| 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다.(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결)고 할 것인 바, 청구인은 2002년도에 진정형태로 피청구인에게 민원을 제기한 바 있고, 2005. 8. 3. 피청구인에게 진정형태의 내용증명을 제출하였으며, 2005. 9. 22. 피청구인에게 진정 형태의 “지목 및 지적분할 원상회복 신청서”를 제출한 바 있으나 이는 지적법 제20조, 제21조 및 같은 법시행령 제15조, 제16조의 규정에 의한 해당 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부한 소정의 토지 지목변경 또는 토지 합병 신청서로 보기 어렵다 할 것이고, 또한, 청구인의 민원에 대하여 2002. 6. 24.과 2002. 9. 27, 2005. 7. 27.에 한 피청구인의 민원사항 회신은 단순한 민원에 대한 회신으로서 청구인에 대하여 직접적으로 법률적 효과를 발생시킨 거부처분으로는 보이지 않는다 할 것이어서 이 건 관련 위법 부당한 거부처분이나 부작위가 발생하였다고 볼 수 없으므로 의무이행심판의 대상은 아니라고 판단됨.
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| 이 유(2005-300)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 피청구인이 ○○군 ○○면 ○○리 455번지를 무단 분할측량 및 지목변경한 것과 관련하여 청구인은 2002년도 새마을 사업 편입부지를 조사하는 과정에서 1999년도에 피청구인이 455번지를 455-1, 455-2, 455-3번지로 조각 조각 분할 측량하여 455-1번지와 455-3번지는 지목까지 도로로 변경하고 455-2번지는 길 너머로 떼어 내어 못쓰게 해놓았다. ○○리 455-3번지는 마을 농로로 들어간 땅이라 이의제기를 하지 않겠으나, 청구인은 455-1과 455-2번지는 어느 누구에게도 땅을 준 사실이 없으니 2002년도에 지목변경 및 분할측량 사실 확인 즉시 피청구인에게 합필하여 전(田)으로 환원해줄 것을 수차례 요구를 하였으나, 피청구인은 소유권 변동없이 관계인과 협의하에 사용되는 부분을 분할 측량하여 지목 변경하였다고 하며 법률적인 문제를 검토해본다고 해놓고서는 시간만 보내고 환원을 해주지 않아 결국 내용 증명도 보냈다.
현재 도로의 형태가 있다고 하여 또는 관계인이라고 한 사람이 혹시 도로로 지목을 변경해달라고 했다 하더라도 공무원으로서 당연히 지주한테 확인을 해보고 허락을 받아서 지목변경과 분할을 해야될 줄 아는 데, 이 건에서는 공무원이 관계인 편에서 관계인 뜻에 동조하여 촌사람들 한평생 등기부 등본 한통 떼어보지 않는 점을 이용하여 세월만 가면 자연히 길이 될 것이고, 대금을 안줘도 되는 해답이 나올 것이라는 계산아래 지주를 기만하고 무시하여 사유재산을 마음대로 분할측량 지목변경까지 해놓고 환원을 해주지 않는 담당 공무원의 자질이 심히 의심스러우며 만약 이래도 되는 법이 있다면 이 부근에도 이와 같은 길이 여러 군데 있음에도 불구하고 하필 이곳만 이렇게 할 것이 아니라 형평에 맞게 다같이 해야 될 것이며, 이 건 옆에도 더 가까운 거리로 다닐 수 있는 더 넓은 공지가 있는데도 청구인이 조상 대대로 물려받은 밭이며, 본인의 아버지 묘가 있는 이곳에 지목까지 도로로 변경하여 도로를 내어야 되는 필요가 있고 환원을 해줄 수가 없다면 대금이라도 가지고 와서 지주와 협의하여야 하는 것이 옳지 않느냐고 한 바 있으나 대금 지급도 못한다는 이런 법이 있는지 도저히 이해할 수 없다.
나. 따라서, 청구인은 피청구인에게 청구인 소유의 ○○군 ○○면 ○○리 455-1번지와 455-2번지 전(田이)의 지적을 455번지로, 지목을 전(田)으로 원상회복해 달라고 한다.
다. 청구인은 보충서면에서 청구인으로서는 청구인 소유 이 사건 부지에 대하여 새마을사업을 한 곳도 아니고 다른 사람에게 부지를 사용하도록 한 사실도 없는데 이 건 부지가 분할되고 지목 변경되었다고 주장하면서 공정한 심판을 청구하고 있다.
2. 피청구인 주장
가. 행정심판은 원칙적으로 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기하여야 한다라고 규정하고 있어 이 건 행정심판은 청구 대상이 될 수 없으며, 청구인이 주장하고 있는 ○○면 ○○리 455-1번지 및 ○○리 455-2번지의 토지는 1991년에 ○○면 ○○리 ○○○가 ○○면 ○○리 280-2번지에 주택을 신축코자 진입로를 확보하기 위하여 청구인과 협의 하에 1991년 도로를 개설하였으며, 현재 ○○면 ○○리 459외 10필지의 농경지 농로 및 ○○○ 주택의 진입도로로 사용되고 있으며, ○○군 자체 추진계획에 의거 새마을 시설부지에 대한 1997년 12월 새마을 시설부지 분할측량 및 소유권 이전등기를 위한 일제조사에 의거 청구인의 토지를 1999. 3. 11. 지적 분할 및 지목 변경하였다.
나. 청구인은 ○○면 ○○리 455번지에 대하여 분할 및 지목변경이 부당하다고 주장하나 지적법 제28조(대의신청)에 의거 ○○군수가 현실지목에 따라 대의신청 분할 및 지목 변경한 것은 타당한 처리라고 사료되고, 따라서 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 관련법규를 살펴보면, 지적법 19조, 제20조, 제21조, 제28조 및 같은 법시행령 제15조, 제16조에 의하면 토지소유자는 토지의 분할을 하고자 하는 때와 합병을 하고자 하는 때에는 합병사유를 기재한 신청서를 소관청에 제출하여야 하고, 지목 변경할 토지가 있는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 행정자치부령이 정하는 서류를 첨부하여 소관청에 제출하여야 하며, 공공사업 등으로 인하여 학교용지·도로·철도용지·제방·하천·구거·유지·수도용지 등의 지목으로 되는 토지의 경우에는 그 사업시행자는 지적법에 의한 토지소유자가 하여야 하는 신청을 대위할 수 있고, 행정심판법 제3조에서 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있고 규정하고 있으며, 행정심판법 제4조에서 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판으로 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 살펴보면, 청구인은 1999. 3. 11. 피청구인이 ○○군 ○○면 ○○리 455번지(전 1,931㎡)를 새마을 시설부지 분할측량 및 이전등기계획에 따라 대위 신청하여 455번지와 455-1,2,3번지로 토지분할하고 455-1번지를 지목 변경한 데 대하여, 청구인은 피청구인이 455-1번지와 455-3번지는 도로로 지목을 변경하고 455-2번지는 길 너머로 분리하여 못쓰게 해놓았으며, 455-3번지는 마을 농로로 들어간 땅이라 이의제기를 하지 않겠으나, 455-1번지와 455-2번지는 어느 누구에게도 땅을 준 사실이 없고, 2002년도에 지목변경 및 분할측량 사실을 확인하고 피청구인에게 합필하여 전(田)으로 환원해줄 것을 수차례 요구하였으나, 피청구인은 소유권 변동이 없었고, 관계인과 협의 하에 사용되는 부분을 분할 측량하고 지목을 변경했다고 하며 법률적인 문제를 검토해본다고 해놓고서는 시간만 보내고 환원을 해주지 않아 455-1번지, 455-2번지를 455번지로 합병하고, 지목을 전(田)으로 원상회복해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 본안에 앞서 판단하건대, 이 건 관련 청구인이 지적법 제20조, 제21조의 규정에 의한 토지소유자로서 토지의 합병이나 지목변경을 신청할 수 있다는 것과 행정심판법 제3조, 제4조의 규정에 의한 무효확인심판을 청구할 수 있는 사항에 대하여는 별론으로 하기로 하면, 청구인은 이 건 행정심판 청구취지에서 ‘피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 455-1번지, 455-2번지의 지적을 455번지로 합병하고 지목을 전(田)으로 원상회복하라.’라고 하고 있어 이는 청구인이 행정심판법에서 규정한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판을 청구한 것으로 볼 수 있을 것인 바, 먼저, 이 건 심판청구 대상인 피청구인의 거부처분이나 부작위가 발생하였는지 여부에 대해 살펴보면,
국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다.(대법원 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결)고 할 것인 바, 청구인은 2002년도에 진정형태로 피청구인에게 민원을 제기한 바 있고, 2005. 8. 3. 피청구인에게 진정형태의 내용증명을 제출하였으며, 2005. 9. 22. 피청구인에게 진정 형태의 “지목 및 지적분할 원상회복 신청서”를 제출한 바 있으나 이는 지적법 제20조, 제21조 및 같은 법시행령 제15조, 제16조의 규정에 의한 해당 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부한 소정의 토지 지목변경 또는 토지 합병 신청서로 보기 어렵다 할 것이고, 또한, 청구인의 민원에 대하여 2002. 6. 24.과 2002. 9. 27, 2005. 7. 27.에 한 피청구인의 민원사항 회신은 단순한 민원에 대한 회신으로서 청구인에 대하여 직접적으로 법률적 효과를 발생시킨 거부처분으로는 보이지 않는다 할 것이며, 또한 청구인의 신청이 지적법에서 규정하고 있는 바에 따라 신청한 것으로도 보이지 않는다 할 것이므로 피청구인이 이에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야할 법률상의 의무가 발생되었다고 할 수 없을 것이어서 이 건 관련 위법 부당한 처분이나 부작위가 발생하였다고 볼 수 없어 의무이행심판의 대상은 아니라고 판단된다.
라. 따라서, 청구인이 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 455-1번지와 455-2번지의 지적을 455번지로 합병하고, 지목을 전(田)으로 원상회복해 달라고 한 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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