| 이 유(2005-64)
1. 청구인 주장
가. 청구인이 이 사건 재결신청에 이르게 된 경위 등
(1) 청구인은 1993. 12.경부터 ○○시 ○○동 28-6번지에서 ○○카센터라는 상호로 약 250㎡의 부지에 자동차정비 및 세차장 업무를 해오다가, 1996. 2.경 위 카센터를 처분하여 마련한 5억원으로 현재 소유하고 있는 ○○시 ○○읍 ○○리 182-2외 1필지 622㎡(이하, “이 사건 토지”라고 함)를 취득하였다.
또한, 청구인은 이 사건 토지에 자동차정비소 및 세차장영업을 하고자 취득당시의 지목인 답에서 대지로 형질전환을 허가받기 위하여 관할관청에 대지대체분담금으로 금4,000만원을 지출하고, 아울러 사무실용 건물 및 자동차정비 공장건물의 신축, 자동차정비영업에 적합하도록 사업장 바닥전체의 포장, 자동차정비장비의 설치 및 기구의 구입, 세차장 설치 및 세차장비의 구입 등을 위하여 최소 금4억5천만원을 지출하는 등 그동안 약 9억 9천만원을 투자하여, 종업원 5명 등 총 6명의 종사자들과 고락을 함께하며 ‘○○자동차정비’라는 상호로 자동차정비 및 세차장영업을 하고 있다.
(2) 청구인이 이 사건 토지에서 자동차정비 및 세차장영업을 시작한지 2년이 지날 무렵인 1997년 말경 청구외 ○○종합건설 주식회사는 현재 ○○건설 주식회사가 건설 중인 ○○리 일대에 약 4,000세대에 이르는 대단지 아파트신축을 계획하고 ○○시에 주택건설사업계획승인신청 및 이와 관련된 사업계획서를 제출하는 한편, ○○건설 주식회사를 시공자로 선정하여 위 계획을 추진하였는데, 그 무렵 ○○시는 위 사업계획을 인가하였다.
(3) 당시 ○○종합건설 주식회사는 ○○시로부터 일시에 약4,000세대에 이르는 대규모 아파트단지의 건축에 따른 교통난, 특히 위 아파트단지의 서쪽 출입구로 통하는 진입로가 확보되어 있지 않은 점을 지적받고, 아파트진입도로 및 아파트 주변도로에 관한 정비계획안을 사업계획에 포함시켜 주택건설사업을 추진하다가 부도를 내는 바람에 위 사업에 관한 모든 권한을 ○○건설 주식회사가 승계하여, ○○이 ○○ 1단지 아파트 및 2단지 아파트건설에 관한 시행사 및 시공사 업무를 겸하게 되었다.
(4) ○○건설은 아파트의 수급상황 및 아파트건설의 시공능력 등 제반사정을 고려하여 ○○ 1단지 아파트와 2단지 아파트의 건설을 순차적으로 분리하여 건축하게 되었는데, ○○시는 ○○ 1단지 아파트의 건축허가를 하면서 위 아파트의 진입도로인 위 아파트 동편의 신설도로를 ○○시에 기부채납하는 조건으로 ○○건설의 주택건설사업을 승인하고, 그 후 ○○ 2단지 아파트의 건축허가를 하면서 위 아파트의 진입도로인 위 아파트 서편의 신설도로를 ○○시에 기부채납하는 조건으로 ○○건설의 주택건설사업을 승인하였다.
(5) 한편, ○○ 2단지 아파트의 경우 ○○ 1, 2단지 아파트단지 공동진입로인 단지 남쪽에서 국도 5호선에 이르는 진입로가 있긴 하나, 위 남쪽 진입로는 코오롱 2단지 아파트의 동남쪽에 치우쳐 있는 관계로 위 아파트 서편의 진입로가 사실상 주진입로 역할을 하게 됨으로써 교통량의 급증이 예상되고, 이로 인하여 인근 주민들과 도로이용문제로 분쟁이 야기될 것이 우려되자 ○○시는 2000. 3. 14. 이 사건 토지를 포함하여 인근 토지를 도로구역으로 한 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획을 결정하였다.
(6) 위 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획을 결정을 한지 2년 6개월이 지난 2002. 9. 또는 10.경 ○○시는 ○○ 2단지 아파트의 신축을 위한 주택사업승인처분을 하면서, 최초 아파트건설계획 당시 코오롱 2단지 아파트의 서편 진입로로 예정되어 있던 중로 1-26호 도로부지를 ○○건설이 취득하여 위 아파트의 사용승인신청이전에 도로개설을 하고 이를 ○○시에 기부채납하도록 하는 부관을 설정하였다.
(7) 그 후, ○○ 2단지 아파트의 건축공사가 한창 진행 중이던 2004. 5. 20. ○○시는 ○○건설 주식회사를 중로 1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 시행자로 지정함과 동시에 도시계획시설의 실시계획을 인가하였으며, 사업시행자로 지정된 ○○건설이 청구인을 비롯한 토지소유자들과의 토지 등 수용보상금협의의 지연 등으로 계획기간의 경과로 위 2004. 5. 20.자 사업자지정 및 도시계획시설의 실시계획 인가처분이 실효하게 되자 ○○시는 2004. 11. 29. ○○시 고시 제34호로 실시계획인가된 도시계획시설(도로) 중로1류26호선의 실시계획변경인가처분을 하였다.
(8) ○○건설은 자신이 선임한 감정평가사를 통하여 임의로 산정한 ‘이 사건 토지’의 가격, 그 지상건물 및 각종 영업시설의 가격, 기타 영업 손실 등에 관한 보상금 제안을 하였는데, 그 제시금액이 위 토지의 현재 시가 및 신청인의 영업손실 등에 비추어 턱없이 적어 헌법과 법률이 보장하고 있는 청구인의 재산권을 현저히 침해하는 것일 뿐만 아니라, 아울러 ○○시가 ○○건설에게 중로 1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 사업자로 지정한 행위에 중대한 위법이 있다고 여겨져 보상협의를 거절하였던 것인데, ○○건설은 2004. 12. 17. 청구인 소유의 이 사건 토지와 함께 수용대상 토지 및 건물에 복잡한 권리관계 또는 다수의 이해관계인이 얽혀 있는 ○○주식회사 및 ○○아파트 입주자들 소유의 토지 및 건물에 대하여 자신이 임의로 산정해 놓은 보상금액을 기초로 수용재결신청을 하였다.
(9) 이에, 청구인은 위법한 도시계획결정 및 이에 기한 도시계획시설의 실시계획변경인가처분에 의하여 청구인의 재산이 침해되는 것을 막고 아울러 ‘공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률’(이하 “공토법”이라고만 한다)이 아파트건축업자의 사익을 위하여 국민의 재산권을 침해하는 수단으로 이용되는 일이 없도록 이 사건 행정심판청구에 이른 것이다.
나. 중로 1-26호 도로에 관한 도시계획시설의 실시계획인가 및 사업자지정처분의 위법성에 대하여,
(1) ○○시는 2000. 3. 14. ○○ 2단지 아파트의 진입로 역할을 하는 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정을 하였는데, 위 도시계획결정은 도로구역의 지정과 관련하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
즉, 중로 1-26호 도로는 인근의 국도 5호 도로에서 신청외 ○○건설 주식회사가 계획하고 있던 ○○ 2단지 아파트의 서쪽 주진입로 역할을 하는 것이어서 위 아파트의 허가조건으로 진입로건설 후 ○○시에 기부채납하도록 한 것인데, ○○건설의 사적인 이익을 위하여 위 도로를 도시계획도로로 편입하고, 나아가 중로 1-26호 도로와 국도 5호 도로의 합류위치를 합리적인 이유 없이 청구인이 운영하는 자동차정비센터의 부지로 변경하는 도시계획결정을 하였다.
(2) 다시 한번 강조하지만, ① 중로 1-26호 도로는 ○○ 2단지 아파트의 서쪽 주진입로 기능을 하는 것으로 실질적으로 사도인 점, ② 위 도로부지는 ○○건설이 ○○시에 제출한 주택건설계획에서 아파트단지건설의 일부로 편입하고 이를 취득하여 도로건설한 다음 ○○시에 기부채납하기로 한 점, ③ 그리하여 위 도로부지의 확보에 소요되는 일체의 비용을 ○○건설이 부담하기로 하고 위 비용을 아파트건설(분양)가격에 포함한 점, ④ ○○건설은 이 사건 토지 중 도로부지에 편입된 토지에 대한 보상협의만 주장하고, 더 이상 종래의 목적과 같이 사용하는 것이 불가능하게 된 잔여지의 매수를 거절하고 있는 점, ⑤ 위 도로부지의 확보 및 도로건설을 ○○ 2단지 아파트의 사용승인조건으로 함으로써 위 아파트의 허가조건의 이행을 확보하고 있는 점 등 제반사정을 고려할 때, 위 도로는 ○○ 2단지 아파트의 주 진입로로서 ○○건설의 사적인 이익을 위한 도로임이 분명하고 공토법 제4조 소정의 공익목적을 위한 도로로 볼 수는 없는 것이다.
(3) 특히, ○○시는 중로 1-26호 도로와 국도 5호 도로의 합류위치를 현재와 같이 유지하면서 도로의 폭만 확장하는 방법을 취할 수도 있고, 부득이 그 위치를 변경하고자 하는 경우 이 사건 토지의 인접토지인 ○○면 농협협동조합 소유의 ○○리 182 토지를 통하여 중로 1-26호 도로와 국도 5호 도로를 연결하는 것이 도로이용자들의 교통의 편리성, 소요되는 토지 면적의 최소성, 도로구조와 신호체계상 이용자들의 안전성 등 어느 모로 보나 합리적인 것이다.
사정이 이러한데도, ○○시는 도로이용자의 안전과 불편이 충분히 예상되는 이 사건 토지 중 일부인 ○○시 ○○읍 ○○리 182-6, 8, 9 대지 412㎡를 도로연결위치로 정하였는데, 이는 ○○리 182 토지 및 그 지상건물의 취득에 소요되는 비용보다 신청인 소유의 이 사건 토지의 취득비용이 적을 것으로 예상되자 ○○건설의 도로부지 취득비용, 즉 아파트건설비용의 절감이라는 사적이익을 교통의 안전성, 소통의 원활성이라는 공익보다 우선하여 도로부지의 위치와 도로구조를 자의적으로 결정한 것으로, 도시계획결정을 함에 있어서 재량권을 일탈·남용하였음이 분명하다.
(4) 또한, 위 도시계획결정 당시 시행되고 있던 도시계획법 제22조에 의하면 시장 등 지방자치단체장이 도시계획을 입안하는 경우 토지소유자 등 주민들의 의견청취절차를 거쳐야 한다고 규정하고 있음에도 불구하고, ○○시는 청구인에게 의견개진의 기회를 전혀 제공하지 아니하고, 위 도시계획을 입안하고 도시계획결정에 이른 절차위법이 있다.
(5) 게다가, 2004. 5. 20. ○○시가 ○○건설을 중로 1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 사업자로 지정하고 도시계획시설의 실시계획을 인가할 당시, 이와 같은 행정처분의 근거법령인 ‘공토법’ 제21조는 건설교통부장관이 사업시행자에게 사업인정을 하고자 하는 경우 이해관계인의 의견을 듣도록 하는 한편, 같은 법 제22조는 토지소유자 등에 대하여 사업인정에 관한 통지의무를 규정하고 있고, 우리 대법원은 이행관계인의 의견 청취·토지소유자에 대한 통지 등 사업인정시 필요한 절차를 해태한 때에는 그 사업인정처분은 위법한 행정처분이라고 판결하고 있음에도(대법원 1993. 6. 29. 선고 91누2342 판결), ○○시는 위 처분을 전후하여 이 사건 토지의 소유자인 신청인에 대한 의견청취의무 및 사업인정에 관한 통지의무를 전혀 이행하지 않았다.
(6) 요컨대, ○○시의 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정은 내용 및 절차가 위법한 행정처분이고, 이러한 위법한 선행행정처분에 터잡아 행한 2004. 5. 20.자 ○○시의 ○○건설에 대한 중로 1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 사업자지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분 또한 내용상·절차상 위법한 것이므로, 위 각 처분은 취소되어 마땅한 것이다.
(7) 한편, ○○시는 2004. 5. 20.자 ○○시의 ○○건설에 대한 중로 1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 사업자지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분이 그 시행기간의 만료에 의하여 효력이 상실되자, 2004. 12. 1. 사업시행기간의 연장을 위한 도시계획사업의 실시계획변경인가처분을 하여 ○○건설에 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주었는바, 이는 당초의 인가와 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차를 연속하여 행하여지는 것으로서, 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 것이므로, 선행처분인 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정과 2004. 5. 20.자 위 도로에 관한 도로개설사업의 사업자지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분의 하자는 2004. 12. 1. 사업시행기간의 연장을 위한 도시계획사업의 실시계획변경인가처분에 승계되어 위 실시계획변경인가처분 또한 위법한 것이다.(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 참조)
(8) 더욱이, 신청인은 위와 같은 ○○시의 위법한 행정처분에 의하여 ○○건설이 신청한 이 사건 토지 등에 관한 수용재결절차절차에 따라 이 사건 토지의 소유권은 물론 및 그 지상건물, 영업시설 및 영업이익을 상실할 위험에 있다.
특히, 이 사건 토지가 위치한 ○○시 ○○면 ○○리 일대가 택지지구로 지정되어 있는 관계로 건물의 신축 또는 증·개축이 엄격하게 제한되어 있어 신청인으로서는 잔여지를 종래와 같이 자동차정비업 및 세차장영업에 더 이상 사용하는 것이 곤란한데도, 사업자로 지정된 ○○건설은 이 사건 토지 중 도로부지로 편입된 토지에 대한 매수 또는 수용만 고집하면서, 신청인을 비롯한 6명의 영업종사자들이 마산시 또는 인근지역에서 현재와 같은 규모로 영업을 계속하기에는 턱없이 부족한 보상금액을 제시하면서 신청인을 압박하고 있는바, 신청인으로서는 헌법상 보장된 재산권을 보호하고 나아가 법치행정의 실현을 위하여 위법한 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다할 것이다.
다. 결 어
이상 위에서 살펴본 바와 같이, ○○시의 중로 1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정은 내용상·절차상 위법하고, 이에 기한 2004. 5. 20.자 위 도로에 관한 도로개설사업의 사업자지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분 또한 내용상·절차상 위법하며, 위 처분의 사업시행기간의 연장을 위한 2004. 12. 1.자 도시계획사업의 실시계획변경인가처분 역시 위 각 선행처분의 하자를 제거함이 없이 그 하자를 승계한 위법하고 부당한 행정처분이다.
2. 피청구인 주장
가. 본안 전 답변
(1) 청구인이 위법한 행정처분이라고 주장하고 있는 ○○시 중로1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정은 최초결정 노선인 중로2-22호선을 포함한 마산도시계획(재정비)변경사항으로 1998. 1. 26.자 ○○시 고시 제1998-10호에 의거 결정 고시 되어 확정 되었다. 이와 관련 판례에 의하면 “도시계획과 같은 구속적 행정계획이 수립 당시에는 행정쟁송 및 행정심판의 대상이 될 수 있으나 일단 확정된 후에는 장기성. 종합성이 요구되는 행정계획의 성질상 어떤 사정의 변동이 있다하여 주민에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수 없다 (대법원1989.10.24,89누725)”라고 판시하고 있는 것을 볼 때, 지금에 와서 도시계획 결정의 잘잘못을 따질 사항이 아닌 것이다.
(2) 그리고 2004. 5. 20. 위 도로에 관한 도로개설사업의 사업자 지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분 또한 위 확정된 도시계획결정을 실현하기 위한 조치일 뿐이므로 행정심판의 대상이 될 수 없다할 것이다.
(3) 그리고 위 처분의 사업시행기간 연장을 위한 2004. 12. 1. 도시계획사업의 실시계획변경인가 처분은 지장물 보상지연으로 공사준공기한인 2004. 11. 20.까지 사업시행완료가 불가하다고 판단하여 단순히 사업기간을 연장 하였던 것으로서 행정심판의 대상이 되질 않는다. 설사 청구인의 주장대로 위 처분이 취소된다 하더라도 도시계획시설인 도로개설공사 시행주체의 변동만 있을 뿐이고, 청구인에게 어떠한 새로운 권리변동으로 법률상 실익이 있다고 할 수 없으며 단지 위 공사시행의 지연으로 인하여 “아파트 준공 이전에 위 도로를 개설하여 기부채납 해야 한다”는 주택건설사업계획 승인 조건을 불가능하게 함으로써 결과적으로 아파트 준공을 어렵게 함에 따라 보상금 상승을 노린 의도가 있을 뿐인 것이다. 즉 당해처분 취소로 청구인에 대해서는 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 할 수 없으므로 부적법한 청구인 것이며, 보상금에 목적이 있다면 본 청구가 아닌 토지수용에 대해 다투어야 할 것이다.
(4) 따라서 위 사항을 종합하면 본 청구 취지는 “각하” 되어야함이 마땅하다.
나. 본안에 대한 답변
(1) 처분의 경위
(가) 피청구인은 구 도시계획법 제11조의 규정에 의거 2016년 마산도시기본계획에 의한 도시개발 지표달성을 위하여 본사건토지 ○○리 182-2번지를 포함한 마산도시계획구역 146.984㎢에 대하여 2006년을 목표로 하는 ○○도시계획(재정비) ‘안’을 입안 하였고, 이때 입안사항으로 중로2-22호선 신설계획과 ○○지역의 용도지역을 미지정 지역에서 일반주거지역으로 결정하는 내용을 포함하고 있다. 이에 대하여 같은 법 제16조의2 및 같은 법시행령 제14조의2규정에 의하여 주민의 의견을 청취코자 2차례에(1차: ’97. 11. 2 ～ ’97. 12. 15, 2차: ’97. 11. 6 ～ ’97. 11. 19) 걸쳐 지방일간신문에 게재하여 주민공람공고를 시행하였다.
(나) 또한 ○○읍의 시가화와 공단지역, 유통상업지역등의 활성화에 따른 배후주거용지 확보와 도시의 균형발전 및 주거환경보호를 위하여 본 사건 도시계획도로(중로1류26호선)의 최초결정 노선인 중로2-22호선의 신설결정을 포함한 ○○지구 일원의 도시계획결정(변경)을 입안하고자 구 도시계획법 제16조의2 및 같은 법시행령 제14조의2 규정에 의하여 2차(1차 : ’97. 10. 16 ～ ’97. 10. 29, 2차: ’97. 10. 19 ～ ’97. 10. 31)에 걸쳐 지방일간신문에 게재하여 공람을 시행하는 등 주민의견을 청취 하였다. 그리고 본 공람시에는 도로(중로2-22호선)의 기점이 ○○리 182-2번지임을 명확히 명시 한 바 있다.
(다) 이후 피청구인은 구 도시계획법 제12조 및 같은법 시행령 제7조의2 규정에 의하여 마산시의회의견청취 및 ○○시도시계획위원회 심의를 거쳤으며,
(라) ’98. 1. 15일자 경상남도 고시 제1998-9호에 의거 2006년을 목표연도로 하는 마산도시계획(재정비)변경결정이 고시 되었고, 구 도시계획법 제12조의 규정과 경상남도사무위임규칙 제2조 위임규정에 따라 도시계획시설 도로 중로2-22호선을 포함한 ○○도시계획(재정비)변경 사항을 ’98. 1. 26일자 ○○시 고시 제1998-10호에 의하여 결정고시하고, 이에 대하여 일반인 및 이해관계인이 볼 수 있도록 지방일간신문 2개사에 게재하였다.
(마) 그 후 피청구인은 본 사건 토지의 남측 ○○읍 ○○리 393번지 일원에 대하여 구 도시계획법 제11조의 규정에 의거 도시의 균형적인 발전과 주변지역 주거환경보호 및 도시질서 유지를 위한 효율적인 개발계획을 수립함으로써 무분별한 도시개발을 방지하고 쾌적한 주거단지조성을 위하여 ○○ 일단의 주택지 조성사업지구에 대한 도시계획결정(변경) 입안하고, 구 도시계획법 제16조의2 및 같은 법시행령 제14조의2 규정에 의하여 주민의견을 청취코자 2차에(제1차: ’99. 11. 4～ 11. 17, 2차: ’99. 11. 9～ 11. 22)걸쳐 지방일간신문에 게재하여 공람을 시행하였으며, 이때 본 사건도로의 변경계획(중로2-22호선→중로1-26호선)이 포함되어 있었다.
(바) 또한 본 사건도로를 포함한 ○○ 일단의 주택지 조성사업 지구에 대한 도시계획결정(변경)에 대하여 구 도시계획법 제12조의1 및 같은법 시행령 제7조의2의 규정에 의하여 ○○시의회의견청취와 ○○도시계획위원회 심의를 거쳤으며,
(사) 2000. 3. 14일자 경상남도 고시 제2000-50호에 의거 ○○ ○○ 일단의 주택지 조성사업에 관한 계획결정고시 되었고, 이에 대하여 구 도시계획법 제12조 제4항의 규정에 의거 도시계획결정사항 공람공고 및 지적승인 고시를 하였다.
(아) 2002. 9. 30 경상남도지사로부터 주택건설촉진법 제33조 및 같은 법 시행령 제32조의 규정에 의거 사업승인번호 민영 제2002-8호로 ○○읍 ○○리 99번지 일원 85,886.43㎡에 대하여 ○○건설(주) 대표자 ○○○에게 ○○ ○○지구 주택건설사업계획 승인고시 하였고, 본 사업계획승인조건으로 인근의 도시계획도로인 중로1류26호선에 대하여 ○○시와 협의하여 준공전까지 개설하여 기부채납토록 하였다.
(자) 이에 따라 2004. 4. 21자 ○○건설주식회사로부터 본 사건 도시계획도로 중로1류26호선에 대한 사업시행자지정 및 사업실시계획인가 신청서가 접수되어 새로이 제정 시행된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제90조 및 같은법 시행령 제99조의 규정에 의거 도시계획시설(도로:중로1류26호선)실시계획인가를 위한 주민의견을 청취코자 지방일간신문 2개사에 공람공고문을 게재하여 ’04. 4. 24 ～ 5. 19까지 주민공람을 시행하였으나 이에 대한 이견사항은 없었다. 이에 따라 피청구인은 ○○건설주식회사 대표자 ○○에게 ’04. 5. 20 ○○시 고시 제2004-34호로 ○○도시계획시설사업 도로 중로1류26호선에 대하여 사업시행자지정 및 실시계획인가 처분을 하였다.
(차) 그러나 2004. 10. 26자로 본 사건도로 중로1류26호선의 사업시행자인 ○○건설주식회사 대표자 ○○○가 본 도시계획사업구간내 지장물보상지연으로 공사준공기한인 2004. 11. 20 까지 사업시행완료가 불가하다는 이유로 본 사건도로의 공사기간연장을 위한 도시계획실시계획변경인가 신청을 하였다.
(카) 이에 피청구인은 위 실시계획변경인가 사유가 불가피하다고 인정되어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제90조 및 같은법 시행령 제99조의 규정에 의거 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 청취코자 ’04. 11. 1자 지방일간신문 2개사에 주민공람공고문을 게재하였고, ’04. 11. 4 ～ 11. 26까지 주민공람을 시행하였으나 이때까지도 토지소유자나 이해관계인의 의견제출사항은 없었다.
(타) 따라서 피청구인은 ’04. 11. 29 ○○시 고시 제2004-81호로 ○○건설주식회사 대표자 ○○○에게 ’04. 5. 20 ～ ’05. 5. 19까지 사업시행기간을 연장하는 도시계획시설사업실시계획인가처분을 하였다.
(2) 청구인 주장에 대한 답변
(가) 청구인은 이 사건 도로인 도시계획도로 중로1류26호선이 ○○아파트 의 허가조건으로 진입로 개설후 ○○시에 기부채납한 것인데도 불구하고 ○○건설의 사적인 이익을 위하여 위 도로를 도시계획도로로 편입하고 나아가 합리적인 이유없이 청구인이 운영하는 자동차정비센터의 부지로 변경하는 도시계획결정을 하였고 토지소유자등 주민들의 의견청취절차도 거치지 않은 재량권남용 및 절차위법한 처분이라고 주장하고 있다. 그러나 청구인은 도시계획 결정 사항과 의견청취절차를 곡해한 사실이 있다. 즉 본 사건토지 ○○리 182-2번지를 포함한 도시계획도로 중로1-26호선의 최초결정의 근간이 되는 중로2-22호선은 2006년을 목표로 하는 ○○도시계획재정비 결정시 ○○지역의 용도지역인 일반주거지역의 용도지정과 ○○지구 시가지조성사업 결정을 위하여 마땅히 확보되어야 할 도시기반시설인 도로의 확보를 위하여 1997. 11. 26. 이미 입안된 사항이며, 이후 2000. 3. 14.자 본 사건도로의 남측 ○○ 일단의 주택지조성사업지구지정 도시계획결정(변경)시 중로 2-22호선의 노폭이 18m인 것을 2m 확폭되는 중로 1-26호선(노폭:20m) 으로 변경결정된 사항으로써 이때 변경 추가된 2m의 도로폭은 청구인의 토지는 조금도 침범하지 않고 오히려 ○○건설 아파트 부지 부분으로 늘어난 것이다. 이를 보더라도 피청구인이 ○○아파트의 사익을 위하여 부당하게 도시계획시설을 결정하였다는 청구인의 주장과는 전혀 다른 것이다. 또한 청구인의 주장과는 달리 피청구인은 앞서 진술한 추진경위에서와 같이 구 도시계획법 규정에 의거 중로 2-22호선의 입안시 4차례, 중로1류26호선의 결정시 2차례, 종합 6차례에 걸쳐서 주민의 의견 청취를 위한 공람공고를 시행하였으며, 이후 관련법 절차에 따라 적법하게 결정된 행정처분이었다. 따라서 청구인이 주장하는 절차상 위법 및 재량권 일탈·남용은 전혀 없었음이 확연하다 하겠다. 또한 본 사안은 이미 확정된 사항으로서 청구인이 그 계획의 변경 또는 취소를 청구할 권리는 없다 할 것이다.
(나) 청구인은 2004. 5. 20.자 ○○시가 ○○건설을 중로1-26호 도로에 관한 도로개설사업의 사업자로 지정하고 도시계획시설의 실시계획 인가처분을 한 것은 위법한 선행행정처분에 터잡아 시행되었고, 행정처분의 근거법령인 “공토법” 제21조를 위반함에 따라 내용상, 절차상 위법한 행정처분이라고 주장하고 있다. 그러나 중로1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정은 앞에서도 언급 하였듯이 적법하게 이루어진 행정처분인 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이 처분이 위법하다는 전제하에 2004. 5. 20.자 도시계획시설의 실시계획 인가처분도 위법하다고 주장한바 그 전제조건이 부인된다 할 것이다.
한편 2002. 9. 30 ○○지구 주택건설사업계획의 승인을 함에 있어 경상남도지사로부터 중로 1-26호선을 도로로 개설하여 ○○시에 기부체납토록 하는 승인조건에 따라 위 주택건설사업자인 ○○건설주식회사 대표 ○○○로부터 중로 1-26호선에 대한 사업시행자지정 및 실시계획인가신청이 있었다. 이에 대하여 피청구인은 새로이 제정시행된 현행 국토의계획및이용에관한법률 제90조 및 같은 법시행령 제99조의 규정에 의거 토지소유자 및 이해관계인의 의견을 청취코자 주민공람을 시행하였다. 그러나 이 때에도 어떠한 의견 제출도 없었고, 청구인 또한 본인 소유토지에 대하여 의견 제출을 한 사실 없다. 이에 따라 피청구인은 같은 법 제88조 및 제91조의 규정에 의거 2004. 5. 20. ○○시 고시 제2004-34호로 사업시행자지정 및 실시계획인가 처분 및 고시를 하였다.
(다) 이와 같이 도시계획시설사업의 사업시행자 지정 및 실시계획인가는 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 실시계획인가 하는 것이고 또한 동법 제96조 제2항의 규정에 따르면 “제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하“공토법”이라 함) 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다”라고 규정되어 있다. 따라서 ‘공토법’ 제22조의 규정에 의한 토지소유자 등에 대하여 개별통지의무를 해태한 위법한 행정처분이라고 주장하는 것은 억지 주장인 것이며 피청구인이 2004. 5. 20.자로 처분한 도시계획시설의 실시계획인가 처분은 적법한 행정처분인 것이다.
(라) 청구인은 선행처분인 중로1-26호 도로의 개설에 관한 도시계획결정과 2004. 5. 20. 위 도로에 관한 도로개설사업의 사업자 지정 및 도시계획시설의 실시계획인가처분의 하자는 2004. 11. 29. 사업시행기간의 연장을 위한 도시계획사업의 실시계획변경인가처분에 승계되어 위 실시계획변경인가처분 또한 위법한 것이라고 주장하고 있다.
그러나 앞에서도 답변 하였듯이 청구인이 주장하는 선행처분은 모두가 적법하게 처분된 사항으로 이 선행처분들이 모두 위법하다는 전제하에 2004. 12. 1. 사업시행기간을 연장하는 실시계획변경인가처분이 위법하다고 주장하는 청구인의 주장은 그 근거 자체가 이유가 없고 설득력이 없는 것이다. 그리고 위 실시계획변경인가처분은 ○○건설주식회사에서 본 사건도로의 사업시행을 하던 중 일부토지 및 지장물의 보상지연으로 부득이하게 사업시행기간을 연장하지 않으면 안 될 불가피한 사정에 기인한 것으로 또 한번의 주민공람을 거쳐 이의사항이 없음에 따라 2004. 12. 1. ○○시 고시 제2004-81호로 본 사건도로인 중로1-26호선에 대한 실시계획변경인가처분을 한 것이다. 따라서 피청구인의 처분은 적법하고 정당한 처분을 한 것이다.
(마) 청구인은 위 도로 사업자인 ○○건설이 신청한 수용재결절차에 따라 이 사건 토지의 소유권은 물론 그 지상건물, 영업시설 등을 상실할 위험에 처해 있고 보상금으로 제시되고 있는 것이 너무나 턱없이 적어 재산권 보호를 위해서도 위법한 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 주장하고 있다. 그러나 이 주장은 본 청구취지와 동 떨어진 사항으로서 토지수용재결에서 다투어야할 사항이지 결코 이를 이유로 본 처분의 취소를 요구하는 것은 지나친 억지 주장인 것이다.
청구인이 선행처분의 하자가 있음을 문제 삼아 사업시행기간 연장을 골자로 하는 2004. 12. 1.자 도시계획시설(도로) 중로1류26호선의 실시계획변경인가처분의 취소 청구를 한 것은 부적합한 청구라 할 것이다. 그리고 이 처분으로 인해 청구인으로 하여금 어떠한 권리 의무를 설정하거나 법률상의 이익에 변동을 초래하는 처분이라고 볼 수 없으므로 피청구인은 청구인의 청구를 각하 내지 기각 되어야 함을 주장한다.
3. 판 단
가. 먼저, 관련법규를 살펴보면,
(1) 구 도시계획법 제3조, 제6조, 제7조, 제8조, 제10조, 제18조 내지 제29조, 제67조, 제68조의 규정을 종합하면, 도시계획이라 함은 도시의 개발·정비·관리 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경 등에 관한 도시계획구역의 지정 또는 변경 에 관한 계획을 말하며, 도시계획시설이라 함은 도시기반시설 중 도시계획으로 결정된 시설을 말하며, 도시계획시설사업이라 함은 도시계획시설을 설치·정비 또는 개량하는 사업을 말하고, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 입안하며, 도시계획은 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되어야 하며, 주민은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 도시계획시설의 설치·정비 및 개량에 관한 사항 등에 관한 도시계획의 입안을 제안할 수 있고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 인구·경제·사회·문화·교통·환경·토지이용 기타 대통령령이 정하는 사항 중 당해 도시기본계획의 수립에 관하여 필요한 사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 조사하거나 측량하여야 하며, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시계획을 입안하는 때에는 도시계획안의 주요내용을 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2이상의 일간신문에 공고하고 도시계획안을 14일 이상 일반이 공람할 수 있도록 하여 주민의 의견을 청취하여야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하여야 하며, 주민의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시계획을 입안하고자 하는 때에는 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 건설교통부장관 또는 도지사가 결정한 도시계획에 대하여는 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 관계서류를 송부하여 이를 일반이 공람할 수 있도록 하여야 하고, 도시계획결정은 고시가 있은 날부터 5일후에 그 효력이 발생하며, 도시계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도에 도시계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 하고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 5년마다 관할 도시계획구역안의 도시계획에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 하며, 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획구역 안에서 도시계획시설사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있고, 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용하며, 토지수용법을 준용함에 있어서 실시계획의 고시가 있은 때에는 토지수용법의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 보고, 다만, 재결신청은 구 토지수용법 제17조 및 제25조제2항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간내에 행하여야 하며, 2001. 7. 20. 제정된 마산시도시계획조례 제6조에 의하면 도시계획 입안을 위한 주민의견 청취는 도시계획안 주요내용과 공람장소 등을 해당 읍·면·동장에게 서면으로 통보하고 읍·면·동장은 통보내용을 지체없이 게시판에 공고하여야 하고, 2003. 5. 16. 개정된 동 조례에는 주민의견을 청취하기 위하여 도시관리계획안의 주요내용을 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문에 공고하고 도시관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 이에 추가하여 열람기간동안 시청 또는 읍·면·동사무소 게시판과 시홈페이지를 통하여 도시관리계획 입안사항을 공고하여야 한다고 규정하고 있고,
(2) 구 국토이용관리법과 구 도시계획법이 통합되어 2003. 1. 1. 제정 시행된 국토의계획및이용에관한법률 제88조, 제91조, 제95조, 제96조에 의하면 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여야 하며, 도시계획시설사업의 시행자는 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 하고, 건설교통부장관 또는 시·도지사는 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 하며, 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있고, 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용하며, 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다고 규정하고 있고,
(3) 구 토지수용법과 구 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이 통합되어 2003. 1. 1. 제정 시행된 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제4조, 제19조, 제20조, 제21조, 제22조의 규정에 의하면 공익사업은 관계 법률에 의하여 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 도로 등에 관한 사업을 말하며, 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 이 때 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관의 사업인정을 받아야 하고, 건설교통부장관은 사업인정을 하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하여야 하며, 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 중앙토지수용위원회 및 사업인정에 관하여 이해관계가 있는 자의 의견을 들어야 하고, 건설교통부장관은 토지사용 및 수용을 하고자하는 사업시행자에게 사업인정을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하여야 한다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판위원회에 참석하여 진술한 구두진술 내용을 종합해보면 청구인은 피청구인이 2004. 12. 1. ○○건설(주)에 도시계획시설사업(○○시 ○○리 중로 1-26호선 개설공사) 실시계획 변경인가를 해준데 대하여, 청구인은 중로 1-26호선은 ○○ 2단지 아파트 진입로로서 ○○건설이 피청구인으로부터 주택건설사업계획 승인당시 도로개설 후 피청구인에게 기부채납하기로 하여 ○○건설의 사적인 이익을 위한 도로로 공익목적으로 시행하는 사업으로 볼 수는 없고, 도로구조와 교통신호체계상 182번지를 통하여 국도 5호선과 연결되어야 하며, 이해관계인의 의견 청취와 토지소유자에게 통지를 하지 않아 당초 마산도시계획 재정비 결정이 위법 부당하므로 이에 연장되는 처분인 2004. 5. 20. 도시계획시설사업 실시계획 인가 및 2004. 12. 1. 도시계획시설사업 실시계획변경인가처분도 위법하므로 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설사업 실시계획변경인가처분취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 본안 판단에 앞서 청구인의 이 사건 행정심판 청구가 행정심판법에 의한 적법한 청구인가의 여부를 판단하면, 도시계획사업의 시행자는 늦어도 고시된 도시계획사업의 실시계획인가에서 정한 사업시행기간 내에 사법상의 계약에 의하여 도시계획사업에 필요한 타인 소유의 토지를 양수하거나 수용재결의 신청을 하여야 하고, 그 사업시행기간 내에 이와 같은 취득절차가 선행되지 아니하면 그 도시계획사업의 실시계획인가는 실효되고, 그 후에 실효된 실시계획인가를 변경인가 하여 그 시행기간을 연장하였다고 하여 실효된 실시계획의 인가가 효력을 회복하여 소급적으로 유효하게 될 수는 없으나, 도시계획사업의 실시계획변경인가도 시행자에게 도시계획사업을 실시할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초의 인가와 다를 바 없으므로, 이 변경인가가 새로운 인가로서의 요건을 갖춘 경우에는 그에 따른 효과가 있다(대법원 1994.5.24. 선고 93누24230 판결)고 한 판례에 비추어 볼 때, 이 사건 ○○시 도시계획 도로인 중로 1-26호 도로개설 사업시행과 관련하여, 1998. 1. 15. ○○도시계획(재정비) 변경결정(중로 2-22호 신설), 2000. 3. 14. ○○일단의 주택지조성사업 계획결정(중로 2-22호선을 1-26호선으로 변경 및 도로폭 2m 확장), 2004. 5. 20. 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획 인가, 2004. 12. 1. 도시계획시설 실시계획변경인가(사업기간 연장 및 사업면적 조정)하였으므로 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설 실시계획 변경인가 처분도 처분성이 인정된다 할 것이므로 행정심판 청구의 대상이 되어진다 할 것이다.
(2) 본안에 대하여 판단해 보면,
(가) 두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는 반면 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오며, 그 결과가 당사자에게 예측 가능한 것이 아닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다(대법원 1994.1.25. 선고 93누8542 판결)라고 판시하고 있어 이 사건 ○○시 도시계획 도로인 중로 1-26호 도로 개설 사업시행과 관련된 피청구인이 2004. 12. 1. 도시계획시설 실시계획 변경인가처분의 선행처분에 대하여 살펴보면,
① 청구인은 1998. 1. 15.자 마산도시계획(재정비) 변경결정과 2000. 3. 14. ○○ 일단의 주택지조성사업 계획 결정에 대하여 당시 청구인 토지는 지목이 “답”으로서 그 지상에 건물이 없는 것으로 피청구인이 오인하여 기초조사의 흠결이 있고, 기존도로가 개설되어 있어 주민 및 차량출입에 지장이 없었으므로 기존도로를 확장하면 될 것이어서 사익을 침해하였고, 교통의 편리성은 물론 도로구조와 신호체계상 중로1-26호 도로와 국도 5호선 도로의 합류위치를 182번지 토지로 통하면 될 것을 청구인 소유토지로 연결하여 기존 영업을 폐지하게 하였으며, 계획입안과정에 이를 반영하지 않았다고 주장하고 있으나,
도시계획 입안과정은 도시계획의 결정을 위한 하나의 행정 내부적 과정으로서 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다할 것이고, 이 사건과 관련된 ○○시 도시계획변경 결정과 ○○일단의 주택지 조성사업계획 결정사항은 경상남도지사의 권한사항이므로 이 건 청구 상대인 피청구인이 다르다할 것이나, 설령 처분성과 피청구인 적격이 인정된다 하더라도, 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다(대법원 1996. 11. 29.선고, 96누8567판결)라고 판시하고 있는 것으로 보아,
1997. 10. 피청구인이 도시계획변경에 대하여 입안할 당시 이 도로(기존 중로 2-22호)를 포함한 도시계획변경을 ○○읍 시가화 공단지역, 유통상업지역 등의 활성화에 따른 배후 주거용지 확보와 도시의 균형발전 및 주거보호 등 공익 목적을 위해 계획 입안하였다고 보아지고, 도시계획의 기초조사란 도시계획 대상지역의 인구현황, 산업화 현황, 기반시설 현황 등을 조사하는 것으로 각 토지의 개별특성까지 고려하는 것은 아니라고 볼 것이며, 청구인 소유 토지 ○○리 182-2번지상의 건축물 144.85㎡는 1996. 7. 29. 피청구인으로터 사용승인되었으나, 182-2번지 토지는 토지대장상 2000. 11. 2. 지목이 “답”에서 “대지”로 변경이 되었고, 인근 182번지에 위치한 지상 3층 건축물(연면적 674.82㎡, 근린생활시설)은 1995. 10. 23. 피청구인으로부터 사용승인되었음을 알 수 있으므로 피청구인이 도시계획을 변경 입안하면서 항공사진촬영 등 전문적이고 기술적인 사항을 참고하여 기존 도로와 국도 5호선의 연결 각도와 회전반경, 교통사고의 위험 등을 고려하여 도로의 배치를 할 뿐만 아니라, 이를 근거로 하여 도시계획 분야의 전문가로 구성된 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건과 관련된 ○○시 도시계획 도로인 중로 1-26호 도로가 결정되는 것으로서, 이 사건과 관련된 도로의 결정이 청구인의 영업제한과 재산 손실 등의 사익을 현저히 침해 하였다고 주장하는 청구인의 사정 역시, ○○시 도시계획 변경결정의 재량권 남용 여부를 판단함에 있어 고려대상이 되는 공·사익 간의 적정한 형량요소에 해당한다거나 달리 전문적인 조사에 근거한 것이라고도 볼 수가 없을 것이어서 사익과 공익을 비교·교량하지 않았다고 하는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
② 청구인은 피청구인이 2004. 5. 20.자 도시계획시설 사업시행자 지정 및 실시계획 인가처분에 대하여, 피청구인은 도시계획시설 결정의 효력이 발생한 날로부터 2년 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 재원조달계획·보상계획 등을 포함하는 단계별집행계획을 수립하여야 함에도 이를 전혀 수립하지 않았고, 피청구인은 중로 1-26호선을 ○○건설에서 개설하여 피청구인에게 기부채납 하도록 하여 도로의 건설에 소요되는 일체의 비용을 ○○건설이 부담하도록 하고, “○○아파트진입로”로 명명한 것은 공익사업을위한토지등의취득및손실보상에관한법률의 “공익목적으로 시행하는 도로”에 관한 사업으로 볼 수 없다고 주장하나,
국토의계획및이용에관한법률 제85조(구 도시계획법 제58조)에서 도시계획시설에 대하여 도시계획시설결정의 효력이 발생한 날부터 2년 이내에 재원조달계획·보상계획 등을 포함하는 단계별집행계획을 수립을 수립·공고토록 한 입법취지는 도시계획시설로 결정된 후 10년이 경과될 때까지 도시계획사업이 시행되지 아니하는 경우에는 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 대지의 소유자에게 매수청구권을 부여함으로써 도시계획사업의 장기미집행으로 인한 주민의 불편을 해소함이며, 단계별집행계획은 행정청이 도시계획시설부지에 대한 행위제한 등에 관한 도시계획관리에 대한 사항을 규정하여 도시관리계획이라는 행정목적을 달성하기 위한 것으로서 토지소유자에게 법적 구속력을 갖지 않는 행정계획에 불과한 것이므로 2000. 3. 14. 중로 2-22호선이 중로 1-26호선으로 변경 결정되었고, 이 후 이 건을 포함한 단계별집행계획을 수립하지 않다고 하여 이 건 도로의 도시계획시설 결정의 위법을 주장할 수 있는 것은 아니라고 볼 것이다.
또한, 이 사건과 관련된 ○○시 도시계획도로 중로 1-26호선은 ○○교와 국도 5호선을 연결하는 폭 20m의 도로로서 인근 ○○중학교 및 ○○ 1리 지역 주민들의 출입도로로서 이미 기존도로가 주민 통행도로로서 역할을 하고 있었고, 구 도시계획법 제83조에는 행정청이 아닌 자가 도시계획 실시계획의 인가를 받아 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다고 할 것이므로 중로 1-26호 도로가 이미 도시계획시설로 결정된 상태에서 1999. 11. ○○일단의 주택지조성사업에 대한 도시계획이 입안되어 2000. 3. 14. ○○일단의 주택지조성사업계획이 결정되었음을 볼 때, ○○아파트 입주민들만의 통행로로서 중로 1-26호선이 개설 계획되었다는 청구인의 주장은 설득력이 없고, 2002. 9. 30. ○○ 건설주식회사가 경상남도지사로부터 주택건설사업계획승인을 받을 당시 도시계획시설인 이 건 도로를 개설하여 기부채납하도록 한 것은 도시계획구역 안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 이 건 도로를 이용하는 ○○리의 다수 주민들은 물론 아파트 주민들의 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에 비추어 볼 때, 도시계획에 포함된 도시계획 시설의 설치 목적에 어긋난다고도 볼 수 없을 것이다.
③ 청구인은 이 건 도시계획 변경 결정과 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획인가 처분과 관련하여 일간신문에 공고하였으나 청구인에게 개별통지한 사실이 없으므로 절차상의 위법하다고 주장하고 있으나, 도시계획법 상 도시계획을 입안함에 있어 입안권자는 입안된 도시계획안의 공고 및 공람을 통해 주민의 의견을 청취하여야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 도시계획안에 반영하여야 하며, 도시계획의 입안에 있어 해당 도시계획안의 내용을 공고 및 공람하게 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는데 있는 것이므로 이러한 공고 및 공람 절차에 하자가 있는 도시계획결정은 위법하다고 볼 것이나, 피청구인은 이건 중로 1-26호선이 포함된 도시계획을 입안하여 결정하면서 1998. 1. 15. ○○도시계획(재정비)변경 결정에 대하여는 피청구인이 1997. 10. 15.과 1997. 10. 18.에 2차례에 걸쳐 일간신문에 공고를 하였으며 공고내용에서 이 건 도로(구 중로2-22호선)에 관한 내용은 도로의 기점이 국도 5호선 ○○리 182-2번지이며, 종점은 ○○교로서 연장 355m의 길이에 폭18m로서 이 사건 도로의 신설 여부와 그 위치·면적 등 기본적인 사항을 밝힌 바 있어 이 사건 토지 상에 도로를 개설하는 내용으로 이루어진 이 사건 도시계획결정은 그 공람 공고 절차상의 하자가 없고, 2000. 3. 14. ○○일단의 주택단지 조성사업계획 결정의 입안 당시 피청구인은 1999. 11. 공고에서 이 건 중로 2-22호선(폭 18m)이 중로 1-26호선(폭20m)으로 도로의 변경 여부와 그 위치·면적 등 기본적인 사항을 밝힌 바 있으며, 2004. 5. 20. 도시계획시설사업 실시계획인가 시에도 도시계획시설 시행지의 위치, 시행자의 성명 및 주소, 사업의 착수예정일 및 준공예정일, 그리고 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지 등의 내용에 대한 고시를 적법하게 이행하였고,
국토의계획및이용에관한법률 제96조 상의 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제22조의 준용 규정은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 국토의계획및이용에관한법률 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 고시가 있은 것으로 본다라고 하고 있어, 여기에서 고시가 있은 것으로 본다라는 규정은 국토의계획및이용에관한법률 제91조의 규정에 의하여 실시계획을 고시함으로써 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제22조에서 규정하고 있는 토지소유자 및 관계인 등에 대한 통지 의무와 고시 의무를 모두 포함하여 이행한 것으로 보아야 할 것이고, 별도의 통지나 고시 의무를 지는 것은 아니라고 볼 것이므로 청구인이 피청구인에 대하여 도시계획의 변경결정과 실시계획 승인과정에서 절차를 이행하지 아니하여 위법하다는 주장은 이유 없어 보인다.
(나) 그렇다면, 1998. 1. 15. ○○도시계획(재정비) 변경결정, 2000. 3. 14. ○○일단의 주택지조성사업계획 결정, 2004. 5. 20. 도시계획시설사업 시행자지정 및 실시계획 인가, 2004. 12. 1. 도시계획시설 실시계획 변경인가 처분한 것은 각각의 독립된 처분으로 보아야 할 것으로 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설 실시계획 변경인가 처분에 대하여 행정심판 청구의 대상은 된다 할 것이나, 선행처분이 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없는 경우에는 선행처분의 흠이 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 흠을 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없다할 것이므로, 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설 실시계획 변경인가처분의 선행 처분이라 할 수 있는 ○○도시계획(재정비) 변경결정 등 각각의 처분은 이미 불가쟁력이 생겨 당연 무효인 경우를 제외하고는 다툴 수 없다할 것이고, ○○도시계획(재정비) 변경결정 등 각각의 선행처분이 흠있는 처분이라고 볼 수도 없을 것이므로, 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설 실시계획 변경인가 처분에 대하여는 다툴 수 있다 할 것이나, 이 건에 대하여는 피청구인의 위법·부당한 사항이 없어 보이므로 2004. 12. 1. 피청구인이 한 도시계획시설 실시계획 변경인가 처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 12. 1. 한 도시계획시설사업 실시계획 변경인가 처분을 취소해달라는 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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