남용이라는 주장에 대하여, 위 도시계획결정 경위에서 본 바와 같이 ○○동일원은 1995. 9. 4. 용도지역 변경으로 ○○시건축조례상 용적률 220% 범위내에서 공동주택 건립이 가능한 지역으로 관리되어 왔고, 용도지역 변경 전까지도 공동주택 건립이 가능함에도 구체적인 사업계획이 수립되지 않는 점을 감안한다면 청구인들의 재산권을 제약한 사실이 없음을 알 수 있으며, 2000. 7. 1 개정 시행된 종전의 도시계획법 시행령 제29조에서 용도지역에 대한 새로운 기준으로 세분화 하고 동법시행령 부칙 제7조에서 개정된 용도지역의 세분기준에 의해 2003. 6. 30.까지 세분화를 하도록 함에 따라 도시계획수립지침상의 세분 기준에 따라 인근지역과의 형평성, 현 건축물의 규모, 입지 여건 등을 종합적으로 고려하여 2003. 6. 3. ○○시도시계획조례상에 공동주택(아파트는 제외)이 허용되고 용적률 200%가 적용되는 제1종일반주거지역으로 결정된 것이므로 청구인의 재산권을 지나치게 제한하여 재량권을 일탈 내지 남용하였다는 주장은 이유가 없다. 또한, 도시계획의 의미 및 법적 성질에 관한 대법원의 판례(1998. 4. 24.선고 97누1501판결)에 의하면 도시계획은 도시정책상 전문적·기술적 판단에 기초하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위라 할 것이므로 재량권의 일탈·남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다. 라고 판시하고 있어 이 사건 토지에 대한 도시계획결정은 적법한 것이라 할 것이다.
(4) 도시계획결정(변경) 관련서류 공람에 대하여, 도시계획은 그 이해관계인을 특정하기 어렵고 그 내용이 복잡하므로 개별적으로 통지를 하게 되면 개개인마다 통지를 받게 되는 시기가 달라져 도시계획결정의 효력발생시기가 개개인마다 달라지게 되는 어려움이 있어 도시계획결정이 있은 때에는 그 상대방이 특정되어 있는 일반 행정처분과는 달리 통지를 하지 아니하고 고시의 방법에 의하도록 도시계획법령에서 규정하고 있어 도시계획을 결정한 때에는 이를 고시하는 것으로 충분하고, 그 내용을 일일이 이해관계인에게 서면으로 통지할 필요는 없으므로, ○○도시계획(용도지역)변경결정에 대하여 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제12조의 규정에 의거 종전 도시계획법 제24조 같은 법시행령 제24조의 규정에 따라 고시하고 관보 게제와 아울러 ○○시청 및 관할 읍면동 사무소에 비치하여 이해관계인이 볼 수 있도록 한 피청구인의 처분은 정당하며, 청구인들에게 관련서류를 공람시킨 사실이 전혀 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
다. 결론적으로 ○○ 도시계획(용도지역등)변경결정은 도시계획법령에서 정하고 있는 기준과 절차에 따라 적법하게 결정되었고, 도시계획의 기본 목적과도 부합될 뿐 아니라, 이사건 청구는 피청구인 적격이 없고 행정심판 제기기간이 도과되어 행정심판법을 위반한 부적법한 청구로서 마땅히 각하 또는 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면,
(1) 구 도시계획법(법률 제6655호, 2002. 2. 4.로 폐지되기 이전의 법)제23조에 의하면 건설교통부장관이 입안한 도시계획, 개발제한구역의 지정 및 변경에 관한 도시계획, 시가화조정구역의 지정 및 변경에 관한 도시계획 등 건설교통부장관이 결정하는 도시계획을 제외한 도시계획은 시·도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 이를 결정한다라고 규정되어 있고
(2) 행정심판법 제5조제3항, 제13조 규정에 의하면, 특별시장·광역시장 또는 시도지사의 처분 또는 부작위에 대하여는 각 소관 감독행정기관이 재결청이 된다라고 규정되어 있으며, 심판청구는 행정청을 피청구인으로 하여 제기하여야 하고, 청구인이 피청구인을 잘못 지정한 때에는 위원회는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 결정으로써 피청구인을 경정할 수 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 관련 청구인과 피청구인이 제출한 관련서류를 종합해 보면, 청구인들은 ○○시 ○○동 산 3-4, 산 1-4, 산 1-8, ○○동 산 54-4, 산 54-5의 소유자들로서, 피청구인이 2002. 10. 14. ○○도시계획(재정비)를 위한 계획안을 공람 공고하여 2002. 10. 15. ～ 10. 31.까지 주민의견을 청취하고, 시의회 의견청취와 시도시계획위원회의 자문을 거쳐 입안하여, 2003. 1. 7. 도시계획결정권자인 경상남도지사에게 ○○도시계획 변경결정을 신청하였고, 경상남도지사가 경상남도도시계획위원회의 심의를 거쳐 2003. 6. 3. ○○도시계획 변경결정고시로 청구인들의 소유 토지 용도지역이 일반주거지역에서 제1종 일반주거지역으로 변경된 데 대하여 청구인들은 이 사건 토지는 ○○아파트가 연접하여 건축되어 있고, ○○-○○간 철도를 사이에 두고 인근 공장지대와는 구분되어 있어 아파트건축에 지장이 없는 지역이나 피청구인은 2003. 6. 3. 아파트의 건축이 불가한 제1종 일반주거지역으로 용도지역을 변경하였는바, 이는 이 사건 토지의 현황 및 청구인들이 입게 될 피해 등은 전혀 고려치 않고 행정편의적인 입장에서 일방적으로 변경한 것으로 이는 재량권을 일탈한 위법, 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 또한, 피청구인의 이 사건 변경결정은 그 필요성이 없음에도 임의로 이루어진 결정으로서 위법하고, 그 위법성의 정도가 매우 중대하고 명백하므로 무효인 결정이라며 무효확인 심판을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대
(1) 구도시계획법시행령 부칙 제7조제1항에서 ‘2000. 7. 1. 당시의 일반주거지역·1종일반주거지역·2종일반주거지역 또는 3종일반주거지역이 2003. 6. 30.까지 도시계획법시행령 제29조의 개정규정에 의한 제1종일반주거지역·제2종일반주거지역 또는 제3종일반주거지역으로 세분·지정되지 아니하거나 다른 지역으로 변경 지정되지 아니하는 경우 당해 지역은 2003. 7. 1.부터 개정규정에 의하여 지정된 제2종일반주거지역으로 본다.’라고 규정하고 있어, 피청구인은 주거지역을 새로이 지정하기 위하여 도시계획법 제23조에 의거 도시계획결정권자인 경상남도지사에게 도시계획변경결정을 신청하였고, 경상남도지사는 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제12조에 의거 구 도시계획법을 근거로 2004. 6. 3. ○○도시계획(용도지역, 지구, 시설)변경결정고시 하였던 것으로
(2) 청구인은 2004. 6. 3. 경상남도지사가 ○○도시계획(용도지역, 지구, 시설)변경결정고시한데 대하여 피청구인을 ○○시장으로 행정심판을 청구하였고 행정심판법 제5조제3항에서는 특별시장·광역시장 또는 시도지사의 처분 또는 부작위에 대하여는 각 소관 감독행정기관이 재결청이 된다라고 되어 있어, 이건의 경우 경상남도지사가 처분한 사항이므로 재결청은 감독행정기관인 건설교통부가 재결청이 되고 국무총리행정심판위원회가 의결기관이 된다 할 것이고, 또한, 같은 법제13조제2항에서는 청구인이 피청구인을 잘못 지정한 때에는 위원회는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 결정으로써 피청구인을 경정할 수 있도록 규정하고 있으나 청구인이 피청구인을 ○○시장으로 함과 동시에 재결청을 경상남도지사로 분명히 하고 있고, 똑 같은 내용의 행정심판청구서가 이 사건 행정청인 경상남도에 2004. 11. 24. 접수되어 재결청인 건설교통부에 송부한 바 있으므로 이 건의 경우 ○○시장을 피청구인으로 한 행정심판 청구라 판단된다.
(3) 따라서, 이건 행정심판청구는 경상남도지사가 한 ○○도시계획(용도지역, 지구, 시설)변경결정고시한데 대하여 ○○시장을 피청구인으로 하여 행정심판청구를 하였으므로 피청구인 적격이 없다 할 것이다.
라. 그렇다면, 피청구인이 2004. 6. 3. 한 ○○도시계획 (용도지역)변경결정 처분은 무효임을 확인하고 이를 취소하여 달라는 청구인의 청구는 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
