| 이 유(2005-163)
1. 청구인 주장
가. 피청구인은 국유재산 변상금 부과고지에 대하여 이의를 제기하였으나 이유없다는 처분을 하였다.
나. 청구인은 현재 ○○시 ○○동 6번지 청구인의 소유토지와 접한 국유재산인 구거 일부를 점유하고 있는 것은 사실이나 처분청이 주장하는 면적인 24㎡를 점유하였다고 할 수 없으며, 동 면적은 정확하다고 할 수 없으므로 처분청의 변상금을 인정할 수 없는 것이다.
다. 가사 청구인이 처분청의 주장대로 24㎡를 점유하고 있다고 가정하더라도 이는 청구인이 건물을 보수한 2003년 매미 태풍 이후 건물의 개·보수 과정에서 점유가 확장된 것으로 보아야 할 것이므로 처분청의 주장처럼 5년이라는 기간에 대하여 국유재산 무단 점유로 인한 변상금을 부과할 수 없는 것이다.
라. 민법상 사용료의 소멸시효도 3년으로서 국유재산에 대한 무단점유로 인한 변상금의 청구시 다른 시효 조항이 없다면 당연히 민법에 정한 3년의 소멸시효가 적용되어야 할 것이고, 그 3년을 넘어서는 기간의 변상금은 부과할 수 없는 것이다.
마. 피청구인의 청구인에 대한 변상금부과 내용을 살펴보면 지목이 하천(구거)임에도 불구하고 용도가 대지로서 사용되고 있다면서 대지에 해당하는 변상금을 부과하고 있으나 사실 하천은 하천일 따름이지 대지가 될 수 없는 것이고, 하천의 경우 국가가 인정할 시 저렴한 사용료로 일반인들에게 대부계약을 체결하여 사용케하고 있는 데 이 사건 하천도 복개가 되었다고 하나 그 사용에 있어서는 일반 대지와 같이 사용자가 마음대로 사용할 수 있는 용도가 제한될 수밖에 없는 것이고 보면, 대지로서의 용도에 이용된다고 하나 그 가치에 있어서 일반대지와 비교될 수 없는 것이므로 대지로서 이웃토지와 똑같은 요율에 따라 변상금을 산출한 것은 잘못된 산출이므로 철회되어야 할 것이다.
바. 피청구인은 변상금의 부과에 있어서 일반인이 알기 쉽도록 산출하여야 함에도 그들이 아는 잣대에 의하여 계산을 함으로서 도저히 청구인으로서는 이해할 수 없는 산출 방식에 따라 변상금을 산출하였는데 요율 0.05%가 무엇이며, 어떤 방식에 의하여 계산되었는지 자세한 설명이 있어야 할 것이다.
사. 피청구인의 주장처럼 이 사건 국유재산이 용도가 대지로 이용되고 실제 대지라면 일반국민에게 대부계약 등으로 사용케 하여 그 수익을 올리는 것이 국가의 재산을 보호하고 늘리는 것으로 볼 수 있으므로 처분청은 국유재산법에 따라 대부계약이나 불하 등의 방법으로 이 사건 하천에 대하여 그 이용의 가치를 생각하여야 할 것으로 보이므로 청구인이 비록 무단 점유하였다고 하나 그에 대하여 국가재산을 효율적으로 이용하고 일반국민들의 편익을 위해 대부계약이나 불하 등의 방법으로 이용변경을 하는 것이 타당할 것으로 사료된다. 따라서 피청구인의 청구인에 대한 변상금부과는 그 기간이나 산출방식, 면적 등에 대하여 전혀 인정될 수 없는 것이므로 재산정되어야 한다.
아. 따라서 피청구인이 2005. 4. 7. 청구인에게 한 변상금 부과처분은 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 및 사건의 경위
(1) 청구인은 ○○시 ○○동 6번지 상에서 “○○○○” 횟집을 운영하는 자로 청구인의 부친이 20여 년전(연도미상)에 기존 건축물을 대수선 및 증축하여 자기소유 대지와 접하고 있는 국유지를 무단 점유하여 오다가 태풍 “매미” 피해를 이유로 2004. 3. 19. 위 건물을 무단으로 증·개축하다가 피청구인의 단속반에 적발되어 자진철거통지를 받았으나 자진철거를 불이행하였고, 또한 2004. 11. 28.에는 국유재산법 제51조 및 같은 법시행령 제56조제1항에 의해 11,214,000원을 국유재산변상금으로 부과처분 하였다.
(2) 한편, 청구인의 건물 앞에서 10년간 매월 20～30만원을 위 건물 소유자인 ○○○에게 지급하면서 활어노점상을 해온 노점상이라고 주장하는 주민들이 우리시 홈페이지에 국가 땅위에서 불법으로 건물을 짓고 영업행위를 하는 청구인(건축주)을 처벌하여 줄 것을 건의함에 따라 위 사건토지에 대한 정확한 점사용 면적을 확인하기 위해 대한지적공사에 현황측량을 의뢰한 결과 국유지 24㎡(구거18㎡, 도로6㎡)를 무단으로 점사용하고 있음을 확인하게 되었다.
(3) 현황측량 결과에 따라 전체점유면적 24㎡에 대하여 국유재산변상금을 부과하였으나 이후 청구인이 점·사용하고 있는 토지 중 도로점용 6㎡가 미등기된 토지로 확인되어 2005. 4. 7. 변상금 부과면적 및 부과액을 직권 정정하여 청구인에게 통지하였다.
(4) 또한 상기 노점상들이 매월 지급하는 임대료를 지급하지 않자 노점상의 영업을 방해하기 위해 도로와 구거부분에 대하여 불법 적치물을 설치하여 시민과 상인들의 통행에 상당한 불편을 초래하여 도로법 위반으로 청구인을 ○○경찰서에 고발한 바 있다.
나. 청구인의 주장에 대하여,
(1) 피청구인이 청구인에게 점유했다고 주장하는 면적인 24㎡는 정확하다고 할 수 없다고 주장하나.
청구인의 ○○동 6번지 소유토지와 접한 국유재산인 구거 및 도로 24㎡를 청구인이 무단 점·사용하게 된 것이 대한지적공사의 측량결과에 따라 24㎡로 정확하게 나타나 있어 점유 면적 24㎡ 전체에 대하여 변상금을 부과하였고, 2005. 4. 7. 일부가 미등록 토지로 확인됨에 따라 도로부분 6㎡에 대하여 직권 감액하고 구거 점·사용 면적18㎡에 대하여 국유재산변상금을 정정 부과한 것이다.
(2) 설령 24㎡를 점사용하고 있다하더라도 이는 청구인이 건물을 보수한 2003년 태풍 “매미” 이후 건물 개·보수 과정에서 점유가 확정된 것으로 보아야 할 것이므로 피청구인의 5년간의 국유재산 변상금 부과는 부당하다는 주장에 대하여,
청구인의 ○○동 6번지상의 건물은 공부상 연면적이 63.81㎡(1층 목조와즙 42.98㎡, 목조아연 20.83㎡)로 되어 있으나, 불법 증·개축하여 사용하다가 1987년부터 재산세가 과세되어 왔음을 재산세과세내역(1층 단독주택 46.30㎡, 1층 근린생활시설 23.10㎡, 2층 단독주택 46.3㎡)상에서 알 수 있고, 현재 피청구인이 2003년 이후 불법 증·개축한 전체면적은 77.08㎡ 확인되어 5년간 소급적용하여 부과한 국유재산 변상금은 적정한 것이다.
(3) 민법상 사용료의 소멸시효도 3년으로서 국유재산에 대한 무단점유로 인한 변상금의 청구시 다른 시효조항이 없다면 당연히 민법에 정한 3년의 소멸시효가 적용되어야 할 것이고 3년을 넘어서는 기간의 변상금은 청구할 수 없다는 주장에 대하여,
국유재산 변상금을 체납할 경우에는 국세징수법에 의해 체납처분을 하도록 되어 있고 국유재산 변상금은 예산회계법 제96조에 의해 국유재산을 무단점유해 오고 있는 자에게 5년간 소급하여 징수하도록 되어 있어 적발시점으로부터 5년간의 변상금 소급부과는 정당한 것이다.
(4) 점유 국유재산이 구거임에도 용도가 대지로서 사용하고 있다하여 대지에 해당하는 변상금을 부과하고 이웃 대지와 같은 요율에 따라 변상금을 산출한 것은 잘못되었다는 주장에 대하여,
국유재산 변상금의 산출은 국유재산법시행령 제26조제2항의 규정에서 토지의 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의해 해당토지의 개별공시지가를 적용하도록 되어 있고 해당토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제10조의 규정에 의해 인접해 있는 토지의 지가를 감안하도록 되어 있어 불법점유면적 18㎡가 청구인의 건축물 내에 있으므로 ○○동 6번지(대지, 상업용)와 이용가치가 유사한 청구인의 토지와 같은 1000분의 50의 요율을 적용한 것이다.
(5) 청구인이 국유재산무단점유를 이전하면서 대부계약이나 불하 등으로 이용가치를 높일 수 있다는 주장에 대하여,
국유재산법 제52조에 의해 정당한 사유없이 국유재산을 불법으로 점사용하거나 시설물을 설치한때에는 행정대집행법을 준용하여 철거 및 기타 필요한 조치를 하도록 되어 있어 처분청이 부과한 국유재산변상금(8,388,900원)을 선 납부 후 검토될 사항이다. 따라서 청구인의 청구는 이유가 없다 할 것입니다.
다. 결 론
위 각 항을 종합해 보면 위반행위에 대한 피청구인의 적법한 행정처분을 무력화 내지 실효시키려는 의도로 청구인의 이 건 청구는 아무런 이유가 되지 않을 뿐만 아니라 10년간 무단으로 임대료를 받아오다가 노점상의 정당한 항의에 노상적치물을 적재하는 등으로 상행위를 방해하는 등 개인의 이익을 위해서 공공의 이익을 무시하는 자로 불법건축물을 축조하고도 행정행위의 잘못만을 탓하는 청구인은 법에 따라 엄히 다스려져야 할 것으로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 관련 법규를 살펴보면, 국유재산법 제4조, 제15조, 제19조, 제51조, 제52조 및 같은 법시행령 제26조, 국유재산법시행규칙 제52조의 2에 의하면 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산·보존재산과 잡종재산으로 구분하며, 행정재산 중 공공용 재산은 국가가 직접 그 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하며, 재정경제부장관은 국유재산에 관한 사무를 총괄하고 각 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 국유재산을 관리하는 관리청이 되며, 관리청은 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무의 일부를 지방자치단체의 장 또는 그 소속공무원에게 위임할 수 있으며, 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하고 정당한 사유없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 때에는 행정대집행법을 준용하여 철거 기타 필요한 조치를 할 수 있고, 연간사용료는 당해 재산의 가액에(기타의 경우 : 1천분의 50 이상)요율을 곱한 금액으로 하되, 재산가액은 토지의 경우에는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다)를 적용하며, 처분청은 변상금을 고지하고자 하는 경우에는 당해 점유자에게 사전통지서를 사전에 발송하여야 하며, 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 의견서를 제출할 수 있고, 예산회계법 제96조에 의하면 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 인하여 소멸한다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인은 국유지(건설교통부)인 ○○시 ○○동 234번지 구거 18㎡상에 청구인 소유 건축물을 설치하여 무단 점유하였다는 이유로 2005. 4. 15. 피청구인으로부터 8,338,900원의 변상금 부과처분을 받은 데 대하여, 청구인은 국유재산인 구거 일부를 점유하고 있는 것은 사실이나 처분청이 주장하는 면적인 24㎡를 점유하였다고 할 수 없으며, 설사 점유를 하였다고 하더라도 2003년 매미 태풍 이후 청구인 소유 건물의 개·보수 과정에서 점유가 확장된 것으로 보아야 할 것이므로 5년간의 변상금을 부과는 부당하고, 민법상 사용료의 소멸시효도 3년으로서 3년 이상의 기간은 변상금은 부과할 수 없고, 지목이 하천(구거)임에도 피청구인이 대지에 해당하는 변상금을 부과하고 있으며, 하천의 경우 대부계약을 체결하여 사용케 하여야 할 것이므로 처분을 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 국유재산의 무단점유 등에 대한 변상금징수의 요건은 국유재산법 제51조제1항에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위라 할 것이므로(대법원 1998. 9. 22. 선고 98두7602 판결 참조) 국유재산의 무단점유 사실이 명확하다면 변상금 부과는 정당하다할 것이고, 청구인은 청구인 소유 토지인 ○○시 ○○동 6번지와 접한 국유재산의 일부를 점유하고 있는 것은 사실이나 점유 면적 24㎡도 정확하다고 볼 수 없어 변상금 산정을 인정할 수 없다고 주장하나, 2004. 12. 2. 대한지적공사 울산·경남도본부 ○○지사에서 현황 측량하여 작성한 지적측량 성과도에 의하면 ○○시 ○○동 234번지의 18㎡와 ○○동 698번지 6㎡에 청구인 소유 건축물 1층의 외벽선 부분이 점유되어 있어 청구인은 ○○동 234번지 18㎡와 ○○동 698번지 6㎡의 총 24㎡의 토지를 점유한 사실이 객관적으로도 증명된다 할 것이고, 청구인도 대한지적공사의 측량성과에 대해 이의를 제기하지 않았으며, 청구인이 점유한 국유재산의 면적이 24㎡가 아니라는 사실을 입증하지 못하고 있는 사실 등을 종합해 볼 때 청구인은 피청구인에게 이 건 국유재산에 대해 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 사실은 인정된다 할 것이나, 피청구인은 측량 결과에 의해 ○○동 698번지 6㎡는 지적공부에 등록되지 않은 미등록 토지로서 피청구인이 당초 2004. 12. 28. 전체 점유면적 24㎡에 대해 변상금 11,214,000원을 부과하였던 것을 2005. 4. 7. 미등록 토지인 ○○동 698번지 도로부분 6㎡에 대하여 2,875,100원을 감액하여 구거인 ○○동 234번지 18㎡에 대하여만 8,338,900원의 국유재산 변상금을 정정하여 부과한 것으로 보아 피청구인의 이 건 처분은 국유재산법에 의한 적법·타당한 처분이라 판단된다.
(2) 또한, 청구인은 피청구인의 주장대로 24㎡를 점유하고 있다고 가정하더라도 이는 2003년 매미 태풍 이후 건물의 개·보수 과정에서 점유가 확장된 것으로 보아야 할 것이라고 주장하나, 청구인의 건축물인 ○○동 6번지 상의 건축물(근린생활시설)은 건축물관리대장상 1층 면적이 63.81㎡에 불과하나, 피청구인이 건축물의 적법성 여부와는 관계없이 실질과세원칙에 따라 실제 건축물에 대해 부과하는 이 건 건축물의 재산세 과세대장상의 면적은 115.7㎡으로 등재되어 있고, 또한 이 건 건축물은 1987. 3. 20. 청구인에게 상속을 한 청구외 ○○○가 소유권을 취득한 이 후 2005. 6. 7. 현재까지 재산세가 부과되어 온 사실로 볼 때, 청구인의 주장대로 청구인이 2003년 태풍 매미 이후 청구인의 건축물을 개·보수하였다고 하더라도 청구인은 국유재산을 무단 점유하여 계속 사용하고 있었다고 보아야 할 것이다.
(3) 아울러, 청구인은 점유한 국유재산이 구거임에도 용도가 대지로서 사용하고 있다하여 대지에 해당하는 변상금을 부과하고 이웃 대지와 같은 요율에 따라 변상금을 산출한 것은 잘못되었다는 주장하고 있으나, 국유재산법상 토지인 경우 재산가액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 토지의 개별공시지가를 적용하며 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제10조의 규정에 의하여 국가·지방자치단체가 국·공유토지의 취득 또는 토지의 관리 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다고 규정하고 있으므로 이 건 토지는 지목이 구거로서 개별공시지가가 산정되어 있지는 않으나 실제로 대지로 활용되고 있어 연접지인 청구인 소유 토지 ○○동 6번지의 개별공시지가 1,836,000원을 적용하여 재산가액을 산정하여 부과한 사실과, 이 사건 토지의 지목은 구거이나 청구인의 무단 점유한 지상 건축물이 이 사건토지와 연접한 청구인 소유 토지인 ○○동 6번지(대지)와 같이 근린생활시설의 용도로 사용되고 있어 중앙동 6번지(대지)의 토지 현황을 기준으로 1000분의 50의 요율을 적용하여 사용료를 산정하고, 이에 대해 최근 5년간 사용료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 산정하여 부과한 것이 부당하다고 보아지지 않는다고 할 것이다.
(4) 청구인은 민법상 사용료의 소멸시효도 3년으로서 국유재산에 대한 무단점유로 인한 변상금의 청구시 다른 시효 조항이 없다면 당연히 민법에 정한 3년의 소멸시효가 적용되어야 할 것이므로 3년 이상의 변상금을 부과하는 것은 부당하다고 주장을 하고 있으나, 국유재산법에서 정하는 변상금의 부과기간은 예산회계법 제96조에서 정하고 있는 국가의 권리로서 금전채권과 채무의 소멸시효에 따라 적발시점으로부터 5년간 소급하여 부과하는 것으로서 피청구인이 청구인의 무단점유 사실을 적발한 시점으로부터 5년간의 변상금 소급하여 부과한 것은 정당한 처분이라 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2005. 4. 7. 청구인에게 한 8,388,900원의 변상금 부과처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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