| 이유(2005-88)
1. 청구인 주장
가. 청구외 ○○○은 프렌트, 철구조물, 자동차부품 등의 제조공장을 건립할 목적으로 ○○군 ○○면 ○○리 147-3번지외 3필지에 대하여 이를 개발코자 농지전용 및 개발행위 신청에 이르게 되자 피청구인은 사전에 면밀한 검토없이 이를 승인하였다.
나. 피청구인은 청구외 ○○○이 한 개발행위허가신청에 대하여 아래와 같은 사유로 승인하였다.
(1) 피청구인은 국토의계획및이용에관한법률 제61조의 규정에 의거 개발행위 허가를 위한 농지전용 사전협의 결과 농지법시행규칙 제28조제1항의 규정에 의하여 농지전용에 대한 결격사유를 검토하지 않고
(2) 철구조물, 자동차부품등 제조(생산)공장 건립과 관련하여 인근 농경지의 지주 및 지역주민들의 집단민원 발생에 대한 민원대책 수립 및 동의서의 징구 여부를 확인하지 않았으며,
(3) 철구조물, 자동차부품 등의 제조(생산)공장으로서의 사업성 검토결과 적합여부 등을 전혀 검토없이 승인하였고,
(4) 공장 건립과 관련하여 지역주민들의 민원이 발생할 우려가 있음에도 피청구인은 지역주민에 대한 의견을 전혀 청취하지 아니한 채 막연히 집단민원이 발생할 우려가 없다.라고 판단하고 이 건 개발행위허가 신청을 승인한 것은 청구인과 같은 피해자를 전혀 고려하지 않은 결정으로서 재결이 필요하다고 사료된다.
(5) 피청구인은 청구인외 ○○○의 철구조물 제조공장 및 운영에 대하여 사업성을 검토하여 적합한지 객관적인 판단없이 사업자(신청인)가 제시한 신청서에 따라 결정한 것일 뿐, 농촌지역의 환경 및 지역주민들에게 입힐 피해 등을 검토함이 없이 승인한 것이다.
다. 청구인의 민원에 대한 피청구인의 조치
(1) 피청구인은 개발행위허가 신청지와 청구인의 임야와의 거리는 2미터에 불과하고, 신청인의 임야에는 밭으로 이용되고 있을 뿐만 아니라 위 임야에는 선대묘지 3기가 안치되어 있는데 근접한 위치에 개발행위허가 되어 신청인의 공장이 높이 약11미터 길이 52미터의 건축물을 건립하고 있으므로 일조권 및 조망권은 전혀 기대할 수 없고, 위 공장 건물로 인하여 선대묘지는 공장과 임야 사이에 갇히게 되어 조상을 모시는 후손들의 도리를 다하지 못하게 하고, 농작물의 피해도 심각할 것으로 판단되어 관계기관인 피청구인을 방문하여 이를 시정해 줄 것을 수차에 걸쳐 요청하였으나 피청구인은 소극적인 태도로 방관하므로 민원을 제기하게 되었다.
(2) 그런데 피청구인은 개발행위허가 신청자와 수차례에 걸쳐 협의를 중재하여 진입도로 부분에 대하여는 포장이 완료되고, 공장건물 뒤쪽 부지에 대하여는 개발행위허가 신청인에게 매수할 것을 권유하였으며, 개발행위자와 협의를 위해 노력하겠다는 취지의 답변이 있었으나, 위 공장의 진입도로는 민원인 및 인근 주민들을 위한 도로가 아니라 사업자인 개발행위자들의 편의를 위해 설치 및 포장한 도로로서 자신들의 공장을 출입하는 도로이고, 개발행위자에게 인근 토지를 매수할 것을 중재하였다.라고 주장하나, 청구인에게 전혀 협의를 요청한 바 없었고, 달리 대처할 방안 또한 제시하지 못하고 있다.
라. 피청구인의 승인에 대한 부당성
(1) 피청구인은 개발행위허가 신청자의 농지전용 및 개발행위로 인한 공작물 설치, 토지형질변경에 따른 인허가 신청에 있어서는 도시계획법 제46조의 규정 및 농림부장관이나 같은법 시행령 제72조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 권한을 위임받은 특별시장, 광역시장, 도지사 및 시장, 군수, 자치구구청장은 지역사회의 개발, 공용, 공공용목적사업의 시행 기타 부득이한 사유가 있는 경우 당해 토지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인결과를 참작하여 허가여부를 결정하여야 된다.라고 규정하고 있음에도 불구하고 피청구인은 위 규정을 전혀 고려하지 아니하고 기타 부득이한 사유 또한 제시하지 못한 채 막연히 이득을 추구하는 개인의 신청을 적법한 개발인양 허가결정을 하였으므로 이는 부당한 판단과 결정이라 아니할 수 없다.
(2) 피청구인은 개발하려는 사업자로부터 개발행위 인허가 신청을 접수하였으면 그 신청서를 면밀히 검토, 조사한 뒤 관련부서와 협의하고 도시계획위원회의 심의를 거쳐 개발하려는 건축부지의 인근에 거주 또는 토지를 수용하고 있는 지주들의 의견을 청취하거나 공청회를 거쳐 공장건립에 관하여 동의를 받게 하고 주변경관에 대한 조경 및 도로사정 등을 고려하여 공장건립에 따른 민원발생 및 부작용을 적극적으로 방지하는 장치를 마련한 다음 개발 인허가 결정을 하여야 마땅함에도 불구하고 공청회를 단 한차례도 거치지 않고 허가 결정에 따라 지상으로부터 11미터 이상의 높은 공장을 건립함으로서 인근에 거주하는 주민들이나 농지경작자로 하여금 기름끼 섞인 폐수 및 대기오염, 소음, 조망권, 정신적 피해를 입게 하고 나아가 공장건립으로 인한 토지의 이용가치가 하락하게 됨으로써 재산적 피해가 예상되고 있다.
마. 피청구인이 한 공장건립을 위한 개발행위 인허가결정은 공익의 목적을 달성하기 위한 처분 내지 승인으로 볼 수 없고, 지역주민을 위한 결정 등 어느 방면에도 합당하지 않고 그 절차 또한 무시한 채 한 결정이다.
바. 따라서 피청구인이 2004. 12. 9. 청구외 ○○○에게 한 공장설립 변경 승인(농지전용 및 개발행위허가)처분은 부당하므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분(공장설립 변경승인 처분)의 경위
(1) 피청구인은 이 사건의 처분 이전 청구외 ○○건설 김○○으로부터 2004. 9. 8. 공장설립 승인신청이 접수되어 2004. 10. 6. 공장설립 승인을 하였다.
(2) 청구외 ○○건설 김○○이 공장 설립 승인 후 부지 조성을 하다 회사 사정으로 인하여 사업을 진행할 수 없어 청구외 ○○산업 ○○○이 2004. 11. 25. 공장 설립 변경 승인 신청을 하여 피청구인은 2004. 12. 9. 공장 설립 변경 승인을 하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
피청구인은 이 사건을 처분함에 있어 국토의계획및이용에관한법률 제56조(개발행위허가 기준), 건축법 제8조(건축허가), 농지법 제38조(농지전용허가의 심사), 대기환경보전법 제28조제1항(비산먼지발생신고), 소음진동규제법 제25조(특정공사사전신고), 도로법 제40조(도로점용허가), 국유재산법 제24조(사용수익허가) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행령 제19조(공장설립등의 승인절차)와 공장설립업무처리지침에 의한 관련 법률의 검토를 통해 공장설립 승인을 함에 있어 관련 법률에 저촉되는 사항이 없어 2004. 12. 9. 청구외 ○○산업 ○○○에게 공장설립 변경 승인을 하였다.
다. 청구인 주장의 부당성
(1) 청구인은 피청구인이 청구외 ○○건설(변경 후 ○○산업)에게 공장설립 승인(변경승인)을 해주면서 인근 농경지 지주 및 지역주민들의 집단민원에 대하여 민원대책 수립과 주민 동의서 징구여부를 확인하지 않은 채 개발행위허가 신청을 승인한 것은 부당하다고 주장하나,
(2) 청구외 신흥산업 ○○○이 설립 변경 승인을 득한 공장부지 주변은 ○○판유리(2003. 2. 13. 승인), (주)○○가설(2003. 4. 29. 승인), ○○산업(2003. 6. 5. 승인), (주)○○엔진니어링(2003. 6. 5. 승인), ○○산업(2004. 2. 16. 승인), (주)○○산업(2004. 9. 22. 승인)등 6개 공장이 설립 승인을 득하여 현재 공장을 가동(3개업체)중에 있거나 건축 중에 있어 이곳 주변은 이미 공장지역으로 개발되어 있으며,
(3) 공장 설립지역과 근접해서 7가구의 농가가 있지만 현재까지 공장설립 승인 및 가동으로 인하여 민원을 제기하는 등의 사례는 없었으며, 공장설립을 위하여 주민동의서를 징구하는 등은 법적 요건이 아닌 사항으로서 사업성 검토 없이 승인하였다는 청구인의 주장은 억지에 불과하다.
(4) 진입도로가 민원인 및 인근 주민을 위한 도로가 아니라 사업자인 개발행위자들의 편의를 위해 설치 및 포장하였다는 주장과 관련하여 기 청구인이 2004. 6.경 농지 및 묘지에 출입할 수 있는 도로가 없다하여 민원을 제기하여 인근 공장으로 진·출입 할 수 있도록 관련업체(○○판유리)에게 통보하였으나, 업체의 사업 추진 어려움으로 지연되다가 금회 동 공장의 설립 승인으로 기존도로 부지를 포장하여 농지 및 묘지에 출입할 수 있는 도로를 확보하여 민원을 해소하였으며 개발행위자의 편의를 위해 진입도로를 확보하였다는 청구인의 주장은 억지주장에 불과 할 뿐이다.
(5) 공장건물과 청구인의 선대 묘지 부지 거리가 2m에 11m의 건축물이 건립되어 일조권 및 조망권을 전혀 기대할 수 없다는 주장과 관련하여서는 묘지와 공장부지 사이에는 휴경농지(1필지, 전)가 있고, 청구인의 묘지(3기)와의 이격거리는 24m ～ 39.2m정도이며, 공장부지의 표고(48m)와 청구인의 선대 묘지의 표고(52.9m)차이가 4.9m로서 묘지 앞 부분의 전망이 일부 차단되나 일조권과 조망권을 전혀 기대할 수 없다는 청구인의 주장은 근거가 없다 할 것이며, 또한 사회 통념상 묘지 앞에 건축물이 들어서면 후손들의 도리를 다하지 못하고, 농작물의 피해도 심각할 것으로 판단되어 피청구인을 방문하여 이를 시정해 줄 것을 수차례 걸쳐 요청하였다는 주장과 관련하여서는 피청구인은 3회에 걸쳐 청구인과 사업자간의 협의를 도출하기 위해 노력하였으나 쌍방의 견해 차이로 협의가 되지 않아 본 심판에 이르게 된 것이다.
(6) 청구인이 주장하는 농지전용을 함에 있어 농지관리위원회의 확인 결과를 참작하지 않았다는 주장은 농지법시행령 제39조제2항의 규정에 의거 “농지관리위원회 확인”을 생략할 수 있는 경우로서 이미 1999. 4. 기업활성화를 위한 규제개혁 차원에서 공장설립을 하기 위한 농지전용 허가 협의의 경우에는 농지관리위원회의 확인을 생략하고 있으므로 이의 주장은 근거가 없다 할 것이다.
(7) 또한 개발행위를 함에 있어서도 도시계획위원회의 심의를 거치고 인근 주민 또는 토지 지주들의 의견청취, 공청회를 거치지 않았다는 주장과 관련 도시계획위원회의 심의대상은 국토의계획및이용에관한법률 제59조 및 같은법 시행령 제57조의 규정에 의거 명백히 규정하고 있으므로 동 심판 건의 공장 설립 승인 건은 도시계획위원회 심의대상이 아니며, 의견청취나, 공청회 대상 또한 행정절차법 제22조의 규정에 의거 명백히 규정하고 있으므로 이 사건과는 무관하다 할 것이다.
(8) 본 심판청구 건에 대하여 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면 “취소 심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 수 있는 법률상 이익이 있는 자가 제기 할 수 있다”라고 규정하고 있으므로 여기서의 “법률상 이익”이라함은 당해 처분의 근거가 되는 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 판례 ‘93.7.27. 93누8139)라고 판시하고 있으므로 이 사건의 행정심판 청구인의 자격은 부적격하다 할 것이며 또한 관계법령에 의거 적법하게 승인 결정된 공장설립 승인 건에 대하여 민원의 사유로 승인을 취소 할 수 없다 할 것이다.
라. 이상과 같이 이 사건인 공장 설립 변경 승인(농지전용 및 개발행위허가)건은 농지법시행령 제38조(농지의 전용허가의 심사) 및 국토의계획및이용에관한법률 제56조(개발행위허가 기준)규정에 적법하다 할 것이며, 행정심판법 제9조 제1항 “취소 심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 수 있는 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”라고 규정하고 있으므로 이 사건의 심판 청구는 단지 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우에 해당되므로 청구인 부적격으로 각하되어야 할 것이다.
마. 따라서 피청구인이 2004. 12. 9. 청구외 ○○○에게 한 공장설립변경승인(농지전용 및 개발행위허가)처분은 적법·타당하고 청구인은 청구인 적격이 없으므로 이 건 심판청구를 각하해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제2조 제1호에서 \"공장\"이라 함은 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설을 갖추고 대통령령이 정하는 제조업을 영위하기 위한 사업장으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다라고 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항에서 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하며, 같은 법 제13조의2에는 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용의 허가, 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항의 규정에 의한 개발행위(토지의 형질변경 또는 토지분할에 한한다)의 허가등이 의제처리 되도록 규정하고 있으며, 같은 법 제13조의5 제1항에는 시장·군수 또는 구청장은 공장설립등의 승인을 얻은 자가 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사업시행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 당해 공장설립등의 승인의 취소 및 당해 토지의 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조의4에는 공장설립등의 승인을 얻은 날부터 3년(농지전용허가 또는 신고가 의제된 경우에는 2년)이 경과할 때까지 정당한 사유없이 공장의 착공을 하지 아니하는 경우, 토지형질변경허가등이 취소되어 공장설립등이 불가능하게 된 경우, 공장설립등의 승인 및 제조시설설치승인을 얻은 후 4년이 경과된 날까지 법 제15조의 규정에 의한 완료신고를 하지 아니하거나, 공장 착공후 1년 이상 공사를 중단한 경우(다만, 시장·군수 또는 구청장으로부터 지역의 경제여건이나 공장규모 등을 고려하여 동 기간을 초과하는 것이 부득이하다고 인정받은 경우를 제외), 공장설립승인을 얻은 부지 또는 건축물을 정당한 사유없이 승인을 얻은 내용과 다른 용도로 활용하는 경우, 법 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인기준에 미달하게 된 경우에 공장설립등의 승인을 취소할 수 있도록 하고 있으며, 농지법시행령 제38조에는 농지전용심사의 기준을 정하고 있고, 같은 법 시행령 제39조에는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제2조의 규정에 의한 공장을 설립하기 위하여 농지를 전용하고자 하는 경우에는 농지관리위원회의 확인을 생략할 수 있도록 하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에는 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의에 관한 내용을 규정하면서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 관리지역내에서는 3만제곱미터 이상 30만제곱미터 미만인 토지의 형질변경은 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하도록 함을 알 수 있고, 행정심판법 제3조, 제9조 등의 규정에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정심판을 제기할 수 있고, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으며, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다라고 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면 청구인은 피청구인이 청구외 ○○○에게 ○○군 ○○면 ○○리 147-3번지외 3필지상에 금속조립구조재 제조업 목적의 공장에 대하여 2004. 10. 6. 공장설립승인하고 2004. 12. 9. 공장설립 변경 승인을 하여 준 것에 대하여, 국토의계획및이용에관한법률 제61조의 규정에 의거 개발행위 허가를 위한 농지전용 사전협의 결과 농지법시행규칙 제28조제1항의 규정에 의한 농지전용에 대한 결격사유를 검토하지 않았고, 철구조물, 자동차부품등 제조(생산)공장 건립과 관련하여 인근 농경지의 지주 및 지역주민들의 집단민원 발생에 대한 민원대책 수립과 동의서의 징구 여부를 확인하지 않았으며, 농촌지역의 환경 및 지역주민들에게 입힐 피해 등을 검토함이 없이 공청회 등 지역주민에 대한 의견을 전혀 청취하지 아니한 채 사업성 검토결과 적합여부 등을 전혀 검토없이 승인하였고, 피청구인은 11미터 이상의 높은 공장을 건립함으로써 인근에 거주하는 주민들이나 농지경작자로 하여금 기름끼 섞인 폐수 및 대기오염, 소음, 조망권, 정신적 피해를 입게 하고 나아가 공장건립으로 인한 토지의 이용가치가 하락하게 됨으로써 재산적 피해가 예상이 되므로 피청구인의 이 건 처분을 취소하여야 한다고 하고 있음을 알 수 있으며, 청구인은 피청구인이 청구외 ○○○에게 공장설립 승인을 하였다고 하고 있으나, 피청구인은 이 건 공장과 관련하여 2004. 10. 6. 청구외 김○○에게 공장설립승인을 해 주었고, 이후 동일 승인부지에 대하여 2004. 11. 25. 청구외 ○○○이 공장설립변경승인 신청을 하여 피청구인이 2004. 12. 9. 청구외 ○○○에게 공장설립변경승인을 하여 준 사실이 있음을 알 수 있는 바, 청구인의 청구이유를 보면 청구인은 청구외 김○○에게 한 공장설립승인과 청구외 ○○○에게 한 공장설립변경승인 모두가 위법한 처분이어서 이를 취소해 달라며 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 본안 판단에 앞서 이 건 심판청구가 행정심판의 대상이 되는지 여부를 살펴보면, 청구인의 이 건 공장설립승인 부지의 인근 선대묘소의 관리인으로서 이 건 행정처분의 직접적인 당사자가 아닌 제3자의 자격으로 행정심판을 청구한 것으로, 행정행위의 직접적인 당사자가 아닌 제3자라도 법률상 이익이 있다면 당사자 적격이 있다고 할 것이나, 여기서 법률상 이익이라 함은 처분의 근거가 되는 관계법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 단지 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우에는 여기에 포함되지 아니한다 할 것인 바, 이 건 처분의 근거가 되는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 및 건축법, 국토의계획및이용에관한법률, 농지법 등의 규정에서 청구인이 관리하고 있는 묘지의 일조권 및 조망권에 대한 이익을 보호하는 법률적 근거가 없고, 피청구인이 청구외 김○○과 박○○에게 한 공장설립(신설)승인 및 공장설립변경승인으로 인해 청구인의 선대묘소로 통하는 도로의 통행에 지장을 줄만한 시설물이 설치되었다거나 방해요소가 있다고 보기도 어려워 이 건 청구인이 가지는 이익은 간접적이고 사실적·경제적 이익에 지나지 않아 당사자 적격이 없다고 보아야 할 것이어서 이 건 심판청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라고 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 12. 9. 청구외 에게 한 공장설립변경승인(농지전용 및 개발행위허가)처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이 건 심판청구를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
