| 이 유(2005-333)
1. 청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 2004. 6. 20.부터 ○○시 ○○동 428-7번지에서 ○○주유소라는 상호로 유류(석유제품)을 판매업을 하면서, 2005. 6. 10.과 6. 21. 각각 ○○○○○(주)로부터 저유황경유 20,000ℓ씩 합계 40,000ℓ를 공급받아 판매해 오던 중, 위 유류에 대하여 2005. 6. 21. ○○석유품질검사소 ○○지소에서 실시한 품질검사 결과 위 자동차용 저유황경유에 윤활기유분 약 25부피%가 함유되었다 하여 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았다.
나. 처분의 부당성
(1) 청구인은 지금까지 유류를 공급받아 판매하면서 유사석유를 구입하거나 싼가격에 판매되는 비과세 무자료 유류를 한번도 구입한 적이 없고, 이 건 유류도 청구인은 정상적으로 주문·구입하였기 때문에 정상적으로 세금계산서까지 발급을 받았고, 유류대금도 정상유류대금을 지급하였던 것이며, 정상적인 석유제조 판매업자인 ○○○○○(주)는 서부경남지역 일대에 유류를 공급하는 ○○시 ○○면 소재 저유소에서 유류를 출고하여 청구인의 주유소 저장고에 바로 입고하고, 위 저유소 역시 관할 관청에 엄격히 품질검사를 받고 있었기 때문에 단 1푼의 의심도 없이 유류를 공급받았던 것이다.
(2) 한편, 현재 석유공급체계는 석유대리점 및 석유회사에 석유 구입주문을 하면 이동 유류운반 차량으로 석유를 싣고 와 바로 주유소 저장탱크에 유류를 저장하게 되고 이러한 과정에서 석유품질검사를 실시하는 시스템이 없으므로 일반 주유소에서는 석유대리점을 믿고 서로 신뢰 속에서 거래해 오고 있는 실정이다. 그런데 석유를 공급하는 대리점에서 청구인과 같은 주유소를 기망하고 유사석유제품을 정품으로 가장하여 공급하면 비록 유류저장고가 관할 관청의 통제를 받고 있더라도 일선 주유소에서는 대책없이 당할 수밖에 없는 실정이고 주유소 저장탱크에서 이동유류운반 차량으로 석유 등을 공급하는 과정에 일부 시료를 채취하더라도 성분분석까지는 7일～10일 정도 소요되므로 공급자가 청구인과 같은 주유소 운영업자에게 행정처분을 받게 하려면 속수무책으로써 근본적인 대책이 되지 않는다.
(3) 청구인은 ○○시로부터 유사석유제품이라는 통지를 받고는 청구인으로서는 너무나 황당하고 억울하여 자진하여 저장탱크에 남아 있는 시료를 채취하여 ○○석유품질검사소 ○○지소에 품질검사의뢰까지 신청하였다. 청구인은 개업한지 채 1년도 지나지 않았기 때문에 ○○주유소가 소비자들에게 신용을 잃지 않으려고 부단히 노력해 오고 있었으나, 이번 사건으로 인해 주유소의 노력만으로는 역부족인 것을 알게 되었다. 그러나 앞으로는 저유소 및 이동 운반차량에도 석유품질검사를 실시하여 의견 제출인과 같은 억울한 피해자가 발생하지 않도록 최선을 다하여 사전에 발본색원하여 이 땅에 유사석유제품이 유통되지 않도록 하여 주기 바란다.
다. 재량권 남용
이 사건 이후에 ○○시에서는 청구인에게 당초 3개월 영업정지와 과징금 5,000만원 중 선택하라고 하였는데, 청구인이 이 사건 처분으로 3개월간 주유소 영업을 하지 못할 경우, 치열한 주유업계의 경쟁을 감안하여 우선 과징금을 선택하여 처분을 받는다는 의사표시를 하고, ○○시의 요구에 따라 2005. 7. 29. 과징금 5,000만원을 일단 납부까지 하였으나, 최근에는 고가의 유류가액으로 인해 판매고가 줄어들고 있는 상황에서 위 과징금 5,000만원은 청구인이 1년 내내 벌어도 다 벌지 못하는 과다한 금액이고, 청구인이 고의로 이 사건 유류를 구입·저장한 사실이 없는 점, 청구인은 이 사건 유류가 ○○시로부터 엄격히 품질검사를 받고 있는 ○○시 ○○면 소재 저유소에서 배송되는 유류임을 알기에 세금계산서를 발급받고 이를 믿고 구입한 점, 청구인은 지금까지 유사석유를 취급하거나 판매한 사실이 전혀 없는 점을 감안하면, 소규모의 일선 주유소에서 과징금 5,000만원은 부담하기 힘든 금액이이므로 이 사건 처분은 관계되는 사익과 공익사이의 비교형량을 그르친 나머지 재량권을 남용하여 이루어진 것으로서 위법하다 할 것이기에 청구인은 피청구인이 청구인에 한 5,000만원의 처분은 이를 취소한다는 재결을 구하고자 이 건 심판청구에 이르게 된 것이다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
청구인은 2004. 7. 9.부터 피청구인에게 석유판매업(주유소) 등록을 하고 주유소 영업을 하던 중, 2005. 6. 21. ○○석유품질검사소 ○○지소에서 실시한 석유제품 품질검사 결과 청구인이 운영하고 있는 주유소에서 저장·판매된 자동차용 경유에 윤활기유분이 약 25% 혼합되어 있는 유사석유제품으로 판명되어, 행정처분에 앞서 청구인으로부터 의견을 제출받아 3월의 사업정지 처분을 하지 않고 청구인의 의견을 참작하여 과징금 처분으로 변경하여 과징금 5천만원을 부과처분하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 피해자인점을 감안하여 과징금처분의 취소를 주장하고 있으나, 석유 및 석유대체연료 사업법 제29조의 규정에 의하면 “누구든지 유사석유제품을 제조·수입·판매 또는 사용하여서는 아니되며, 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송 또는 보관하여서도 아니 된다.” 라고 규정하고 있고, 동법에 의한 행정처분은 원칙적으로 위반자의 고의나 과실은 판단의 기준이 되지 않고, 또한, 주유소 사업자가 법적인 절차에 따라 등록을 할 때에는 영업과정에서 고의나 과실 여부와는 상관없이 충분히 주의를 기울여야 할 의무가 있고, 소비자는 석유류 제품을 구매함에 있어 정상적인 석유류 제품을 구매할 권리가 있으며, 또한 판매자는 이를 충족시켜줄 책임과 의무가 있으므로 주유소에서 일어난 일체의 행위(저장·운송·판매에 따르는 품질관리)에 대한 책임은 판매자에게 있다고 할 것이다.
(2) ○○○○○(주)는 ○○시에서 관리하는 ○○면 소재 저유소가 있으므로 유사석유제품이라는 사실에 추호도 의심없이 석유를 공급받아 판매하였다고 청구인은 주장하고 있으나, ○○○○○(주)는 부산시에 석유판매업(일반대리점)을 등록한 업체로 등록사항을 부산시에 확인한 결과, 별도 지사를 운영하는 사항은 없었고, 저장시설은 ○○시 ○○구 ○○동 752-6번지(753㎘) 및 ○○○구 ○○동 18-39번지외 3필지(65㎘)에 두고 있으며, 우리시 ○○면 소재에 저유소(저장시설)을 설치한 사실이 없음을 확인하였고, ○○○○○(주)도 일반대리점으로 등록한 석유판매업자로 석유 및 석유대체연료사업법 제25조 규정에 의거 ○○석유품질검사소 ○○지소 및 부산시로부터 품질검사를 받고 있고, 이 업체에 대한 관리감독권은 부산시에 있다할 것이다.
(3) 피청구인이 과징금부과시 재량권을 남용하였다는 주장에 대하여는 유사석유제품 판매행위로 위반한 자는 석유 및 석유대체연료 사업법의 규정에 의하면 사업정지 3월 또는 과징금 5천만원 처분토록 규정하고 있고, 청구인의 의견을 반영하여 피청구인이 과징금 5천만원 부과한 것은 적법한 처분이므로 소비자의 정상적인 석유류 제품 구매권리를 박탈하는 위법행위에 대하여 피청구인이 청구인에게 한 적법한 행정처분을 무력화 내지 실효시키려는 청구인의 이 건 청구는 당연히 기각 되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 석유 및 석유대체연료 사업법 제2조, 제10조, 제13조, 제14조, 제29조, 같은 법시행규칙 제16조, 제17조 등에 의하면, 석유제품이라 함은 휘발유·등유·경유·중유·윤활유 등을 말하며, 석유판매업 중 주유소라 함은 석유정제업자·석유수출입업자 또는 일반대리점업자로부터 휘발유·등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포에서 고정된 주유설비에 의하여 실소비자에게 직접 판매하는 소매업인 석유판매업소를 말하며, 유사석유제품이라 함은 조연제·첨가제 기타 명목의 여하를 불문하고 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품 포함) 또는 석유화학제품을 혼합하거나 석유화학제품에 다른 석유화학제품을 혼합하는 등의 방법으로 제조된 것으로서, 자동차관리법 제2조제1호의 규정에 의한 자동차와 자동차관리법시행령 제2조 각호의 규정에 의한 기계 및 차량(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것에 한한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말하고, 누구든지 이와 같은 유사석유제품을 제조·판매 또는 사용하여서는 아니 되며, 판매목적인 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송 또는 보관하여서도 아니 되고, 행정처분 기준에서 석유판매업자가 자동차용 휘발유에 등급이 다른 자동차용 휘발유·등유 또는 경유를 혼합한 유사석유제품의 경우와 경유에 등급이 다른 경유 또는 등유를 혼합한 유사석유제품의 경우, 경유에 자동차용 휘발유를 혼합한 유사석유 제품의 경우를 제외한, 그 밖의 유사석유제품을 제조·판매하여 이를 1차 위반 경우에는 3월의 사업정지 처분을 하도록 규정되어 있고, 사업정지에 갈음한 과징금 부과처분을 할 경우에는 5,000만원의 과징금을 부과하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 종합하면, 청구인은 2004. 9. 9.부터 ○○시 ○○동 428-7번지에서 휘발유 30㎘, 경유 30㎘, 등유 30㎘ 저장시설을 갖추고 ○○주유소를 운영해 오던 중, 2005. 6. 21. ○○석유품질검사소○○지소에서 자동차용 경유를 검사한 결과, 청구인의 저장탱크에 있는 자동차용 경유에 윤할기유분이 약 25부피% 혼합되어 있어 유사석유제품을 판매하였다는 이유로 피청구인으로부터 5,000만원의 과징금처분을 받은데 대하여, 청구인은 정상적인 석유제조 판매업자인 ○○○○○(주)로부터 2005. 6. 10.과 6. 21. 자동차용 저유황경유를 각각 20,000ℓ씩 합계 40,000ℓ를 세금계산서까지 발급하여 적법한 절차에 따라 구매하였으므로 정품으로 알고 공연하게 판매하였던 것이고, ○○○○○(주)가 ○○시 ○○면 소재에 저유소를 설치하고 경남 일대에 유류를 공급해 온 업체로 ○○시에서 엄격히 품질관리를 하므로 유사석유제품이라는 사실에 대해서는 추호의 의심도 없었으며, 청구인이 지금까지 유사석유를 구입하거나 판매한 사실이 전혀 없는 피해자인 점을 감안하면, 소규모 주유소에서 과징금 5,000만원은 부담하기 힘든 금액으로 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이므로 청구인에게 한 과징금 처분을 취소하여 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 이 사건 ○○석유품질검사소○○지소의 시료채취확인서와 석유제품 품질검사 결과서 등을 종합해 보면, 청구인 주유소의 저유소에 있는 자동차용 경유가 윤활기유분이 약 25부피%가 혼합된 유사석유제품으로 판명되었고 시료채취 당시 청구인 주유소의 저유소에 자동차용 경유가 7,000ℓ 정도가 보관되어 있는 사실로 볼 때 청구인은 석유판매업자로서 유사석유제품을 보관·판매한 행위가 인정되어진다할 것이다.
(2) 또한, 청구인은 유사석유제품으로 판명된 제품은 청구외 ○○○○○(주)에서 적법한 절차에 따라 구매하여 정품인 것으로 알고 있었다고 주장한 사실에 대하여 살펴보면, 석유 및 석유대체연료사업법의 입법취지는 석유의 수급 및 가격의 안정을 기하고 석유제품의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하는 것이고, 석유 및 석유대체연료사업법 제29조에서 “누구든지 유사석유제품을 제조·수입·판매 또는 사용하여서는 아니되며, 유사석유제품임을 알고 이를 저장·운송 또는 보관하여서도 아니된다.”라고 규정하고 있는 것은 유사석유제품을 생산·판매하는 행위 등을 금지하고 있는 취지로서 휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 자동차 등에 대하여 본래 사용이 예정된 석유제품(휘발유 또는 경유)을 사용하게 하고, 궁극적으로는 휘발유 및 경유의 품질을 유지하고자 함에 있는 것이므로 유사석유를 판매한 위반행위에 있어서는 위반자의 고의나 과실여부는 행정처분의 판단의 기준이 되지 않을 것이며, 설령, 청구인 주장대로 청구외 ○○○○○(주)가 청구인을 기망하여 유사석유제품을 정품인 것처럼 공급하였다 하더라도 청구인은 다중의 소비자에게 석유를 직접 판매하는 최종 석유판매업자로서 청구인 주유소에서 공급받는 제품이 정상제품인지의 여부 확인과 유사석유제품의 유통에 따른 주의 의무를 다하지 않은 것으로밖에 볼 수 없다할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 과징금5,000만원의 부과처분은 적법한 처분으로 보인다.
(3) 그러나, 법규상 행정처분 기준에 따른 영업허가취소, 영업정지 등의 사유가 있다하더라도 그 행사는 국민의 기득권 침해를 정당화할 만한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호가 필요한 때에 한하며, 그 처분으로 보호받고자 하는 공익과 상대방의 불이익의 정도를 비교·교량하여 행정처분을 하여야 할 것인 바, 이 사건의 경우 청구인의 자동차용 경유 구입과정이 정상적인 유류구입 과정과 동일하고, 청구인이 자동차용 경유공급자가 청구인을 기망하였다고 하여 2005. 8. 25. 수사기관에 고소한 점으로 미루어 보아 청구인으로서는 유사석유임을 확인하기가 어려웠던 사정이 있어 보이고, 청구인 업소의 유류구입 장부기록에 의하면 2005. 3. 14. ～ 7. 30. 기간 동안 청구인이 구매한 유류구입 단가가 이 건 관련 ○○○○○(주)와 타 회사와 차이가 없는 것으로 보아 청구인으로서는 고의성이 있었다고는 보이지 아니하고, 처음 적발된 점을 감안하면, 이 건 과징금 부과처분으로 피청구인이 달성하려는 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 커 보인다 할 것이다.
라. 따라서 2005. 7. 29. 피청구인이 청구인에게 한 과징금5,000만원의 부과처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 일부 이유가 있다고 판단되어 이를 과징금2,500만원의 부과처분으로 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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