| 1. 청구인 주장
가. 청구인들은 00시 00동 000번지 도로변에 31동의 주택에 거주하고 있는 사람들로서 2001. 12. 14. 14:00경 00시 00동 사무소에서 금번 피청구인의 지구단위계획을 수립하는 데 의견이 있는 사람은 동 사무소로 와서 의견을 제출하라고 하여 20여명이 00동 사무소를 방문한 바, 00시 00계장과 담당자 및 00시 지구단위계수립용역회사인 (주)0000기술공사 상무, 도시계획기술사 000 같은 업체 이사 도시계획기술사 000이 있기에, 청구인들이 거주하는 지역은 공해가 심하여 준주거지역으로 변경할 수 없느냐고 물었고, (주)0000기술공사 관련자들은 공해와 차량소음 등을 측정해 보아야 알 수 있다는 답변만 하였습니다.
나. 그 후 청구인들은 2001. 12. 24. 15:00경 00시 0동 000-00번지 소재(0000 빌딩 4층) (주)0000기술공사 소속 이사 000을 만나 청구인들이 거주하는 00동 도로변을 준주거지역으로 변경할 수 없느냐? 하고 물은 바 "상황이 예전보다 좋아졌다" 고 하였고 청구인들은 00시 00동 도로변 주택 16동, 00동 도로변 주택 34동은 1985년도부터 주택지역이 준주거지역으로 변경되었다고 한 즉, 000 이사는 본인도 그러한 사실은 알고 있다고 하였고, 이에 청구인들은 00동과 00동 같이 청구인이 거주하는 00동도 준주거지역으로 변경해 달라고 부탁을 하였습니다.
다. 또한 000 이사는 청구인들이 거주하는 도로변에 대하여 환경공해와 소음을 측정하여 피청구인에게 건의하면 먼저 준주거지역으로 변경된 00동과 00동 지역보다 주거환경이 훨씬 열악하므로 준주거지역으로 변경될 가능성이 높다고 분명히 말하였습니다. 피청구인은 이번에 거액의 용역자금을 투입하여 지구단위계획을 수립하고 있고, 청구인들이 거주하는 00동 주택지역 앞 도로는 폭 50m의 대로이고 주야간 80만대 가량의 차량이 도로를 질주하는 곳으로 환경공해와 소음공해로 인하여 밤잠을 설치고 있는 상황과, 00시 00동 주택 16동과 00동 주택 34동은 청구인들이 거주하는 지역보다 주거지역으로서의 여건이 훨씬 좋은데도 불구하고 1985년경에 이미 준주거지역으로 변경된 점 등을 참작하여 청구인들이 거주하는 지역이 준주거지역으로 변경될 수 있도록 하여 주시기 바랍니다.
2. 피청구인 주장
가. 이 사건 대지 현황
청구인들이 준주거지역으로 변경해 달라고 하는 대상필지(00시 00동 000-0번지외 30필지, 이하 "사건필지"라 한다)는 00시를 방문하는 타지역 거주자들이 00시로부터 00다리를 넘거나, 남해고속도로를 거쳐 000 IC를 통하여 00으로 들어서고자 할 때 계획도시의 자랑인 00대로의 시작점 좌측편에 위치하며, 제1종일반주거지역인 단독주택지이고, 사건필지 앞 창원대로 건너편에 공업지역이 입지하고 있고, 공업지역과 이 사건 필지사이에는 00천, 00대로, 시설녹지, 택지내 도로가 연이어 있으며 사건필지의 뒤쪽으로는 연접한 단독주택지가 있습니다.
나. 이 사건 처분의 개요
(1) 00시는 '74. 4. 1 국가산업단지로 지정되어 계획적 개발과 관리를 하여왔으며, 국가산업단지로 개발 후 10년이 경과한 경우, 종전 건축법 제60조의2에 의거 의무적으로 도시설계(현 지구단위계획)를 하도록 규정되어 있어 이를 추진하게 되었고, 국가산업단지 해제에 대비한 도시관리방안의 마련과 개발위주의 도시관리 차원을 한단계 상승시켜, 이제는 보존과 정비위주의 관리체제로 전환하여 쾌적한 주거환경과 도시기능의 향상을 위한 법적·제도적 장치마련을 위하여 2000. 12. 23. 지구단위계획수립 용역을 발주하게 되었습니다.
(2) 그후, 1년 정도의 계획수립 과정을 거쳐 2001. 11. 30. 지구단위계획(안)을 확정하고 2001. 12. 1.∼12. 17.까지 도시계획법 절차에 따라 주민 의견청취를 하였으며, 주민공람 기간중에 본 사건필지 소유자들(청구인)로부터 의견서가 제출되었고 2002. 2. 9. 검토중에 있음을 회신한 바 있습니다.
(3) 또한 2002. 2. 22. 사건필지를 준상업 또는 상업지역으로 변경을 요구하는 청구인들의 민원이 0000지사에게 접수된 후 피청구인에게 이첩되어 피청구인은 2002. 2. 28. 불가회시 하였으며, 청구인들로부터 2002. 3. 9. 재차 사건필지를 준주거지역으로 변경해 줄것을 요구하는 민원이 접수되어 2002. 3. 15. 불가회시 하였고, 청구인들은 2002. 4. 3. 다시 사건필지를 준주거지역으로 변경해 줄것을 요구하는 민원이 접수되어 2002. 4. 10. 불가회시 하였습니다.
(4) 2000. 6월 대법원 확정판결 이후 피청구인 관내 제1종근린생활시설 및 제2종근린생활시설중 사목에 해당하는 시설의 지하층에 대한 제재 근거 불비로 무신고 음식점이 휴게음식점으로 신고 변경됨에 따라 주택이 상가화되고 이로 인하여 일반주택지의 쾌적성이 침해를 받게 되었고, 주류의 취급 유무에 따라 기 상가화된 지역을 규제하는 것은 도시미관 측면에서 규제하는 실익이 없으며 차량 및 생활 소음이 심한 4차선 이상 도로변, 상업·준주거지역 주변 및 도시의 기능성을 고려한 지역에 한하여 제한적으로 지구단위 계획에 반영하여 수정(안)을 0000건축위원회에 심의상정 하였으며, 당시 에 청구인들의 사건필지에 대하여는 청구인들의 주장이 그대로 반영되지 않았습니다. 그러나, 이 사건필지는 상기와 같은 입지여건은 아니지만 주간선도로인 00대로에서 발생하는 차량 소음·분진 등의 피해를 일부 참작하여 용도지역을 제1종일반주거지역에서 일반음식점 영업이 가능한 2종근린생활시설로 변경하여 청구인들의 의견을 일부 수용하였습니다.
(5) 그리고 2002. 4. 4. 지구단위계획 내용에 대하여 00시도시계획위원회의 자문을 거쳐 단독택지 내부 및 시설녹지변에는 순수주택만 입지할 수 있도록 수정 의결하고 4. 24. 0000지사에게 도시계획결정 신청을 하였으며 이는 최종적으로 0000건축위원회 심의 및 지방도시계획위원회 심의를 거쳐 최종 결정·고시 되어야 효력이 발생합니다.
다. 청구인의 주장
청구인들은 사건필지가 00대로에 접해 있어 차량소음 및 진동으로 주거환경이 열악하고 00동, 00동 25m 도로변은 청구인들의 지역보다 조건이 열악한 지역인데도 '85년 주거지역에서 준주거지역으로 용도지역 변경을 한 바 있으므로 청구인들의 사건필지에 대하여 지구단위계획 수립과 관련하여 준주거지역으로 변경해 줄 것을 청구하고 있습니다.
라. 본안 전 답변
행정심판법 제2조 제1항 제1호에 "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정되어 있고, 제2호에 "부작위"라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조 제1항에 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그리고 피청구인이 준비중인 지구단위계획은 00시도시계획위위원회의 의견청취와 주민들의 의견(공고·공람)을 거쳐 피청구인의 안을 0000건축위원회의 자문을 받은 후 지방교통영향심의위원회의 심도있는 심의를 거쳐 0000 지방도시계획위원회의 심의를 통과한 후 결정·고시됨으로 확정됩니다. 따라서 청구인들은 지구단위계획이 결정·고시되지 아니한 상황에서 행정심판 청구를 하였으므로 당연히 각하되어야 할 것입니다.
마. 본안 답변
(1) 청구인들은 이 사건 필지가 00대로에 접하여 있어 소음·진동·매연 등으로 정상적인 주거환경이 불가능하다고 주장하고 있으나, 00대로 주변 준공업지역에 위치하고 있는 아파트에 대하여 소음측정 결과 주간에는 기준치(65dB) 이하인 63.6dB이고, 야간에는 기준치(55dB) 보다 3.1dB을 초과한 58.1dB 이였으나 진동은 주·야간 모두 기준치 이하로, 피청구인은 야간에 소음차단을 하기 위하여 시설녹지에 조경수 식재를 하는 방안을 환경성 검토서에서 제시하였으며, 준주거지역 결정을 위한 계획기준에 소음기준치 이상일 때 준주거지역으로 결정하라는 규정은 없기 때문에 이를 반영하지 않았습니다(다만, 피청구인은 주민들의 주거환경 개선을 위하여 지속적으로 노력할 것입니다)
(2) 청구인들은 본 사건과 관련하여 청구인들의 주장을 지구단위계획 용역사 직원(상무)등 관련자에게 청구인들의 주장을 이야기하였고, 용역사에서 청구인의 사건필지에 대하여 '조건이 훨씬 좋아질 것이다'라는 등 긍정적인 확언을 들었다고 주장하고 있으나, 용역사 뿐 아니라 도시계획의 입안자는 개인들의 사익을 떠나 도시 전체적인 공익에 부합하는 합리적인 관점에서 주어진 재량권을 발휘하는 것이며, 특정인의 주장이나 사익에 치우쳐, 자손대대로 물려줄 도시계획을 단순하게 입안하지는 않는다 할 것이며, 최종 결정권은 용역사에 있는 것이 아니라 여러 단계의 의견수렴과 수정, 그리고 심의를 거듭하여 결정·고시로서 확정되는 것이며, 가사 용역사에서 어떠한 답변을 하였다 하더라도 이는 결정권을 가지지 못한 참고사항에 불과한 것으로 이점에 대한 청구인들의 주장은 아무런 가치가 없다 할 것입니다.
(3) 청구인들은 '85년 00로, 00로 주변의 용도지역 변경(일반주거→준주거)을 선례로 들면서 본 사건대지도 위 지역보다 조건이 좋으므로 용도지역 변경을 주장하고 있으나, '85년도 용도지역을 변경한 00동, 00동 25m 도로변 지역은 인접한 00동 4-1∼8-5, 00동 99-1∼104-5번지가 업무지구(현 공용시설보호지구)로서 공공기관과 언론사 등 각종 사무실의 입지예정지로 계획되어 있었으나, 인접지역에 업무지구를 지원할 수 있는 편의시설이 없어 위 지역을 준주거지역으로 도시계획 변경을 하였으며, 청구인들의 사건필지인 00동 00대로변 주택지는 공업지역에 접해있어 상기 지역과는 도시기능적인 면이나 위치적 입지에서 검토하여 볼때 청구인들의 주장과는 상당한 차이가 있어 본 사건청구와는 관계가 없는 참고자료에 불과합니다.
바. 따라서, 청구인들의 본 사건 도시계획변경 이행청구는 존재하지 아니하는 처분에 대한 행정심판 청구이므로 각하되어야 마땅하며, 가사 본안을 심리한다고 하더라도 청구인들이 주장한 내용은 집단 이기주의적 사고에 따른 것이며 00시 단독주택지 전역의 지구단위계획과 연계할 경우 단독택지 내부 및 시설 녹지변은 근린생활시설 입지를 제한하여 순수주택만 가능하도록 하고 있고, 청구인들의 사건필지는 청구인들의 주장을 일부 받아들여 제1종근린생활시설 및 제2종근린생활시설 중 일반음식점 시설을 할 수 있도록 하는 주장을 받아들여 0000에 지구단위결정을 신청하였으므로 준주거지역으로 용도지역 변경요구는 주변여건 및 전체적인 형평성 등을 감안할 때 기각되어야 할 것입니다.
3. 판 단
가. 살피건대, 피청구인은 00시 국가산업단지 해제에 대비한 도시관리 방안의 마련과 개발위주 도시관리에서 보전과 정비 위주의 관리체제로 전환하여 쾌적한 주거환경과 도시기능의 향상을 위한 법적·제도적 장치마련을 위한 지구단위계획을 수립하는 과정에서 주민의 의견을 수렴하게 되었고, 청구인들은 00시 00동 00대로 도로변에 거주하는 주민들로서 청구인들 거주지역은 환경공해와 소음이 심하여 제1종일반주거지역으로서의 환경이 열악하고 청구인들의 거주지역보다 환경이 훨씬 좋은 00시 00동·00동 도로변은 이미 준주거지역으로 변경되었으므로 청구인들이 거주하는 지역도 준주거지역으로 변경될 수 있도록 피청구인의 지구단위계획 수립 시 계획에 포함하여 달라고 수차례 요구하였으나 피청구인은 청구인들의 의견을 지구단위계획에 반영하지 않았다고 주장하면서 청구인들이 거주하는 지역을 준주거지역으로 변경해 달라고 청구하고 있음을 알 수 있다.
다. 본안 판단에 앞서 이 건 지구단위계획(안)이 행정심판 청구의 대상인 처분으로 볼 수 있는지 여부에 관하여 판단해 보건대, 일반적으로 일련의 절차를 거쳐 행정행위가 완성되는 경우 법률효과는 최종처분에 의하여 발생하는 바, 00시 지구단위계획(안)은 현재 000도 지방도시계획위원회의 심의 등 일련의 절차를 진행 중에 있으므로 청구인들의 권익에 영향을 미치는 처분이라고 볼 수 없고, 주민들이 행정청을 상대로 이행심판청구를 하기 위해서는 행정청이 당사자 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 할 법률상 의무가 있고, 주민은 행정청에 도시계획변경을 요구 할 수 있는 법규상·조리상의 권리가 있어야 가능할 것인 바, 도시계획과 같은 장기성·종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후 어떤 사정의 변경이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 이치이고, 도시계획은 관계행정청이 법령의 범위안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리 증진을 위한 도시정책상의 전문적·기술적인 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이라 할 것이므로 청구인들이 거주하는 지역을 준주거지역으로 변경해 달라는 이 건 심판청구는 부적법한 청구임이 알 수 있다.
라. 따라서, 청구인의 이 건 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
