| 이 유(2005-215)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2005. 5. 20. 단독주택 건립을 목적으로 피청구인에게 건축신고를 접수하였던바, 피청구인은 신청부지가 ○○지구 택지개발사업 추가개발 예정지라는 이유만으로 불가처분 결정을 한 것이다.
나. 청구인은 2005. 5. 20. 접수시에도 확인하였으나, 토지이용계획확인원 어디에도 택지개발지구라는 문구는 없었으며, 단지 추가개발예정지라고하여 아무런 법적 근거도 없이 불가처분을 하는 것은 위법하다.
다. 건축신고 신청을 접수하기 전 청구인은 늙고 치매를 앓고 있는 노모와 함께 단독주택에 기거하기 위해 건축신고를 하였던 바, 피청구인이 법적 근거없이 예정지를 근거로 불가처분을 하는 것은 심히 부당하며 청구인 및 청구인 가족의 경제적, 정신적 피해가 막대하므로 피청구인이 청구인에 대하여 처분한 건축신고 신청 불가처분은 법적근거 없는 위법·부당한 처분이므로 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 국토의계획및이용에관한법률 제76조에 의거 자연녹지지역안에서 단독주택 용도의 건축은 허용 가능한 행위이다.
나. 청구인은 2005. 5. 20 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지에 단독주택 용도의 건축신고서를 제출하면서 개발행위허가 및 농지전용허가를 복합민원으로 제출하였기에 피청구인은 민원사무처리에관한법률시행령 제28조에 의거 관련기관 및 부서와 실무 종합심의한 바
(1) 한국토지공사에서는 건축신고 신청지가 ○○지구 택지개발사업 추가개발예정지에 포함되고 2002. 12. 12. 동지역내 건축신축 및 토지형질변경 행위가 발생하지 않도록 ○○시에 협조를 요구한 이후 인접한 국도58호선 노선 미확정 등으로 사업추진이 보류되어 왔으나 2004. 12월말 노선계획이 확정되어 2005. 7월중 건설교통부에 택지개발예정지구 지정제안 예정에 있으므로, 조만간 지구지정되어 건축물 등이 철거될시 국가 및 개인적으로 막대한 경제적 손실과 보상민원이 초래되고 또한 ○○시에서 ○○지역의 체계적이고 계획적인 도시개발요구에 부응하기 어려울 것으로 예상된다고 하였고,
(2) ○○시 ○○○○과에서는 택지개발사업 시행시의 민원 발생은 물론 국가 및 개인적으로 여러가지 복합적인 경제적 손실이 우려되며 이로인해 사업추진의 어려움이 예상되는바, 동 사항을 감안한 행정지도로 건축행위등 개발행위가 이루어지지 않도록 해달라는 협의가 있었으며,
(3) 개발행위허가를 담당하는 도시관리부서에서는 행위허가시 국가 및 개인적으로 막대한 경제적 손실과 보상민원이 초래될 것으로 판단된다고 하여 실무종합심의결과 건축신고 수리가 불가한 것으로 결정되어 2005. 6. 30. 민원사무처리에관한 법률시행령 제29조에 의거 민원조정위원회를 개최하였고 그 결과 위원 11명중 참석위원 9명 전원 불가의견으로 재심의 의결되어 2005. 7. 6. 청구인에게 건축신고 신청 불가처분 통보를 하였다.
다. 청구인은 ○○시 ○○○에 거주하며 지주들이 조합을 결성해 직접 택지 개발을 하는 도시개발사업에 종사하는 자로서 신청지인 ○○면 ○○리 ○○번지 토지등기부 확인결과 건축신고 신청 불과 8일전인 2005. ○. ○○. 창원지법 강제경매로 인하여 소유권을 취득하였으며, 청구인과 청구인의 노모(老母) 주민등록 확인결과 1968년 이후 줄곧 ○○시에 거주하였으며, 청구인이 신청한 단독주택 용도의 건축물은 1층 건물로 건축비가 저렴하고 철거가 용이한 주로 한시적인 목적으로 사용되는 경량철골구조에 벽과 지붕이 샌드위치판넬을 재료로 설계한 사실을 종합해 볼때
(1) 청구인은 동지역이 택지개발예정지역이라는 사실을 이미 알고 있었고, 지구지정이 되지 않은 상태에서도 건축행위는 법적하자가 없다는 사실도 잘 알고 있는 자로 판단되며, 설사 몰랐다고 하더라도 건축신고서가 접수된이후 피청구인이 구두 및 서면상으로 청구인에게 신청지가 택지개발예정지에 위치한다는 사실을 알리고 향후 피해를 예방하기 위해 주택신축을 보류하여 줄 것을 요청하였으므로 수십년간 살아온 지역을 떠나 아무런 연고도 없는 곳에, 그것도 향후 철거될 사실을 알면서도 단순히 노모를 모시고 기거하기 위해 주택을 신축한다는 것은 납득하기 어렵고 또한 건축물의 구조로 보아 통상적으로 주거를 주목적으로 하는 건축물(벽돌조-스라브, 목조-기와등)로 볼 수 없고,
(2) 택지개발사업에 일반인보다 정보가 많다고 볼 수 있는 도시개발사업에 종사하는 청구인이 향후 택지개발에 수용되면 현행보다 더 좋은 조건으로 보상을 받을 것을 염두에 둔 신청(부지보상:현행 “전”에서 “대”로, 지장물보상, 이주비, 공공아파트 건립시 철거민에 대한 특혜 등)일 가능성을 배제할 수 없다고 판단되며
(3) 상기건 외에도 추가개발예정지내 주민들의 동향은 택지개발사업이 가시화됨을 알고 택지개발예정지구 지정전 보다 나은 보상을 받기 위해 건축물의 건축 또는 토지형질변경에 대하여 문의하는 사례가 계속 늘어나고 있으므로 추가개발예정지내의 건축행위등 인·허가를 제한할 법적근거는 없으나 택지개발예정지구 지정 전까지 이를 제한하지 않을 경우 투기성 개발행위 및 건축허가·신고 신청이 난립할 것이며 향후 택지개발로 인하여 건축물 등이 철거될시 국가 및 개인적으로 막대한 경제적 손실과 보상민원이 초래되고, 이로 인하여 ○○시 택지개발사업 추진의 어려움이 예상된다.
라. 택지개발사업은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지를 개발하여 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여함을 목적으로 하는 것이나 그동안 부동산투기 등 부작용을 초래하여 보상문제로 사업추진에 난항을 겪어왔으며 일부 투기꾼들의 재산증식 수단으로 이용되어 왔던 것이 사실이다. 따라서 추가개발예정지내에 택지개발예정지구 지정전 개별적인 인·허가를 제한하지 않을시 향후 국가와 개인의 경제적 손실과 보상민원이 예상되고, 택지개발예정지구 지정전 보다 나은 보상을 받기 위한 투기성 개발행위 및 건축허가·신고가 난립하여 ○○시와 한국토지공사가 택지개발사업을 원활히 추진하기가 어려울 것으로 예상된다. 청구인이 신청한 자연녹지지역내 단독주택 건립을 위한 건축신고는 관련법상 허용가능한 행위이나 신청지가 공익을 목적으로 하는 ○○택지개발사업 추가개발예정지로 택지개발예정지구 지정이 가시화된 지역에 위치하고 있으며 본건의 건축신고를 수리 할 경우에는 상기와 같은 부작용이 예상되므로 이 사건 건축신고 신청 불가처분은 국가와 개인의 경제적 손실을 막고 ○○시가 체계적이고 계획적인 도시개발을 하기위한 정당한 처분이기에 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면, 건축법 제8조, 제9조, 제10조제1항, 제14조, 같은법시행규칙 제12조에 의하면 연면적의 합계가 100제곱미터(건축법시행령 별표1 제1호 가목의 단독주택인 경우 330제곱미터)이하인 건축물을 건축하고자 하는 자는 시장 또는 군수에게 미리 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 보며, 건축허가를 받는 경우에는 국토의계획및이용에관한법률 제56조의 규정에 의한 개발행위허가, 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 또는 협의를 받은 것으로 본다라고 규정하고 있음을 알 수 있고, 농지법 제36조에는 농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 허가를 받도록 규정하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제36조 및 같은법 시행령 제30조에는 건설교통부장관 또는 시·도지사는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정하며 녹지지역으로는 ‘자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역’을 지정하고, 녹지지역을 세분하여 ‘도시의 녹지공간을 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역’을 자연녹지지역으로 지정할 수 있음을 규정하고 있고, 같은법 제56조, 제57조, 제58조의 규정에 의하면 건축물을 건축하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 개발행위 허가를 받아야 하고, 개발행위허가의 기준은 1.용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2.도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것 3.도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4.주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 5.당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것’이라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인은 도시지역내 자연녹지지역인 ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지(지목 : 전)에 건축면적 84.9㎡의 지상 1층 단독주택을 건축하기 위하여 2005. 5. 20. 피청구인에게 오수처리시설 설치신고, 개발행위허가신청과 농지전용허가신청이 포함된 건축신고서를 접수하였으나, 피청구인은 신청지가 한국토지공사에서 추진 중인 ○○지구 택지개발사업 추가개발 예정지에 위치하고 조만간 건설교통부에 택지개발예정지구 지정제안 예정으로 있으며, 택지개발예정지구 지정전 개별적 인·허가로 인한 향후 국가와 개인의 경제적 손실과 보상민원을 방지하고, ○○시 택지개발사업의 원활한 추진을 위하여 건축신고 수리 불가처분을 한 데 대하여, 청구인은 토지이용계획확인원에 택지개발지구라는 문구가 없고 단지 추가개발예정지라고 하여 건축신고 수리를 불가처분한 것은 법적 근거없는 위법 부당한 처분이므로 2005. 7. 6. 피청구인이 청구인에게 한 건축신고 신청 불가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 청구인의 건축신고 지역이 토지이용계획확인원 어디에도 택지개발지구라는 문구가 없음에도 피청구인이 법적근거도 없이 추가 택지개발예정지라고 하여 건축신고 수리 불가처분을 한 것은 위법하다고 주장한 데 대하여 살펴보면, 청구인의 건축신고는 건축신고 수리가 됨으로써 개발행위허가와 농지전용허가가 의제처리되는 것으로써 건축신고나 개발행위허가, 농지전용허가에 대하여 관련 법규가 정하는 규정에 모두 적합할 경우에 건축신고 수리가 가능하다 할 것이고, 청구인의 건축신고 신청지는 국토의계획및이용에관한법률에서 정하고 있는 도시관리계획에 의한 용도지역상 도시지역의 자연녹지지역으로서 도시관리계획상 자연녹지지역의 지정목적은 도시의 녹지공간 확보, 도시의 확산방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이라 할 것으로 신청인이 건축신고를 한다고 하여 모두 신고수리되는 것은 아니고 건축허가나 신고수리 등의 권한을 가진 관할 행정청이 도시관리계획상 자연녹지지역의 지정목적에 적합한지, 장래 도시용지의 공급을 위하여 필요한 지역인지의 여부 등을 확인하여 건축신고 등에 대하여 수리의 여부를 결정하게 되는 것으로 신고수리의 가·부 결정에 대하여는 피청구인에게 재량권이 부여되어 있다고 보아야 할 것이므로 청구인의 이 건 건축신고지역이 ○○시 ○○면 ○○지구 택지개발사업 추가 개발예정지에 포함되어 있다면 도시관리계획상 자연녹지의 지정목적인 장래 도시용지의 공급을 위하여 필요한 지역에 해당된다 할 것이므로 이를 이유로 청구인의 건축신고 수리 불가처분한 것은 재량권을 일탈하였다거나 남용한 것으로 보이지 않는다 할 것이다.
(2) ○○지구택지개발사업 추가 개발예정지에 포함된 이 건 건축신고 신청지에 대하여 살펴보면, 청구인의 건축신고 신청지는 피청구인과 한국토지공사경남지사장이 ○○시의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지를 개발하여 시민의 주거생활 안정과 복지향상이라는 공공복리를 위하여 1998. 1. 14. ○○지구택지개발사업 시행에 따른 협약 체결시 피청구인은 경남지역본부에서 요구하는 사업면적의 확대에 대하여는 협의에 의해 최대한 추가개발키로 협약한 바에 따라 피청구인과 한국토지공사경남지역본부(구 한국토지공사경남지사, 이하 “경남지역본부”라 한다)가 협의하여 추가 택지개발지구로 지정하기 위하여 추진 중인 ○○지구택지개발사업 추가개발예정지에 포함된 지역으로써 경남지역본부에서는 그동안 ○○지구택지개발사업 추가 개발예정지구에 대하여 ①2002. 12. 12. 동지역내에서 지구지정전 건축신축 및 토지형질 변경행위가 발생하지 않도록 피청구인에게 협조 요청한 후, ②인접한 국도 58호선 노선 미확정으로 그동안 사업추진이 보류되어 왔으나 2005. 5. 16. 노선계획이 확정단계에 접어들어 새로이 지구지정 재추진단계에 있음을 피청구인에게 통보한 바 있고, ③2005. 6. 15. ○○002지구(○○지구 추가개발 예정지) 택지개발예정지구 지정제안도서 작성용역 시행, ④2005. 6. 23. 건축신고 신청에 따른 의견조회 회신에서 2005. 7월중 건설교통부에 추가개발예정지의 택지개발지구 지정제안 예정임을 피청구인에게 통보, ⑤2005. 6. 28. ○○002지구 광역교통체계 및 사전환경성 검토용역 설계변경(최초 2002. 11. 1.) 시행 등 이 사건 신청지가 포함된 주변지역 1,233,000㎡에 대하여 건설교통부에 ○○지구택지개발사업 추가개발예정지구의 지정을 제안하기 위한 절차를 진행 중에 있음이 확인되고 있고, 조만간 지구 지정제안 및 그에 따른 가부도 결정될 것으로 보여지므로 추가개발지구로 지정될 경우에는 건축행위 등의 제한과 향후 수용 등에 따른 국가 및 개인의 경제적 손실 발생이 불가피할 뿐만 아니라 지구 지정전 개별적인 인·허가가 이루어질 경우에는 도시계획사업의 추진에 상당한 지장을 초래하게 될 것으로 보인다.
(3) 따라서 청구인의 건축신고 신청지와 같이 도시관리계획상 용도지역이 도시지역으로서 자연녹지지역인 경우 단독주택 건립을 위한 건축신고는 제한적으로 허용할 수도 있다 할 것이나, 청구인의 건축신고 신청지는 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위하여 주택건설에 필요한 택지를 개발하여 국민주거생활의 안정과 복지향상에 기여하기 위하여 피청구인 등이 추진하고 있는 ○○지구택지개발사업 추가개발예정지역내에 위치하므로 추가개발예정지구 지정이 가시화되는 이 시점에서 청구인의 건축신고 사항을 수리할 경우에 발생할 국가 및 개인의 경제적 손실을 예방하고, 피청구인의 체계적이고 계획적인 도시개발이라는 공익적 목적의 달성을 위하여 피청구인이 한 이 사건 건축신고수리 불가처분이 위법하다거나 부당한 것으로는 보이지 않는다 할 것이다.
라. 그렇다면 피청구인이 2005. 7. 6. 청구인에게 한 건축신고 신청 불가처분을 취소해 달라는 청구는 이유없다고 판단되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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