| 이 유(2005-150)
1. 청구인 주장
가. 당사자의 법적지위 등
(1) 청구인은 행정자치부장관의 위탁을 받아 공무원연금법에 의한 사업을 효율적으로 추진함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 설립된 법인으로서 후생복지사업의 일환으로 공무원연금기금을 재원으로 하여 전국 88개단지에 18,487세대의 임대아파트를 건립, 주변 단지의 60～70%에도 못미치는 저렴한 전세금(보증금)으로 공무원에게 임대·운영하고 있으며 건축물의 노후화, 안전성 불량 및 소형평형 등 주거환경이 열악한 단지는 연차적으로 재건축을 추진하여 입주자인 공무원들에게 쾌적한 주거환경을 제공하고자 이를 개선하는 사업 등을 영위하고 있다.
또한 청구인의 주사무소 소재지 관할관청에 등록을 마친 주택건설 및 대지조성사업자로서 위 목적사업의 수행을 위하여 청구인외 ○○○○주공아파트 1,2단지 주택재건축정비사업조합과 함께 도시 및 주거환경정비법에 의한 주택재건축사업시행자로서의 지위도 아울러 가지고 있다.
(2) 피청구인은 위 주택재건축사업시행에 대한 인가권자로서 행정에 관한 국가 및 지방자치단체의 의사를 결정·표시하는 행정청이다.
나. 피청구인의 조건부 행정처분
(1) 사업시행인가 신청등
청구인은 ○○시 동 367-1외 2필지 대지면적 합계 15,336.3㎡ 지상 7개동 각 5층의 220세대(16평형 122세대, 18평형 98세대) 공무원임대아파트를 철거하고, 그 철거한 대지 위에 4개동 395세대(전용면적: 59.9613㎡ 347세대, 84.9780㎡ 48세대)를 건립, 공무원에게 임대하고자 2004. 10. 22. 피청구인으로부터 재건축 정비계획 수립 및 정비구역 지정·고시됨에 따라 청구인은 같은 해 12. 8. 도시 및 주거환경정비법 제28조제1항, 동법 시행규칙 제9조에 의하여 피청구인에게 ○○○○ 공무원 임대주택단지 재건축사업시행인가를 신청하였다.
(2) 사업시행(조건부)인가 행정처분
피청구인은 2005. 2. 7. 주택재건축사업시행 인가와 함께 사업계획을 승인하면서 사업시행인가 조건중 제19호에 “사업부지내 ○○시 소유 도시계획도로부지(용도폐지)는 착공신고 전에 소유권을 취득하고, 정비구역 지정시 도시계획도로도 개설(도로 신설 및 기존 도로 확장)하여 ○○시에 무상 기부채납하라”는 조건부 행정처분을 한 것이다.
(3) 청구인이 전술한 행정처분을 구체적으로 알게 된 것은 2005. 2. 21. 피청구인으로부터 통지를 받고 그제서야 알게 된 것이다.
다. 이 건 처분의 위법·부당성
(1) 처분의 위법성
도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에 의하면 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”라고 규정하고 있다.
이는 행정청이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 인한 정비기반시설 및 토지 등의 무상귀속과 무상양도의 범위 및 대상을 정한 것으로서, 위 처분의 “사업부지내 ○○시 소유 도시계획도로(용도폐지)부지를 사업시행자에게 매수하라”는 행정처분은 정비기반시설의 국가 또는 지방자치단체에의 무상귀속에 따른 형평성의 유지 및 원활한 정비사업의 시행을 도모하고자 하는 입법 취지에도 부합하지 않을뿐더러 도시 및 주거환경정비법의 명문규정에 정면으로 위배된다고 할 것이다.
(2) 처분의 부당성
(가) 청구인의 사업계획
청구인은 피청구인의 사업계획 인가조건에 따라 정비구역 지정시 용도가 폐지된 도로(368-16, 대, 1,170.2㎡)에 대체하는 사업부지 내의 신설 도시계획도로(소로 2-365호선, 853.45㎡)와 아파트단지 외곽의 기존도로 확장(631.8㎡)부분 등 도합 1,485.25㎡를 도로로 개설하여 피청구인에게 무상으로 기부채납할 계획이며, 또한 청구인의 사업부지내 용도폐지된 도시계획도로(368-16, 대, 1,170.2㎡)도 아파트단지내 도로로 재개설하여 단지내 주민 및 인근 주민들의 통행 및 이용에도 불편함이 없도록 사업계획을 수립하였다.
(나) 등가교환의 원리에 반함
청구인은 ○○○○ 공무원아파트 재건축사업을 시행하면서 정비구역 지정시 용도가 폐지되어 청구인에게 무상양도 되어야 마땅할 도시계획도로(1,170.2㎡)보다 더 많은 면적의 신설 도시계획도로(853.45㎡) 및 기존도로 확장(631.8㎡)부분 등 도합 1,485.25㎡를 피청구인에게 기부채납 할 것임에도 불구하고 피청구인이 용도폐지된 도시계획도로마저 매수 요구한다면 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항의 등가교환의 원리에도 반할 뿐만 아니라 행정청의 우월적 지위를 남용한 부당한 처사라 할 것이다.
(다) 재정적 부담의 가중
이 건 재건축사업시행과 관련하여 공무원을 위한 영구임대주택 건립사업으로 재건축을 위한 재투자(약391억)를 함으로써 재산가치 상승은 고려대상이 될 수 없으며, 피청구인이 청구인의 사업부지내 ○○시 소유 도시계획도로 부지의 매수를 요구함으로써 공무원의 퇴직급여 충당금 및 연·기금에 막대한 손실을 초래하여 청구인의 재정적 부담이 가중되고 있는 것이다.
(3) 청구인은 이 건과 관련하여 건설교통부에 질의한 바, 건설교통부의 의견도 “무상양도는 동일용도의 시설간 맞교환(기존시설의 대체 및 기존시설의 확장 포함)에 있다.”라고 회신한 바 있다.
라. 보충 주장
(1) 본안 전 답변에 대한 주장
(가) 행정행위 부관 자체가 독립된 행정쟁송의 대상이 되는지 여부에 대하여, 피청구인은 이 사건 처분에 부가된「조건」이 행정행위의『부관』으로서 행정행위의 효과를 제한하기 위하여 행정행위의 주된 내용에 부가하는 부대적 규율로 그 부관이 위법한 것인 때에도 일반적으로 그 자체만을 독립된 행정쟁송의 대상으로 할 수 없다고 주장하면서 이에 대한 증거방법으로 대법원 판례(1992. 1.21. 91누1264)를 제시하고 있다.
이에 대하여 청구인도 이 사건 처분에 부가된 조건이 전술한 행정행위 부관의 일종임에는 다툼이 없다.
그러나 이 사건 처분에 부가된 조건의 ‘문언적 의미’는 행정행위의 효과의 발생 또는 소멸을 불확실한 장래의 사실에 의존케 하는 행정청의 의사표시라고 하겠지만 그 ‘실질적 성질’은「부담」으로서 행정행위의 주된 내용에 부가하여 그 행정행위의 상대방에게 작위, 급부 등의 의무를 부과하는 부관이라 할 것이다.
(나) 따라서 이 사건 처분에 부가된「조건」이「부담」인 이상 그『부관』이 위법한 것인 때에는 부관 그 자체만을 행정심판이나 행정소송으로 다툴 수 있다고 보는 것이 학계의 통설이자 판례의 태도(대판 2000. 2.11. 98누7527; 2001. 6.15. 99두509)이며 행정해석 또한 위 학설, 판례와 같은 견해이다.
(다) 한편, 피청구인은 청구인이 이 사건 처분을 수령한 것은 2005. 2. 7. 인가직후 직접 인수하였으며 청구인이 설계사무소에 2005. 2.14. 13:01에 팩스 송신한 것으로 보아도 2005. 2. 14. 이전에 이 사건 처분이 있음을 알았다고 할 수 있으며 2005. 2. 13. 알았다고 하여도 91일이 경과하였으므로 청구기간이『하루』도과되어 행정심판 제기요건을 상실하였다고 주장하고 있으나, 청구인은 2005. 2. 7. 인가 후 직접 또는 다른 방법으로 이 사건 처분을 고지받은 사실이 없으며 설령, 청구인이 처분을 안 날을 피청구인이 자의적으로 상정한 날인 2005. 2. 13.부터 기산하더라도 청구인이 심판청구를 제기한 날인 같은해 5. 13.까지는 모두 90일로써 심판청구기간 90일 이내에 해당되는 것이다.
(라) 또한, 이는 행정청이 행정행위를 함에 있어서 당해 행정행위의 상대방이 행정심판을 제기하고자 하는 경우의 필요사항 등을 미리 알려 주어야하는 의무를 지는 이른바 불복고지의무(행정심판법제42조)를 이행하지 않았다는 사실을 피청구인 스스로 인정하는 것이라 하겠다.
즉, 불복고지 제도는 행정행위의 상대방이 심판청구의 요건을 잘 알지 못함으로 인하여 불이익을 받는 일이 없도록 심판청구의 기회를 보장하고, 행정청이 고지를 하게 되면 보다 신중을 기하게 됨으로써 행정의 적정을 도모하는데 그 의의가 있는 것인바, 고지의 대상은 서면에 의한 행정처분이고, 고지의 내용은 행정심판 청구기간 및 청구절차 등이며 고지의 상대방·시기는 상대방인 청구인이며 처분 당시에 함이 원칙이라 하겠다.
(마) 특히, 행정심판법 제18조 제6항에 의거 청구기간을 고지하지 아니한 때에는 당해 처분이 있은 날로부터 180일로 보아야하므로, 본 건 주택재건축사업 시행 인가 승인 통보시 피청구인은 청구인에게 심판청구에 관한 사항을 고지하지 않았으므로 피청구인의 심판청구기간 도과문제는 거론할 가치가 없다고 할 것이다.
(바) 따라서 심판대상, 청구기간 등 형식적 요건의 흠결을 이유로 각하재결을 구한 피청구인의 본안전 답변는 온당치 못하다 할 것이다.
(2) 본안답변에 대하여
(가) 처분경위 등에 관하여, 피청구인은 정비구역 지정시 이 사건 도로 용도폐지 조건으로 청구인과의 ‘협의’에 의해 이 사건 도로의 매수를 확약하고서도 나중에 이를 부인하는 것은 신뢰의 원칙에 반한다고 주장하고 있으나, 청구인은 이 사건 처분 전부터 이 사건 도로 매입건과 관련, 법률적 근거(도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항)에 의하여 도로매입이 불가하므로 이 사건 처분시 고려해 줄 것을 다섯 차례에 걸쳐 담당부서인 ○○시 주택과를 방문하여 매입불가 입장을 전달하였으며, 또한, 피청구인이 우월적 지위를 이용하여 청구인에게 위 도로매입건과 관련, 여러 차례 매입의사 표현 및 각서 등의 징구를 요구하였으나 청구인은 위 법률적 근거를 제시하며 부당함을 주장하였을 뿐만 아니라 도로매입 확약 및 그 이행각서에 서명하지 아니하면서 만약 조건부 행정처분을 받을 경우 부득이 행정심판 등의 불복절차를 밟지 않을 수 없다는 의사를 명백히 표시한 바 있다.
(나) 피청구인은 비록 용도폐지 되는 면적보다 청구인이 도로신설 또는 확장하여 무상으로 귀속하는 도로의 면적이 많다고 하여도 그 가치비교는 단순하게 판단되어야 할 사항이 아니므로 청구인 주장의 등가교환의 원리에 반하지 않는다고 주장하고 있으나, 청구인은 이 사건 재건축사업을 시행하면서 정비구역 지정시 용도가 폐지되어 청구인에게 무상양도 되어야 마땅할 도시계획도로(1,170.2㎡)와 신설 도시계획도로(853.45㎡) 및 기존도로를 확장한 부분(631.8㎡)도 피청구인에게 기부채납할 것임에도 불구하고 피청구인이 위 용도폐지된 도시계획도로마저 청구인의 비용부담으로 매입하여 기부채납을 요구한다면 용도폐지된 도시계획도로의 매입과 신설된 도시계획도로의 기부채납의 이중부담을 부과하는 것이 되어 피청구인의 처사가 심히 부당하는 것이지 피청구인 주장대로 단순히 면적과 가치비교의 문제가 아니라 할 것이다.
마. 따라서 피청구인이 2005. 2. 7. 청구인에게 한 재건축사업시행인가 조건은 위법·부당하므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 본안전 답변
(1) 행정행위의 부관이라 함은 행정행위의 효과를 제한하기 위하여 행정행위의 주된 내용에 부가하는 부대적 규율로, 그 내용에 따라 조건, 기한, 부담, 부담유보 및 수정부담, 철회권의 유보, 법률효과의 일부배제등이 있으며, 부관이 위법한 것인 때에 일반적으로 부관 그 자체만을 행정쟁송의 대상으로 할 수는 없다고 할 것이다. 이에 대하여 우리 대법원 판례(1992.1.21. 91누1264)에서 “행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이다.”라고 판시하는 것을 살펴볼 때 청구인의 청구는 부적법하다 할 것이고
(2) 청구인은 처분이 있음을 안 날이 2005. 2. 21.자 라고 주장하나 청구인이 본 처분을 수령한 것은 2005. 2. 7. 인가 직후 직접 인수 하였고, 이는 청구인이 설계사무소에 2005. 2. 14. 13:01에 팩스 송신한 것으로 보아도 2005. 2. 14. 이전에 본 처분이 있음을 알았다고 할 수 있으며 2005. 2. 13. 알았다고 하여도 91일이 경과 하였으므로 행정심판 제기 요건을 상실 하였다고 할 수 있다. 따라서 본 청구는 각하 되어야 한다.
나. 본안에 대한 답변
(1) 이 건 처분 경위
(가) 청구인은 ○○동 368-1번지 일원의 대지면적 13,848㎡(4,189평) 220세대의 지상5층 ○○주공공무원아파트(1983. 12. 20준공)를 소유하고 있는 자로 인근 ○○동 355-1번지 일원의 ○○동주공아파트와 연계하여 재건축사업을 추진하고 있으며, 인근 ○○주공아파트주택재건축정비사업조합이 2003. 1. 15. 설립인가 되어(조합원592명) 2003. 4. 1. 사업계획승인신청을 피청구인에게 함에 따라 피청구인은 경남도에 진달 하였는데 경남도에서는 단지내 도시계획도로 소로 2-254호선(이하 “이사건도로”라 함)의 용도폐지 결정은 시장권한 사항으로 주민공람공고 및 도시계획위원회 개최등 관련 절차를 거쳐 용도폐지 결정후 재건축부지로 포함 하는 것이 타당하며 주택건설촉진법에 의한 의제처리를 적용한 이 사건도로의 용도폐지는 적절하지 않다는 지적과 조망권 침해등의 사유로 2003. 6. 27.자로 반려 하였다.
(나) 이후 2003. 7. 1.자로 도시 및 주거환경정비법(이하 “도정법”이라 함)이 전면 시행되어 정비구역 지정이 불가피하게 되자 2003. 12. 12. 청구인과 ○○주공아파트주택재건축정비사업조합이 공동으로 ○○ ○○주공아파트(1.2.3단지) 주택재건축사업 정비구역 지정 신청서(주민제안)를 피청구인에게 제출하였다.
이 신청서에 대하여 피청구인 시에서는 실무종합심의회 개최등을 통하여 검토한 결과 이 사건 도로는 인근 주택지내의 도시계획도로와 연계되는 통과도로로서 용도폐지가 불가하다는 의견이 지배적이었다. 그러나 이 사건 도로가 용도폐지 된다면 이 사건 도로를 매수 하겠다는 청구인의 약속과 입주민들의 재건축 열망에 부응하기 위해 청구인의 신청(안)대로 ○○시의회의 의견청취를 위한 의안 마련시 이 사건도로의 매수에 대한 사항을 명기하여 의안을 마련 원안과 같이 2004. 3. 20. ○○시의회의 심의 의결을 받았다.
(다) 이후 피청구인은 ○○주공아파트 재건축 정비구역지정(안)을 경남도에 진달하여 2004. 10. 21. 경남도로부터 정비구역지정을 받았다. 이와 같은 일련의 절차를 거친 후 2005. 2. 27. 피청구인은 주택재건축사업 시행인가를 하였다.
(2) 청구인 주장에 대한 답변
(가) 청구인은 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에 의하여 용도폐지된 이 사건도로(도시계획도로 소로2-254호선)를 시업시행자인 청구인에게 무상으로 양도되어야할 사항으로 2005. 2. 27자 주택재건축사업 시행인가시 조건사항중 제19항의 위법성을 주장하고 있으나, 앞서 처분경위 설명에서와 같이 이 사건 도로의 매수에 관한 사항은 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항의 규정에 불구하고 정비구역 지정시 이 사건도로의 용도폐지를 전제로 하여 별도로 약속 되어진 사항으로서 청구인은 행정심판 청구서에서 마치 처음 이 사실을 알고 있는 듯이 주장하고 있으나 이미 도정법의 제규정을 명확히 알고 있는 청구인과 피청구인의 협의에 의거 청구인이 이 사건도로의 매수를 확약한 것이었다.
(나) 이에 따라 피청구인은 이 사건도로가 도시계획도로로서 인근 주택지내의 도시계획도로와 연계되는 통과도로로서 당초 용도폐지는 불가하다는 견해를 갖고 있었으나 비록 문서로서 정하지는 않았지만 구두로 청구인이 한 매수 약속을 믿고 또한 입주민들의 주거환경개선을 위한 재건축을 열망하고 있으므로 가능한 되는 방향으로의 민원행정을 도모하기 위하여 다소 무리가 있었으나 이 사건도로를 용도폐지하는 것을 내용으로 하는 재건축 정비구역지정에 동의 한 것이었다.
만약 청구인이 이 사건도로의 매수의사를 밝히지 않고 재건축사업을 위한 정비구역 지정을 신청 하였다면 결코 피청구인의 시에서는 도시계획도로를 용도폐지 하면서 까지 정비구역 지정을 하지는 않았을 것이다. 결국 이렇게 된다면 청구인은 도시계획도로의 사선제한으로 건축 고도, 배치도 등을 전면 수정하지 않을 수 없었을 것이고 재건축사업 자체가 불가능 하였을 것이다.
즉, 이 사건 도로의 용도폐지 후 청구인이 매수하겠다는 사항은 그 동안 사업추진 과정에서 청구인의 실무과장, 부장, 대리인인 설계자 등을 통하여 누차 확약한 사항이며 도정법의 규정과는 별개의 사안으로서 이를 더욱 분명히 하기 위하여 인가조건으로 삽입한 것이었다.
(다) 따라서 이러한 일련의 추진과정을 살펴보더라도 청구인이 이와 같은 제반사정을 무시하고 주택재건축사업 시행 인가를 득한 후 이제 와서 이를 부인 하는 것은 신뢰의 원칙을 져 버리는 행위로 비난 받지 않을 수 없을 것이다.
(라) 청구인이 용도폐지가 되는 이 사건도로 보다 더 많은 면적의 신설도로를 피청구인에게 기부채납 할 것임에도 용도폐지 되는 도시계획도로를 매입 요구하는 것은 등가교환 원리에도 반하고 행정청의 우월한 지위를 남용한 부당한 처사라고 하는데 대하여, 이 사건도로의 용도폐지 되는 면적은 1,170.20㎡이고 새로이 신설되는 도로는 931.44㎡이며 청구인의 편의에 의거 도로 확장되는 부분은 553.81㎡이다.
등가교환에 대하여 살펴보면 토지의 면적, 형상, 위치, 이용상태 등에 따라 토지의 평가가 이루어진다고 볼 때 용도폐지되는 이 사건도로는 아파트 정중앙을 통과하는 도로로서 청구인이 확장하는 부분인 도로 가장자리 등에 비할 바가 아닐 것이다. 따라서 비록 용도폐지 되는 면적 보다 청구인이 도로신설 또는 확장 하여 무상으로 귀속하는 도로의 면적이 많다고 하여도 그 가치비교는 단순하게 판단되어야 할 사항이 아니므로 청구인이 등가교환 원리에 반한다는 주장은 맞지 않는다 할 것이며,
(마) 청구인이 재건축사업을 추진하면서 갖추어야 할 서류가 다소 미흡한 점이 있었으나 피청구인은 최대한도로 청구인의 편의를 위하여 이를 사후에 보완하게 하는 등 청구인의 재건축사업 추진에 최대의 노력을 경주해 왔다. 그리고 이 사건도로의 매수는 재건축사업의 추진을 되는 방향으로 하기 위하여 청구인이 자발적으로 매수의사를 표명하고 그 동안 협의 되어온 것으로 이제 와서 관련법규를 거론하며 행정청의 직권남용을 주장하는 것은 전혀 설득력이 없다 할 것이다.
다. 이상과 같이 피청구인은 도정법에서 규정하고 있는 사항을 부인하는 것은 아니지만 이 사건 취소를 구하는 조건 19호는 청구인과 피청구인이 법규를 떠나서 합의된 사항임을 다시한번 강조하며, 비록 현행법상 용도폐지 되는 도로가 청구인이 제시하고 있는 새로운 정비기반시설(도로)의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 청구인에게 무상으로 양도된다고 규정하고 있으나 위에서 언급한 바와 같이 청구인이 이 사건 도로의 매수를 전제로 하지 않았다면 당해 재건축정비사업 자체가 불가능하였음을 감안하면 청구인의 청구사항은 기각 되어야 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2005. 2. 7. 청구인에게 한 재건축사업시행인가 조건을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 각하하거나 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 도시 및 주거환경정비법(이하 “법”이라 한다.) 제2조에 주택재건축사업이라 함은 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업으로 정의하고 있고, 법 제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정)에 시장·군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하도록 하고 있으며, 법 제28조(사업시행인가)에는 시장·군수를 제외한 사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 법 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 하도록 하고 있고, 법 제65조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) 제2항에는 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면 청구인은 공무원임대아파트 재건축을 위하여 ○○시 ○○동 367-1외 2필지 대지면적 합계 15,336.3㎡ 지상 7개동 각 5층의 220세대(16평형 122세대, 18평형 98세대) 공무원임대아파트를 철거하고, 그 철거한 대지 위에 4개동 395세대(전용면적: 59.9613㎡ 347세대, 84.9780㎡ 48세대)를 건립, 공무원에게 임대하고자 2003. 12. 12. 주택재건축사업 정비구역지정 신청을 하였고, 2004. 10. 19. 재건축 정비계획 수립 및 정비구역 지정·고시됨에 따라 같은 해 12. 8. 피청구인에게 ○○○○ 공무원 임대주택단지 재건축사업시행인가를 신청하였으나 2005. 2. 7. 피청구인이 주택재건축사업시행 인가를 하면서 인가조건 제19호에 ‘사업부지내 ○○시 소유 도시계획도로부지는 착공신고 전에 소유권을 취득하되 만약 착공시점에 부득이한 사정으로 취득이 불가할 시는 매수신청서를 사전에 제출한 후 착공하여야 하며, 정비구역 지정시 도시계획도로로 개설코자 한 부분은 도로부서와 사전협의(용도폐지등)하여 개설후 시설물 일체를 ○○시에 무상 기부채납 하라.’는 조건부 행정처분을 한 것에 대하여, 청구인은 도시 및 주거환경정비법(이하 “법”이라 한다.) 제65조 제2항에 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”라고 규정되어 있어 이는 행정청이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 인한 정비기반시설 및 토지 등의 무상귀속과 무상양도의 범위 및 대상을 정한 것으로서, 위 처분의 “사업부지내 ○○시 소유 도시계획도로(용도폐지)부지를 사업시행자에게 매수하라”는 행정처분은 정비기반시설의 국가 또는 지방자치단체에의 무상귀속에 따른 형평성의 유지 및 원활한 정비사업의 시행을 도모하고자 하는 입법 취지에도 부합하지 않을뿐더러 법의 명문규정에 정면으로 위배된다고 할 것이며, 청구인은 ○○○○ 공무원아파트 재건축사업을 시행하면서 정비구역 지정시 용도가 폐지되어 청구인에게 무상양도 되어야 마땅할 도시계획도로(1,170.2㎡)보다 더 많은 면적의 신설 도시계획도로(853.45㎡) 및 기존도로 확장(631.8㎡)부분 등 도합 1,485.25㎡를 피청구인에게 기부채납 할 것임에도 불구하고 피청구인이 용도폐지된 도시계획도로마저 매수 요구한다면 법 제65조 제2항의 등가교환의 원리에도 반할 뿐만 아니라 행정청의 우월적 지위를 남용한 부당한 처분이며, 건설교통부 질의에 대한 의견도 “무상양도는 동일용도의 시설간 맞교환(기존시설의 대체 및 기존시설의 확장 포함)에 있다.”라고 회신한 바 있어 이 건 피청구인의 조건은 위법 부당한 처분이므로 이를 취소해 줄 것을 청구하였고, 이에 대하여 피청구인은 이 사건 도로(도시계획도로 소로 2-254호선)의 매수에 관한 사항은 법 제65조 제2항의 규정에 불구하고 정비구역 지정시 이 사건도로의 용도폐지를 전제로 하여 별도로 약속 되어진 사항으로서 이 건 청구인이 이 사건 도로의 매수의사를 밝히지 않고 재건축사업을 위한 정비구역 지정을 신청하였다면 피청구인은 도시계획도로를 용도폐지 하면서까지 정비구역 지정을 하지는 않았을 것이고, 그렇게 된다면 청구인은 도시계획도로의 사선제한으로 건축 고도, 배치도 등을 전면 수정하지 않을 수 없었을 것이며, 재건축사업 자체가 불가능 하였을 것이므로 청구인이 위와 같은 제반사정을 무시하고 사업시행인가를 득한 후 이를 부인하는 것은 신뢰의 원칙을 져 버리는 행위이므로 청구인의 청구를 기각해 달라는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 부관의 처분성에 대하여 보면, 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다.(대판, 1992. 1. 21. 91누1264)고 할 것인 바, 이 건 피청구인이 재건축사업시행인가 처분을 하면서 인가조건 제19호에 부여한 부관이 처분성이 있는지에 대하여 살펴보면, 피청구인은 청구인에게 재건축사업시행인가의 행정행위를 하면서 이에 부가하여 용도폐지 된 피청구인 소유 도시계획도로를 매수하여 소유권을 취득하도록 의무를 부과하고 있음을 알 수 있어 이는 청구인에게 재건축사업시행인가 외에 또 다른 작위의무를 부과하는 부담인 부관으로 보아야 할 것이므로 이것이 부담인 이상 그 자체로서 처분성이 인정된다고 할 것이어서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고 판단된다.
(2) 이 건 심판청구기간에 대하여 살펴보면, 피청구인은 청구인이 2005. 2. 14. 이전에 본 처분이 있음을 알았다고 하면서, 안 날부터 90일이 경과 하여 행정심판 제기 요건을 상실 하였다고 하나, 행정청은 행정심판법 제42조의 규정에 따라 처분을 서면으로 하는 경우에는 그 상대방에게 처분에 관하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부, 제기 하는 경우 심판청구절차 및 청구기간을 알려야 하고, 이를 알리지 아니한 때에는 행정심판법 제18조 제6항에 따라 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 심판청구를 제기할 수 있다고 할 것이므로 이 건 청구인의 청구는 행정심판 청구기간 내 청구한 것으로 인정된다 할 것이다.
(3) 피청구인의 신뢰보호원칙 위반주장에 대하여 보면, 피청구인은 인가 조건이 제65조 제2항의 규정에 불구하고 정비구역 지정시 이 사건도로의 용도폐지를 전제로 하여 별도로 약속 되어진 사항으로서 이미 도시 및 주거환경정비법의 제규정을 명확히 알고 있는 청구인과 피청구인의 협의에 의거 청구인이 이 사건도로의 매수를 확약한 것이라고 하면서, 피청구인이 실무종합심의회 개최등을 통하여 검토한 결과 용도폐지가 불가하다는 의견이 지배적이었음에도 이 사건 도로가 용도폐지 된다면 이 사건 도로를 매수 하겠다는 청구인의 약속과 입주민들의 재건축 열망에 부응하기 위해 청구인의 신청(안)대로 ○○시의회의 의견청취를 위한 의안 마련시 이 사건도로의 매수에 대한 사항을 명기한 의안을 마련하여 원안대로 ○○시의회의 심의 의결을 받은 사항이므로 청구인의 청구는 신뢰보호의 원칙을 위배한 것이라고 하고 있으나, 수익적 행정행위에 있어서는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 그 부관으로서의 부담을 붙일 수 있지만 그러한 부담은 비례의 원칙, 부당결부 금지의 원칙에 위반되지 않아야만 적법성을 인정할 수 있을 것이고, 법령에서 정한 사항에 반하여 부관을 붙이는 것은 당연 허용되어서는 아니된다고 할 것이며, 행정청이 재건축사업시행인가 등 공법상의 행위를 함에 있어 관련 법령에서 정한 사항을 위반하여 협약이나 약속을 하여서는 아니될 뿐만 아니라 비록 그 협약등이 당사자간 자율적인 합의에 의해 이루어 졌다고 하더라도 그 협약등이 관련 법령을 위반하였다면 이를 취소할 수 있다고 보아야 할 것인 바, 이 건과 관련하여서는 당사자간 약속이나 협약등에 관한 입증서류가 없을 뿐만 아니라 청구인은 수차례에 걸쳐 관련법령에 의거 매수할 수 없다는 의사표시를 하였음을 알 수 있어 비록 구두상의 협약이나 약속을 하였다고 하더라도 청구인은 그 약속등에 대하여 취소의 의사표시를 하였다고 봄이 상당하다고 할 것이어서 협약등의 효력은 당연 취소되었다고 보아야 할 것이므로 법률상 근거없이 행정청이 재건축사업시행인가를 해주기 위한 조건으로 미리 구두상으로 신청자와 한 약속이나 협약등이 있었다고 하여 이를 근거로 재건축사업시행인가 조건에 위법한 부관을 붙인 것을 이행할 수 없다는 청구인의 주장이 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이라고는 보이지 않는다.
(4) 피청구인이 청구인에게 한 재건축사업시행 인가 조건 제19호에 대하여 보면, 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항의 규정은 사업시행자의 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 도로의 무상귀속과 용도폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 도시계획도로의 등가 교환을 규정한 것으로, 피청구인은 재건축사업시행인가를 하면서 청구인이 사업시행으로 새로이 설치하는 사업부지 내의 신설 도시계획도로(소로 2-365호선, 853.45㎡)와 아파트단지 외곽의 기존도로 확장(631.8㎡)부분 등 1,485.25㎡의 도로에 대하여는 ○○시에 무상귀속 시킴과 동시에 무상귀속 되는 도로의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지 되는 ○○시 소유 도시계획도로를 청구인에게 양도되도록 하여야 함이 마땅하다 할 것임에도 무상귀속 되는 정비기반시설 설치비용과 관계없이 용도폐지 된 피청구인 소유 도시계획도로를 청구인에게 매수한 후 착공신고 하도록 조건을 붙인 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법한 부관이라 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 2005. 2. 7. 청구인에게 한 재건축사업시행인가 조건을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유있다고 판단되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
