| 이 유(2005-172)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2004. 8. 9. 피청구인에게 납골묘 설치신고를 하였으나, 피청구인은 (재)○○공원묘원의 부지사용 승낙서 보완을 이유로 납골묘 설치신고를 반려하였다. 청구인은 반려에 대한 이유서를 첨부하여 재심을 신청하였으나 납골묘지 설치지역이 (재)○○공원묘원으로 기 지정되어 있으므로 공원묘원의 소유가 아닌 개인 또는 가족납골묘를 설치하기 위해서는 공원묘지측에서 묘지조성사업 계획의 변경신청이 있어야 하며, 납골묘 설치는 개별법령이 인허가를 득한 후에 설치가 가능하다고 하면서 반려하였다.
나. 2005. 5. 4. 청구인은 재차 서류를 완비하여 납골묘 설치신고서를 접수하였으나, 피청구인은 납골시설 설치신고 수리불가 사유 1항에 “신청지는 재단법인 ○○공원묘원(이하 “○○묘원”이라 함)소유의 사설묘지 설치허가 구역으로서 납골시설을 설치하고자 할 경우에는 소유자인 ○○묘원이 납골시설 설치를 위한 “사설묘지설치 변경허가를 받아야 하는데 이러한 절차를 거치지 아니한 상태이며”라는 이유와 2항에 “또한 종전의 매장및묘지등에관한법률에 의하여 적법하게 설치된 분묘를 개장하여 납골시설을 설치하는 경우에는 사설묘지설치 변경허가 없이 납골시설 설치신고만으로도 납골시설 설치가 가능하나 귀 건의 경우는 분묘를 개장하고, 납골시설을 설치하는 사항이 아니므로 납골시설 설치신고 수리가 불가하다.”라는 이유를 들어 청구인에게 신고수리가 불가하다는 통보를 하였다.
다. 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 반론을 제기한다.
(1) 첫째, 구 매장및묘지등에관한법률이 장사등에관한법률로 전면 개정된 법 취지는 매장을 억제하고 화장하여 납골하므로서 국토의 효율적 활용을 도모하는 것이 법 개정의 주요 취지이다. 즉, 매장은 허가제도로 하여 가능한 매장을 억제하고 납골은 신고제로 하여 가능한 쉽게 납골할 수 있도록 한 것이 법 개정의 주요 목적이다. 따라서 이미 매장묘지로 설치허가 된 재단법인의 묘지는 묘지설치허가 지역이므로 장사등에관한법 제13조 관련 별표3 ‘재단법인이 설치하는 납골묘의 설치기준에 납골시설은 사원, 묘지, 화장장 그 밖의 지방자치단체의 조례가 정하는 장소에 설치되어야 한다.’라고 명시되어 있는 바 당연히 납골시설은 설치할 수 있다할 것이며, 또한 청구인은 재단법인 ○○묘원이 운영하는 묘지를 1995년 매장및묘지등에관한법률에 따라 묘지청약을 하고 묘지사용권리증을 교부 받았기 때문에 이 묘지사용 권리증은 장사등에관한법률 제14조, 같은 법시행령 제11조 및 별표3 별지서식 제8호의 구비서류 중 토지소유자의 사용승낙서로 대신할 수 있다할 것이다.
피청구인은 장사등에관한법률 시행 이후 매장은 허가제임에도 매장에 대하여는 토지사용승낙서를 요구하거나 매장설치허가를 강제한 사항이 단 한건도 없었으며, 신고제인 납골시설 설치에만 토지사용승낙서를 요구하는 것은 매우 잘못된 법률해석이며, 부당한 행정처분이라 생각된다. 피청구인의 법률해석은 매장은 신고제로 납골시설은 허가제로 잘못 이해하고 있는 것으로 사료된다. 이는 법률취지와 정반대로 매장을 장려하고 납골을 억제하는 제도인 구법인 매장과묘지등에관한법률 보다 더 잘못된 악법으로 묘지제도를 근본적으로 역행하는 처사가 될 것이다.
(2) 둘째, 보건복지부 장사업무안내(2002. 7.)에 경기도의 질문에 대하여 ‘기존의 재단법인 묘지 내에 납골시설을 설치할 경우 묘지 설치변경허가를 받아야 하는지 여부 및 녹지 등 설치기준에 대한’ 보건복지부의 답변에 의하면 묘지는 그 구역내에서 새로이 설치하기 위하여 법인묘지의 면적을 증가시키는 경우 등이 아닌 경우에는 같은 법시행령 제9조제1호의 적용이 없다고 할 것이고, 다만 납골시설로 인하여 당초 법인묘지 설치허가사항의 변경 및 법인의 재산변동 등을 초래하는 경우에는 이와 관련된 변경허가 등을 받은 후 설치하여야 할 것이다라고 회신하고 있다. 이는 기존 묘역에 변동을 초래하지 않는다면 별도의 납골시설허가 변경없이 납골묘 설치가 가능하다는 법률해석이라 판단된다.
(3) 셋째, 2004. 9. 20. 보건복지부 노인복지과 인터넷 민원질문 ‘기존공원묘지내 납골묘 설치가능 여부’ 질문에 보건복지부의 답변내용은 ‘공원묘지측과 계약된 사항으로 묘지사용 허가증을 첨부하였다면 토지사용허가서를 첨부할 필요는 없을 것입니다.’라는 회신으로서도 피청구인은 토지사용 허가서를 요구할 하등의 이유가 없는 것이다.
설사 재단법인이 아무런 기준 없이 납골묘 설치를 거부한다고 하면 개정 장사법의 취지에 부합되도록 재단법인에게 법 개정취지를 설득시켜 민원이 쉽고 편리하게 납골시설 설치를 도와야 마땅함에도 오히려 반대로 영리추구와 자신들만의 첨예한 금전적 이해타산에 앞서 있는 재단법인 이익을 대변해주는 사무관청의 역할을 하고 있는 것이나 다름없는 행위를 하고 있지는 않은지 반성해야할 것이다.
(4) 넷째, 부산광역시 ○○공원은 기존의 매장묘지를 재개발 하기위해 ○○공원묘지내 시범 납골시설을 설치해놓고 홍보하고 있으며, 피청구인이 속해있는 경상남도의 경우 2001년도부터 대대적인 납골시설 설치에 대한 홍보와 합리화를 기하기 위해 전력을 다하고 있다. 또한 전국 대부분의 전 지역에서 기존의 묘지 내에 납골시설을 설치하고 있는데 반해 유독 피청구인의 지역에만 피청구인의 잘못된 법률해석으로 기인하여 재단법인 묘지 내에 납골시설 설치가 되지 못하고 있는 실정이다.
라. 결론적으로 이상과 같은 법률취지에 따라 재단법인이 운영하는 묘역 내에 설치하는 납골시설은 기존의 재단법인에 재산변동이나 지장을 초래하지 않는 범위 내에서라면 묘지사용 권리증만으로도 별도의 토지사용동의서를 요구하지 않고 납골시설 설치신고서는 수리되어야 함이 개정 장사등에관한법률의 취지에 부합된 법률해석이 명백하므로 이 건 피청구인의 신고수리불가 처분은 철회되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분의 경위
(1) 2004. 8. 9. (재)○○공원내에 묘지사용권리증을 첨부한 사설납골시설설치신고서가 접수되어 토지소유자인 (재)○○공원묘원측에 의견을 조회한 결과 공원묘원내에 사설납골시설 설치가 불가함을 회신 받았으며, 신청인에게 신고서에 대한 보완요구(토지소유자의 부지사용승낙서)를 2차에 걸쳐 통보하였으나 보완이 되지 않아 2004. 9. 1. 납골시설 설치신고서에 대한 반려통보 하였으며,
(2) 2005. 5. 4. 청구인은 재차 토지소유자의 부지사용승낙서를 첨부하지 않고 납골시설 설치신고서를 접수하였기에 피청구인이 2005. 5. 9. 납골시설(납골묘) 설치신고 수리 불가통보 처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 (재)○○공원묘원이 운영하는 묘지를 1995년 구법에 따라 묘지청약을 하고 묘지사용권리증을 교부받았기 때문에 묘지사용 권리증은 사설납골 시설설치신고시의 토지소유자의 사용승낙서로 대신할 수 있다고 주장하나, 이러한 청구인의 주장은 장사등에관한법률 제2조 규정(용어의 정의)을 정확히 이해하지 못한데서 비롯된 것이며, 청구인이 말하는 묘지사용권리증은 장사등에관한법률(이하 ‘장사법’이라한다.) 제13조의 사설묘지설치허가 지역의 묘지설치를 위한 권리증으로서 납골묘 설치시에는 장사법 제14조의 규정에 의거 토지소유자인 (재)○○공원묘원이 사설납골시설신고를 하거나 또는 토지사용승낙서를 첨부한 개인 또는 문중이 사설납골시설 설치신고를 하여야 하므로 청구인의 주장은 이유없다.
(2) 또 청구인은 ‘공원묘지측과 계약된 사항으로 묘지사용허가증을 첨부하였다면 토지사용허가서를 첨부할 필요는 없을 것입니다.’라는 2004. 9. 30.자 보건복지부 인터넷 민원답변을 인용하며 청구인의 주장을 뒷받침하려고 하나, 위 답변내용을 자세히 살펴보면 ‘계약한 공원묘지측에서 납골시설설치를 위한 변경신고 등을 마친 후 납골묘를 설치할 수 있을 것이나, 공원묘지측과 계약된 사항으로 묘지사용 허가증을 첨부하였다면 토지사용 허가서를 첨부할 필요는 없을 것이다.’라고 되어 있다. 따라서 청구인은 납골시설 설치와 관련하여 재단법인 ○○공원묘원 측과 계약한 사실이 전혀없고, 또 재단법인 ○○묘원이 납골시설 설치를 위한 변경신고 등을 하지도 않았으므로, 위 보건복지부 인터넷 민원답변 내용의 일부만을 인용하여 전체 내용을 왜곡시켜 행정심판위원회를 기만하려는 청구인의 주장은 배척되어야 마땅하다.
(3) 또 보건복지부에서도 ‘묘지사용권을 가진 자가 나머지 장소에 납골묘를 설치하고자 하는 경우에는 관할 신고관청에 토지사용승낙서를 첨부하여 그 설치신고를 하여야 한다.’ 하고 규정하고 있으므로 토지소유자의 승낙 없이는 공원묘원내의 납골시설 설치는 불가하다.
다. 결론
이상에서 본바와 같이 피청구인의 이사건 처분은 아무런 법적 하자 없이 관련법규를 준수하여 행하여진 공정한 처분이고, 이에 반하는 청구인의 각 주장은 이사건 처분의 적법·타당성을 억지로 반박하기 위한 주장에 불과하고 하등의 이유가 없으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.
3. 판 단
가. 먼저, 관련 법규를 살펴보면, 장사등에관한법률 제2조, 제13조, 제14조 및 같은 법시행규칙 제7조에 의하면 국가·시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자는 사설묘지를 설치·관리할 수 있고, 사설묘지 중 가족묘지, 종중·문중묘지 또는 법인묘지를 설치·관리하고자 하는 자는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 묘지를 관할하는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며 허가받은 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같으며, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 사설납골시설을 설치·관리하고자 하는 때에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 당해 사설납골시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 신고한 사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같으며, 사설납골시설 설치신고 시에는 가족납골묘인 경우, 지적도 또는 임야도, 평면도, 납골묘의 소재지를 파악할 수 있는 위치도(약도) 또는 사진, 사용할 납골묘의 토지가 신고인의 소유임을 증명하는 서류 또는 토지소유자의 사용승낙서를 제출하여야 하며, 사설납골시설의 설치 또는 변경신고를 받은 시장·군수·구청장은 신고필증을 교부하여야 하며, 사설납골시설 설치기준에서 가족납골묘는 30㎡를 초과할 수 없으며, 납골묘는 사원·묘지·화장장 그밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소에 설치하여야 한다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 종합하면, 청구인은 재단법인 ○○공원묘원 내인 ○○시 ○○면 ○○리 산 100번지에 가족납골묘(25㎡, 24기) 설치 목적으로 2005. 5. 4. 피청구인에게 납골시설 설치신고서를 제출하였으나, 2005. 5. 9. 피청구인으로부터 ① 재단법인 ○○공원묘원이 사설묘지설치 변경허가를 받은 상태가 아니며, ② 종전 매장및묘지등에관한법률에 의하여 적법하게 설치된 분묘에 대해서만 사설묘지설치 변경허가 없이 납골시설 설치신고만으로 가능하다는 사유로 납골시설설치 신고수리 불가 통보를 받은 데 대하여, 청구인은 납골시설은 신고만으로 설치가 가능하다 할 것이고, 신청 지역은 재단법인의 납골묘의 설치기준에 적합한 장소이며, 재단법인이 운영하는 묘역 내에 설치하는 납골시설은 기존의 재단법인의 재산변동이나 지장을 초래하지 않는 범위 내에서라면 설치가 가능하다 할 것이고, 피청구인이 별도의 토지사용동의서를 요구하지 않고 공원묘원의 묘지사용 권리증만으로도 납골시설 설치신고서를 수리하여야 할 것이므로 이 건 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 구 매장및묘지등에관한법률이 2000. 1. 12. 장사등에관한법률로 개정된 그 취지와 배경은 국토의 효율적 이용을 도모하고 묘지 부족으로 인한 국민의 불편을 해소하기 위하여 분묘의 설치기간을 제한하는 등 묘지증가억제를 위한 제도를 마련하고 묘지·화장장 및 납골시설의 설치·관리 등에 관한 일부 규제를 완화하기 위한 것에 있다 할 것이고, 장사등에관한법률 제14조 및 같은 법시행규칙 제7조 등의 각 규정들에 의하면 사설납골시설을 설치하고자 할 경우에는 납골시설(납골묘·납골탑) 설치(변경)신고서에 적법한 서류를 첨부하여 관할 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고 사설납골시설의 설치 신고를 받은 시장·군수·구청장은 신고필증을 교부하여야 한다고 규정하고 있음을 볼 때, 이는 사설납골시설의 설치기준 등에 적법한 요건을 갖춘 후 신고만을 하면 그와 같은 설치행위를 할 수 있고, 또한 이와 같은 신고를 받은 피청구인으로서는 그 신고가 장사등에관한법률 등 관계 법령에 신고만으로 설치할 수 있는 경우에 해당하는지의 여부와 구비서류 등이 갖추어져 있는지 여부 등을 심사하여 그것이 법규정에 부합하는 이상 이를 수리하여야 하고, 또한 피청구인은 같은 법 규정에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 이유로 신고수리를 거부할 수는 없다고 보아야 할 것이다.
(2) 청구인의 이 건 신청이 장사등에관한법률에서 정하고 있는 신고만으로 납골시설을 설치할 수 있는 경우에 해당하는지 여부를 살펴보면, 청구인의 사설납골시설(가족납골묘) 신청지인 ○○시 ○○면 ○○리 산 100번지는 재단법인 ○○공원묘원이 1994. 8. 9. 피청구인으로부터 사설묘지(법인묘지) 설치허가를 받은 지역으로서 재단법인 ○○공원묘원이 사설납골시설을 설치할 경우 신고만으로 가족납골묘 설치가 가능하다 할 것이나, 청구인이 이 건 신청지에 대해 피청구인으로부터 묘지설치허가를 받은 사항도 아니므로 재단법인 ○○공원묘원의 동의 없이는 사설묘지 설치허가를 받은 이 건 신청지에 청구인이 납골시설 설치를 하는 것은 불가하다 할 것이다.
(3) 또한 사설납골시설 설치신고에 따른 구비서류의 적법 여부에 대하여 살펴보면, 장사등에관한법률에서 납골시설 설치자는 납골시설(납골묘·납골탑) 설치(변경)신고서에 필요한 서류 등을 첨부하여 신고토록 하고 있고, 이 때 구비서류 중 ‘사용할 납골묘의 토지가 신고인의 소유임을 증명하는 서류 또는 토지소유자의 사용승낙서’를 제출토록 한 것은 신청인이 신청 토지에 대해 납골시설 설치할 수 있는 배타적 권리를 가지는지 여부를 행정청인 피청구인이 확인하는 데 그 목적이 있다 할 것이므로 청구인이 제출한 묘지사용 권리증은 재단법인 ○○공원묘원과 청구인의 묘지사용 청약에 따른 권리증으로서 묘지설치 이외 다른 목적의 토지사용 권리를 가진 것으로는 볼 수 없다할 것이고, 장사등에관한법률에서 정하고 있는 소정의 토지소유자의 사용승낙서에 해당된다고도 볼 수 없다 할 것이다.
(4) 따라서, 2004. 8. 9. 청구인이 재단법인 ○○공원묘원 내에 묘지사용권리증을 첨부하여 피청구인에게 사설납골시설 설치신고를 한 데 대하여, 피청구인은 토지소유자인 (재)○○공원묘원측에 의견을 조회한 결과 공원묘원내에 사설납골시설 설치가 불가함을 회신 받고, 2차에 걸쳐 토지소유자의 토지사용승낙서 보완요구를 하였으나 보완이 되지 않아 2004. 9. 1. 납골시설 설치신고서를 반려하고, 2005. 5. 4. 청구인이 종전의 신고사항에서 주변의 상황이나 여건의 변화가 없는 상태에서 같은 내용으로 납골시설설치 신고하여 2005. 5. 9. 피청구인이 납골시설설치 신고 수리불가 통보를 한 이 건 처분은 피청구인이 법리를 오해하거나 재량권을 일탈 남용하였다고 보이지 않는다 할 것이다.
라. 그렇다면, 피청구인이 2005. 5. 9. 청구인에게 한 납골시설 설치신고 수리불가 처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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