| 이유(2005-56)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○○읍 봉강리 산33-2, 산33-4, 산33-7번지(지목 : 임)에 레미콘공장을 설립코자 2004. 10. 29. 공장설립 승인 신청을 하였으나, 신청지가 ○○시도시계획조례 제20조의 규정에 의거 관리지역내 개발행위허가 규모는 5,000㎡미만이나, 본 신청지는 9,352㎡로 조례규정의 면적이 초과되고 ○○시도시계획조례 21조의 규정에 개발행위허가기준상 토지는 경사도가 15도 미만으로 정하고 있으나 신청지점은 경사도가 21도로 가파르며, 개발 시 절·성토 및 축조공사로 인하여 자연적인 지형변화와 단절이 나타나 자연경관의 연속성 단절 및 미관저해요인이 되고, 레미콘제조·운반 과정에서 발생되는 소음·대기·수질오염 등에 의하여 기승인 된 감식초공장의 피해 및 인근마을의 과수와 농작물 장애, 교통사고 위험 예상되며, 신청지가 국가지원지방도 30호선(봉강-무안) 실시설계용역의 계획노선에 일부 포함되어 향후 도로개설에 따른 공익성 저해가 있을 것으로 예상될 뿐 아니라, 자연환경보전법 제44조(자연경관보전), 같은 법제45조(공공용으로 이용되는 자연의 훼손방지), ○○시환경기본조례 제6조(자연보전을 위한 시책에 사업자의 책무), 같은 조례 제10조(무분별한 개발억제와 자연환경보전을 위한 시와 시민의 책무), 같은 조례 제6조(자연경관 보전의 기본원칙)에 의거 자연환경보전필요하다는 이유로 2004. 11. 29. 피청구인으로부터 불허가처분을 받았다.
나. 피청구인은 ○○시도시계획조례 제20조 규정에 의거 관리지역 내에 개발행위규모는 5,000㎡미만이나, 본 신청지는 9,352㎡로 본 조례규정을 초과한 면적이라 불가하다고 하나, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제1항에는 각 용도지역별 개발행위 규모를 정해 놓고 있으며, 또한 이는 “시·군의 도시계획조례에서 그 규모를 따로 정할 수 있다”라고 되어 있다. 따라서 당사의 신청부지는 관리지역임으로 국토의계획및이용에관한법률상 개발행위규모는 30,000㎡미만이나 ○○시도시계획조례 제20조 규정에는 5,000㎡미만으로 하향 조정되어 있다. 그러나 국토의계획및이용에관한법률시행령 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회심의)제2항제3호 가목에는 개발 면적이 같은 법시행령 제55조제1항 각호의 1에 해당하는 규모 이상 300,000㎡미만의 형질변경(국토계획법 : 30,000㎡ → 300,000㎡, ○○시조례 : 5,000㎡ → 300,000㎡)은 시·군 도시계획심의위원회 심의를 거치도록 되어 있는 규정으로서 행위자체가 불가하다는 것은 아니다. 즉 당사의 신청부지는 관리지역이고 그 면적이 9,352㎡로서 이는 ○○시도시계획조례에서 규정한 5,000㎡를 초과하는 개발행위로서 국토의계획및이용에관한법률상 도시계획심의위원회 심의 대상으로 되어 있는 것이지 행위제한 규정은 아니다. 따라서 이는 절대적으로 불가사유는 될 수 없다. 따라서 금번 공장신설승인 불가처분은 반드시 재결되어야 할 것이다.
다. 피청구인은 ○○시도시계획조례 제21조 규정에 개발행위기준상 토지는 경사도가 15도미만으로 정하고 있으나 신청지점은 경사도가 21도로 가파르며, 개발시 절·성토 및 축조공사로 인하여 자연적인 지형변화와 단절이 나타나 자연경관의 연속성 단절 및 미관저해요인으로 불가하다고 하나, 청구인이 신청한 ○○시 ○○읍 봉강리 산33-2번지외 7필지 9,352㎡는 관리지역내 임야와 농지로 구성되어 있으며, 농지 994㎡는 국지도 30호선에서 사건토지와 연결하기 위한 사도부분이며, 공장부지 8,358㎡는 관리지역내 임야로 국토의계획및이용에관한법률 제56조제3항 및 부칙 제18조제2항의 규정에 의거 관리지역이 세분화 될 때까지 관리지역안의 산림에서 이루어지는 토지의 형질변경 및 토석채취에 대하여는 산지관리법의 규정에 의하도록 하고 있다. 피청구인은 국토의계획및이용에관한법률에서 정한 ○○시도시계획조례 제26조 규정에 의거 관리지역내 개발행위허가기준을 적용하였다. 또한 제21조 규정에 개발행위허가기준상 토지는 경사도가 15°미만으로 정하고 있다는 이유와 개발 시 절·성토 및 축조공사로 인하여 자연적인 지형변화와의 단절이 나타나 자연경관의 연속성 단절 및 미관저해 등의 사유로 불허가 처분하였다. 이는 산지관리법 규정에 의하도록 한 국토계획및이용에관한법률 제56조제3항 및 부칙 제18조제2항을 위반한 행정처분으로 명백히 잘못된 행정행위이다. 산지관리법상 관리지역내에서의 일단의 산지적용 범위는 30,000㎡로 정하여져 있고 산지전용허가기준도 산지관리법시행령 별표4에서 허용하는 경사도는 25°미만으로 정해져 있으므로 이는 법의 형평성까지 상실한 행정처분이다.
라. 피청구인은 레미콘제조, 운반과정에서 발생되는 소음·대기·수질오염 등에 의해 기 승인된 감식초공장의 피해는 물론이고 인근 마을의 과수(감나무)와 농작물성장장애 및 교통사고 위험성이 예상되어 불가하다고 하나, 불가사유 3번의 내용은 ○○시의 행정이 얼마나 탁상행정이며 민원처리의 무책임을 보여주는 사안이라 아니할 수 없다. 피청구인은 감식초 공장의 피해를 걱정 하였는데 어떻게 감식초 공장의 관련자 한번 만나보지 않고 감식초 공장의 의견 한번 들어보지 않고 막연히 피해를 예상하여 불가처분 할 수 있는지 또한 피청구인이 가장 걱정하는 민원문제 역시 당사는 토지매입시점부터 인근 마을 주민과 사전 협의하여 계획부지 외곽에 조경식재 등으로 마을주민 생활에 피해 없이 사업을 영위하겠다고 협의하고 만약 피해발생시 이에 대한 보상은 당사에서 하기로 협의하였는데, 정작 민원문제 등의 해결을 위해 지원을 해주어야 할 행정에서 더 문제를 제기하니 안타까울 뿐이다. 또 피청구인이 주장하는 소음, 대기, 수질오염 등은 환경 관련 법령에서 공해방지시설을 설치하도록 규정하고 있으며, 당사 또한 그에 적합한 공해방지시설을 설치할 것이므로 아무런 문제가 되질 않는 사안이다. 즉 환경법에서는 문제가 되지 않는 내용을 왜 ○○시는 전혀 근거 없는 민원, 감식초공장 피해 등 막연한 추측에 의하여 행정의 처분을 내렸는지 도무지 이해가 되질 않는다. 따라서 법률적 기준에 근거하지 않은 행정처분은 원칙적으로 무효 이므로 반드시 재결되어야 한다.
마. 신청지가 국가지원지방도 30호선(봉강↔무안) 실시설계용역의 계획노선에 일부포함 되어 있어 향후 도로개설에 따른 공익성 저해가 예상되어 불가하다고 하나, 당사의 계획부지가 도로확장 계획부지에 일부 포함되었다는 사실은 금번에 공장설립 불가 통보를 득하고 처음 알게 되었다. 어떻게 도로확장계획이 공장설립의 불가사유가 될 수 있겠는가 ? 보완도 아니고 정말 ○○시의 안일한 행정처분에 통탄을 금할 길 없다. 당사가 공장설립승인 신청을 하고 ○○시는 약1개월 동안 서류검토, 관련부서 협의, 부지조성계획변경요구 등 일련의 과정을 거치는 동안에 단 한번의 도로확장 계획에 대한 언급이 없었다. 도로편입 부분은 충분히 보완으로, 사업계획의 수정으로 가능한 것을 공장설립이 향후 도로개설의 공익성이 저해된다는 이유로 불가 처분을 내렸다. 당사는 불가처분을 받은 이후 도로확장 계획에 대한 내용을 확인한 결과 당사의 사업계획부지 약400여평이 향후 도로확장계획에 포함되어 있었다. 그런데 이는 언제 공사를 하게 될지도 모르며, 또한 단시일 내에 공사가 시행 된다면 당사의 부지 일부를 도로확장에 편입시켜주면 아무런 문제가 되질 않는다. 이러한 내용을 ○○시는 당사에 사전협의 한번 없이 불가처분을 내렸다. 당사는 도로확장 시 사업계획부지 일부가 도로에 편입된다면 편입시키겠다. 도로개설에 적극 협조하겠다.
바. 자연환경보전법 제44조(자연경관보전), 같은 법제45조(공공용으로 이용되는 자연의 훼손방지), ○○시환경기본조례 제6조(자연환경보전을 위한 시책에 사업자의 책무), 같은 조례 제10조(무분별한 개발억제와 자연환경보전을 위한 시와 시민의 책무), ○○시자연경관보전을위한조례 제6조(자연경관보전의 기본원칙) 등에 의거 자연환경의 보전을 위해 불가하다고 하나, ○○시의 환경관련 조례의 기본목적은 난개발 방지에 역점을 두고 개발 시에는 자연경관과 조화되도록 개발해야 한다고 되어 있다. 그리고 도시계획조례 역시 대규모의 난개발 방지를 위하여 각종 규제조항을 두고 있는 것으로 사료된다. 그러나 당사의 계획부지는 경사도 21도(○○시의 주장)로서 상당히 완만한 임야인데 이를 난개발처럼 생각하고 각종 조례를 적용하여 공장설립을 불가 처분하는 것은 타 개발과 비교하여 행정의 일관성이 없는 처분이라 아니할 수 없다. 대규모의 석산개발, 대규모의 자동차운전학원 등을 설치하는 것은 ○○시의 환경 관련 조례와는 상관이 없이 사업승인이 가능하고 어려운 경제 여건 속에서 지역경제 발전을 위한 제조공장의 설립은 창원시의 환경 관련 조례에 위배되어 불가 처분하는 것은 명백한 행정의 일관성을 상실한 판단이라 아니할 수 없다. 따라서 금번의 공장신설승인 불가 처분은 어떠한 경우라도 재결되어야 한다.
사. 최근 우리나라의 중소기업은 IMF시기 보다 더 어려운 경제상황 속에서 생각지도 않은 공장입지 난에 허덕이고 있다. 공장을 설립하려 해도 각종 규제로 인해 부지를 구하지 못하고 보류, 포기하는 예가 많이 늘어나고 있다. 최근처럼 어려운 경제여건은 신규투자활성화와 창업활성화로 고용증대, 경기활성화를 이뤄야 하는데 정말 안타까울 따름 이다. 본인의 신청지역이 관리지역 내 임야로 국토계획및이용에관한법률 제56조제3항 및 부칙 제18조제2항에서 산지관리법에 의하도록 한 법규를 위반한 행정처분으로 명백히 잘못된 행정행위를 하였다. 또한 산지관리법상 관리지역내 일단의 산지적용 범위를 30,000㎡ 정하여져 있고 산지전용 허가기준도 산지관리법시행령 별표5에서 허용하는 경사도 25도 미만으로 정해져 있으므로 이는 법의 형평성까지 상실한 행정처분으로 마땅히 불허가처분은 취소되어야 한다. 하나의 법규적용을 잘못하므로 일어난 정신적 고통과 본인의 창업의지가 심히 흔들려 있음을 헤아려 주시기 바란다. 본인은 금번 공장설립 불가통보를 받고 최근 ○○시의 토지형질변경 관련 인.허가 결과를 나름대로 조사한 바, 주택, 창고, 공장등 대부분의 개발행위신청이 가능하다는 법률적 규정보다는 불가하다는 법외적인 요인에 의해 불가 처리되고 있으며, 행정처분의 일선에 있는 담당자도 불가처분하고 행정심판의 결과에 따르겠다는 무사안일의 행정형태를 파악할 수 있었다. 그 결과 ○○시를 대상으로 하는 행정심판청구는 늘어가고 사업주는 시간적, 경제적 손실에 행정에 대한 불신은 계속 늘어가는 형태이다. 청구인은 서비스나 사치성 향락업종을 영위하고자 하는 것도 아니며, 법의 테두리를 벗어난 위법한 행위를 하고자 하는 것도 아니다. 적법한 범위 내에서 적법한 절차에 의하여 창업공장을 설립하고자 하는 것이므로 피청구인의 처분을 취소해 달라고 한다.
아. 청구인은 보충서면에서 건설교통부의 관리지역 임야의 개발행위허가관련 질의회신을 첨부하면서 이 건은 피청구인의 답변내용과 같이 국토의계획및이용에관한법률 적용대상이 아니고 산지관리법 적용대상이라는 주장과 개발면적이 10,000㎡이상으로 환경성 검토대상이라면 보완으로 처리하여야 한다는 점, 경사도 측정결과 17도인 점, 도로편입부지는 적극 협조할 것이라는 등에 대하여 주장하고 있다.
2. 피청구인주장
가. 청구인은 신청부지가 9,352㎡로 ○○시도시계획조례에서 규정한 5,000㎡를 초과하는 개발행위로서 국토의계획및이용에관한법률시행령 제57조의 규정에 의거 도시계획심의위원회 심의를 거치도록 되어있어 행위자체가 불가하다는 것은 아니다라고 주장하나, 청구인은 본 사건필지에 2003. 6. 26. 부지면적 24,944㎡에 (주)경보 대표이사 이○○의 레미콘 공장과 (주)○○산업 대표이사 이○○의 아스콘 공장을 동시 신설 신청하였으나 환경정책기본법상 사전환경성검토협의대상면적(10,000㎡) 이상이라는 사실을 뒤늦게 파악하고 사업계획내용 수정의 이유로 2003. 7. 1. 자진 취하한 바 있다. 그리고 본 사건필지와 연접부지인 472-1번지 외 4필지 2,037㎡에 2004. 6. 10. 감식초 공장인 우성식품(대표 정○○)이 창업사업계획승인을 선(先) 득하였으며, 본 사건필지인 9,352㎡의 토지소유자가 우성식품의 토지소유자와 동일인 및 관련인이고, 총 부지면적은 11,389㎡로 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표20호 차목의 “기존 공장부지에 접하여 건축하는 경우 1만㎡이상”인 조건을 만족함과 동시에 본 사건필지가 10,000㎡미만으로 환경정책기본법상 사전환경성검토협의대상범위를 기피하기 위한 면적으로 공장신설승인 신청서를 제출하여 관계법을 이용하는 것이 아니냐는 의구심이 드는 바이다. 또한 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조에서는 관리지역 및 농림지역에는 부지면적 30,000㎡ 미만의 범위 안에서 시·군의 도시계획조례에 따라 개발행위허가 규모를 정할 수 있도록 규정하고 있으며, ○○시도시계획조례 제20조 규정에 관리지역에서는 5,000㎡미만의 규모만 개발행위를 허가할 수 있도록 하고 있으나, 청구인은 공장 부지면적이 9,352㎡로 관리지역 내 면적을 초과하였고, 본 신청부지는 북산지방국토관리청에서 실시설계를 시행하고 있는 국가지원지방도30호선 도로개설 예정부지로 편입이 되어 있고, 환경분야에 문제점이 제기되어 민원조정위원회를 개최하여 불승인 처리하게 된 것이다.
나. 이 사건 청구인의 공장부지 8,358㎡는 관리지역 내 임야로 국토의계획및이용에관한법률 제56조제3항 및 부칙 제18조제2항의 규정에 의거 관리지역이 세분화될 때까지 관리지역안의 산림에서 이루어지는 토지의 형질변경 및 토석채취에 대하여는 산지관리법의 규정에 의하도록 하고 있음에도 ○○시도시계획조례 제26규정에 의거 관리지역 내 개발행위허가 기준 적용은 잘못된 행정행위라고 주장하나, 국토의계획및이용에관한법률 제1조의 규정에 “이 법은 국토의 이용·개발 및 보전을 위한다”고 되어 있고, 같은 법제56조에는 “건축물의 건축, 토지의 형질변경, 토석의 채취”로 3종류의 행위를 개발행위 허가대상으로 보고 있으며, 같은 법 부칙 제18조제2항(개발행위허가 등에 관한 경과 조치)에서는 “관리지역이 세분될 때까지 관리지역안의 산림에서 이루어지는 형질변경, 토석채취에 대하여는 산지관리법에 따르도록” 되어 있으나, 건축물의 건축에 대하여는 개발행위 대상으로 산림법을 적용할 수 없으며, 공장을 운영하기 위해서는 공장건물이 필수적으로 수반되어야 하는 바, 이는 개발행위에 포함시켜야 할 사항으로 부당한 행정행위가 아닌 적법한 조치일 것이다. 청구인이 제출한 질의회신내용을 보면 관리지역 안의 토질형질변경과 토석 채취 시에는 산지관리법이 적용될 것이나, 개발행위 중 건축물의 건축은 개발행위 대상이므로 산지관리법만 적용하여 허가규모나 조건을 유리하게 해석하는 것은 청구인의 자의적인 해석이므로 부당한 청구내용으로 판단된다.
다. 청구인은 환경법에서는 문제가 되지 않는 내용으로 민원, 감식초공장 피해 등의 막연한 추측에 의한 행정처분은 원칙적으로 무효이므로 반드시 재결되어야한다는 주장하나, 신청지 주변 전체가 과수원 및 농경지로 형성되어 있어 레미콘 제조, 운반과정에서 발생되는 공장의 비산먼지, 소음, 대기, 수질오염으로 인한 과수와 농작물 생육에도 지장을 초래하고 환경오염 방지시설을 설치한다고 완벽한 오염물질을 차단할 수 없으며 단지 배출오염원을 저감시킬 따름이다. 또한 사업활동을 통하여 발생되는 생활오수 및 폐기물, 비산먼지, 소음, 대기, 수질오염으로 인하여 주변 환경오염 우려 및 저기압일 경우 기상역전현상이 장시간 생길 때 대기배출시설에서 배출되는 대기오염물질이 널리 확산되지 못하여 청구인의 사건토지 위치주변의 전촌마을, 봉강마을 및 본포마을 200여세대 550여명의 인근마을, 농경지에 가라앉음으로 대기오염이 가중되어 농경지 및 생활환경의 피해는 불가피 할 것이다. 그리고 연접부지인 472-1외 4필지 2,037㎡에 기 승인된(2004.6.10) 식품공장인 감식초 공장에는 비산먼지, 소음, 대기, 수질오염으로 인한 위생적인 문제의 대두 및 사업의 피해발생 등으로 감식초 생산에 막대한 지장을 초래할 것이다. 레미콘의 운반을 위해 대형차량들이 국가지원지방도 30호선을 통과 할 경우 대다수의 주택이 노후화된 스레트 건물로 도로변 농가 건물 외벽에 잔금 발생 및 지반 침하 등의 피해, 대형차량 통행으로 인한 교통사고의 위험성, 도로노면의 파괴로 인한 사고 다발 등 주민들의 불안감 확산과 농촌 주민생활에 막대한 지장을 초래하여 집단행동 표출 등 민원이 지속적으로 유발될 것이 당연하다.
라. 청구인은 도로확장계획으로 인한 공장설립의 불가사유는 안일한 행정처분이라고 주장하나, 국가지원지방도 30호선은 동읍 봉강리에서 밀양시 무안면 성덕리 구간의 기존도로를 4차로로 신설(확장)하는 건으로서 부산지방국토관리청에서 2003년 7월 실시설계 과업착수가 되어 2005년 10월 준공예정으로 작업을 진행 중에 있으며, 실시설계의 현 계획상 본 사건의 신청지에 국가지원지방도 30호선 계획노선에 많이 편입되는 것으로 예상된다. 그리고 신청부지에 공장건축물 등 관련 제조시설물을 건설 시에는 국가지원지방도 30호선 건설공사에 따른 도로 편입 부지의 건축물 및 관련 제조시설물의 철거에 따른 보상 등의 문제 발생이 대두되고, 공공의 사업에 지장을 초래하여 도로개설이 지연 및 시설철거에 따른 낭비, 레미콘 공장의 비정상적이 운영에 따른 경제적 손실 등을 검토 한 바 불승인 처분이 바람직 한 것으로 결정되었다.
마. 청구인은 환경관련법 및 조례적용으로 공장설립을 불가처분하는 것은 행정의 일관성이 없는 처분으로 공장신설승인 불가 처분은 어떠한 경우라도 재결되어야 한다는 주장하나, 청구인은 ○○시 ○○읍 봉강리 산33-2, 산33-4, 산33-7, 472-1, 472-2, 473, 474-2, 474-3번지에 9,352㎡ 면적을 개발하여 레미콘제조 공장을 건립코자 하는 사건으로 개발신청지는 국지도 30호선의 서쪽방향 가장자리에 위치하며 백월산 능선의 임상과 자연경관이 잘 보전되어 있는 산중턱에 위치한 지역으로 동·북방향 약 500m∼1,000m내에는 전촌과 본포마을이 위치해 있으며 개발신청지 주변 대부분이 우수한 산림과 감나무 과수원과 농경지로 조성되어 있는 지역이며 야생동물의 이동통로 및 서식에 적합한 자연환경을 형성하고 있을 것으로 사료되므로 개발시 자연생태계와 아름다운 자연경관에 현저한 저해가 예상되며 개발시 기층 역전현상이 일어나는 아침·저녁 무렵 레미콘 제조공장에서 발생되는 대기오염물질로 인해 지속적으로 인근 농경지 및 마을에 피해가 발생할 것으로 예상되고, 특히 중장비(레미콘관련 중장비)의 잦은 통행 및 레미콘 제조 골재에 발생되는 각종 비산먼지 등으로 주변 농경지 및 마을의 피해는 더욱 가중될 것이다. 환경정책기본법 제6조제2항 및 제3항의 규정에 의거 모든 국민은 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 적극 협력하여야 하며 일상생활에 따르는 환경오염과 환경훼손을 줄이고 국토 및 자연환경의 보전을 위하여 노력하여야 하며, 자연환경보전법 제27조제1항의 규정에 의거 “지방자치단체의 장은 주요경관요소가 훼손되거나 시계(視界)가 차단되지 않도록 노력하여야 하며”, 또한 상기개발은 제40조제2호의 “경관적 가치가 높은 주요 경관요소의 훼손과 도로변에 있는 숲·거목 등으로서 훼손되거나 경관적 가치가 크게 상실되는 경우”에 해당하는 것으로 ○○시환경기본조례 제6조 및 제10조의 규정에 의거 “사업자는 자연환경을 보전하기 위해 노력하여야 하며 시책에 협력할 책무가 있으며 자연환경과 생태계 보전이 인간의 생존 및 생활의 기본임을 알고 자연의 질서와 균형이 유지, 보전되도록 노력하여야 함”을 규정하고 있으므로 청구인의 개발행위신청은 불허가 처분한 것으로 타당하다 할 것이다.
바. 청구인이 신청한 공장부지는 국토의계획및이용에관한법률 제56조에 의한 개발행위허가대상이고, ○○시도시계획조례 제20조 개발행위 허가규모 5,000㎡ 미만을 초과한 난개발에 해당하고, 본 부지의 경사도가 21도로 공장용지로 부적합한 것으로 판단되므로 국토의 균형발전과 무분별한 개발을 방지하고자 불가 처분하였다. 그리고 청구인은 2003. 6. 26. 유사한 건으로 레미콘 공장신설을 우리시에 신청하였으나 환경정책기본법상 사전환경성검토대상에 해당하여 불가처분 될 것을 인지하고 2003. 7. 1.동 건을 자진취하 하는 등 사업자의 책무를 다하지 않고 관계법을 교묘히 피해 지인(知人)인 우성식품 대표로 하여금 우선 공장 창업승인을 득하고 본 건을 제출하여 사전환경성검토를 불이행 하였다. 또한 청구인의 사건토지와 주변 대부분이 우수한 산림과 감나무 과수원과 농경지로 조성되어 있는 지역으로 농경지 생태계가 양호한 지역으로 개발 시 절·성토 및 축조공사로 인하여 자연적인 지형 단절이 나타나 자연경관의 연속성단절은 물론 농촌 생태계와 부조화된 공장 건물로 인하여 미관저해 및 시각적인 혼란을 초래하며 신청지에 청구인의 사업계획서와 같이 레미콘 공장 개발 시 제조과정에서 발생되는 환경오염(먼지, 소음, 폐수 등) 증가와 교통문제로 인하여 사건 토지 위치주변의 전촌마을, 봉강마을 및 본포마을 200세대 550여명의 인근마을의 농촌생활 환경에 많은 피해를 줄 것이 당연하므로 피청구인이 불허가 처분한 것은 타당하다 할 것이다. 또한, 신청지 및 주변지역에는 부산지방국토관리청에서 ○○읍 봉강리에서 ○○시 ○○면 성덕리 구간의 기존도로를 4차로로 신설(확장)하는 국가지원지방도 30호선 실시설계 중에 있고 현 실시계획상 신청부지가 상당량이 편입될 것으로 예상되며, 신청지 및 주변지역 곳곳에 개발이 되면 도로 편입 부지의 건축물 및 관련 시설물의 철거에 따른 보상 등의 문제 대두, 공공의 사업에 지장을 초래하여 도로개설이 지연되고, 시설 철거에 따른 경제적 손실과 국토이용관리의 기본방향인 계획적 부재로 이어질 것이므로 본 사건의 청구인이 신청한 공장신설승인 신청에 대하여 피청구인이 불가 처분한 것은 당연하므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제59조, 같은 법시행령 55조, 57조 등에 의하면, 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경은 제외한다.) 토석의 채취 등의 개발행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고, 개발행위허가의 규모라 함은 토지의 형질변경 면적을 말하는 것으로 관리지역 및 농림지역의 경우 3만제곱미터 미만으로 규정하면서 이 범위 안에서 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있도록 하고 있으며, 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의에 있어 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경은 제외한다.) 토석의 채취 등의 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 이 법에 의하여 허가하거나 다른 법률에 의하여 인가·허가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거치도록 하는 사항으로는 면적이 30만 제곱미터 미만인 토지의 형질변경으로 규정하고 있고, ○○시도시계획조례 제20조에서는 대통령령 제55조제1항의 단서의 규정에 의하여 관리지역 및 농림지역에서의 토지의 형질변경으로서 개발행위를 허가할 수 있는 규모는 5천제곱미터 미만으로 규정하고 있다.
(2) 또한 산지관리법 제2조에 의하면, “산지”라 함은 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지, 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지, 입목·죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 등을 말하고 다만, 농지(초지를 포함한다.)·주택지·도로 그 밖에 대통령령이 정하는 토지는 제외한다라고 하면서 같은 법시행령 제2조에서 대통령령에서 정하는 토지라 함은 과수원·차밭·삽수(揷穗) 또는 접수(接穗)의 채취원(棌取園), 입목·죽이 생육하고 있는 건물의 담장안의 토지 등으로 규정하고 있고, 농지법 제2조에서 “농지”라 함은 전·답 또는 과수원 기타 법적 지목여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
(3) 자연환경보전법 제20조, 제40조, 제44조, 제45조의 규정을 보면, 자연경관 보전에 있어 관계중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 경관적가치가 높게 해안선 등 주요 경관요소가 훼손되거나 시계가 차단되지 아니하도록 노력하여야 하고, 도로 또는 철도변에 있는 숲·거목 등으로서 훼손되는 경우 경관가치가 크게 상실할 경우 지방자치단체의 장은 생태적 경관적 가치 등의 훼손을 방지하기 위하여 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 입목의 벌채 또는 토지의 형질변경을 제한하거나 출입·취사·야영행위를 제한할 수 있고, 지방자치단체는 조례가 정하는 바에 따라 각종사업을 시행함에 있어서 자연경관을 보전할 수 있도록 필요한 조치를 하여야 하고, 지방자치단체의 장은 생태적·경관적 가치 등의 훼손을 방지하기 위하여 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 입목의 벌채 또는 토지의 형질변경을 제한하거나 출입·취사·야영행위를 제한할 수 있다고 규정하고 있고, 환경정책기본법 제6조에서는 모든 국민은 국가 및 지방자치단체의 환경보전시책에 협력하여야 하고, 일상생활에 따르는 환경오염과 환경훼손을 줄이고, 국토 및 자연환경의 보전을 위하여 노력하여야 한다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 ○○시 ○○읍 봉강리 산33-2, 산33-4, 산33-7번지(지목 : 임)에 레미콘공장을 설립코자 2004. 10. 29. 공장설립 승인 신청을 하였으나, 신청지가 ○○시도시계획조례에서 규정한 개발행위허가면적이 초과되고, 신청지점의 경사도가 21도로 가파르며, 미관저해 요인이 되고, 기 승인된 감식초공장 및 인근 마을의 피해가 예상되며, 국가지원지방도 30호선(봉강-무안) 실시설계용역의 계획노선에 일부 포함되어 향후 도로개설에 따른 공익성 저해가 있을 것으로 예상된다는 이유로 불가처분 받은데 대하여, 청구인은 신청부지는 9,352㎡로서 ○○시도시계획조례에서 규정한 5,000㎡를 초과하는 개발행위로서 국토의계획및이용에관한법률상 도시계획심의위원회 심의대상으로 되어 있는 것이지 행위제한 규정은 아니고, 국토의계획및이용에관한법률에 의한 관리지역내의 임야는 개발행위허가대상이 아니라 산지관리법 적용대상이며, 신청지의 경사도에 대하여도 산지관리법시행령에서 허용하는 경사도는 25°미만으로 정해져 있고, 환경법에서는 문제가 되지 않는 내용을 피청구인은 전혀 근거 없는 민원, 감식초공장 피해 등 막연한 추측에 의하여 행정의 처분을 내렸는지 도무지 이해가 되질 않으며, 신청지가 국가지원지방도 30호선(봉강↔무안) 실시설계용역의 계획노선에 일부포함부분은 사업계획 수정으로 가능 할 것을 불가 처분을 한 것은 부당하므로 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항 및 같은 법시행령 제55조에서 개발행위허가의 규모를 정하면서 관리지역 및 농림지역에 대하여 3만제곱미터 미만의 토지형질변경 면적의 범위 안에서 당해 시 또는 군의 조례로 정할 수 있도록 한 것은 법에서 정한 개발행위의 규모 범위내에서 당해 시군의 도시관리계획과 지역 여건에 맞게 조례로 면적을 정할 수 있도록 위임한 것이라 볼 수 있으므로 법에서 정한 면적의 범위 내에서는 당해 시군이 조례로 개발행위 면적의 범위를 정할 수 있다고 할 것이고, 당해 시군에서 개발행위의 면적을 조례로 정하였다면 법에서 위임한 면적의 범위를 벗어나지 않는 한 조례에서 정한 면적의 범위 내에서 개발행위를 할 수 있도록 한 것이 위법한 것이라 할 수는 없을 것이며, 또한 같은 법제59조 및 같은 법시행령 제57조에서 토지의 형질변경 등을 위한 개발행위 중 대통령령이 정하는 바에 따라 시군의 도시계획조례로 정한 면적 이상 30만 제곱미터 미만인 토지의 형질변경 행위를 허가하거나 다른 법률에 의하여 인가·허가·승인 또는 협의를 하고자 하는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 것은 당해 시군에서 도시계획조례로 정한 면적인 5천 제곱미터 이상 30만제곱미터 미만의 토지의 형질변경을 허가하고자 하는 경우에는 관계법률 및 조례 등에서 정한 제한면적을 벗어난 개발행위이므로 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하여 무분별한 개발행위의 확산을 방지하고자 한 것이지 허가를 하지 않는 것으로 결정한 신청까지 전부 도시계획위원회의 심의를 거치도록 의무화 한 규정이라고 해석할 수 없다고 할 것이어서 피청구인이 비록 ○○시도시계획조례로 정한 토지의 형질변경 면적이 5천 제곱미터를 초과하였다는 사유로 도시계획심의위원회의 심의 없이 개발행위를 제한하였다고 하여 이것이 재량권을 일탈하였다거나 남용하였다고 볼 수는 없다 할 것이다.
(2) 청구인이 신청한 공장부지 8,358㎡는 관리지역내 임야로 국토의계획및이용에관한법률 제56조제3항 및 부칙 제18조제2항의 규정에 의거 관리지역이 세분화 될 때까지 관리지역안의 산림에서 이루어지는 토지의 형질변경 및 토석채취에 대하여는 산지관리법의 규정에 의하도록 하고 있다는 주장을 하고 있으나, 경상남도행정심판위원회에서 직권으로 판단하면, 산지관리법 제2조 및 같은 법시행령 제2조의 규정에 의하면 산지라 함은 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등을 말하고 농지·주택지·도로·과수원 등은 제외한다고 하고 있고, 또한 농지법 제2조에서 “농지”라 함은 전·답 또는 과수원 기타 법적 지목여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지라고 규정하고 있는바, 청구인의 신청지는 사실상 감나무 밭으로 조성된 과수원이 대부분으로 농지법에서 규정한 농지를 대부분 포함하고 있다고 보아지므로 청구인의 신청지에 공장신설승인을 위하여는 국토의계획및이용에관한법률 제56조 및 같은 법시행령 제55조에서 규정한 개발행위허가 대상이며 농지전용허가의 대상이 된다할 것이므로 피청구인이 ○○시도시계획조례의 규정을 들어 불가 처분 한 것은 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유없어 보인다 할 것이다.
(3) 청구인은 신청지가 국가지원지방도 30호선(봉강↔무안) 실시설계용역의 계획노선에 약400평정도가 포함 되어 있으나, 이는 언제 공사를 하게 될지도 모르며, 단시일내에 공사가 시행된다면 부지일부를 도로확장에 편입시켜주면 아무런 문제가 없는데도 피청구인은 청구인과 사전협의가 한번도 없었다고 주장하나, 청구인의 신청지는 부산지방국토관리청에서 2003년 7월 실시설계하여 2005년 10월 준공예정으로 있는 국가지원지방도 30호선 계획노선에 공장신설승인신청 부지와 함께 진입도로가 포함되어 있어 공장신설승인을 할 경우 향후 도로개설에 따른 공익성 저해가 예상된다할 것이므로 이를 피청구인이 불가사유의 하나로 삼는 것이 위법하다 거나 부당한 것으로는 보이지 않는다.
(4) 청구인은 환경법에서는 문제가 되지 않는 내용을 왜 ○○시는 전혀 근거 없는 민원, 감식초공장 피해 등 막연한 추측에 의하여 행정의 처분을 내렸는지 도무지 이해가 되질 않고, ○○시환경관련조례에 위배되어 불가처분 한 것은 행정의 일관성을 상실한 판단이라고 주장하고 있으나, 신청지 주변 전체가 감나무 밭으로 조성된 과수원과 농경지로 형성되어 있는 지역으로 청구인의 공장신설승인시 레미콘 제조·운반에 따른 주변농경지에 피해가 발생하지 않을 것으로는 보이지 않고, 피청구인이 ○○시환경기본조례 제6조 및 제10조에서 규정한 자연환경보전 목적의 이유를 들어 공장승인불가처분한 것은 정당한 처분으로 보인다 할 것이다.
(5) 따라서 청구인의 공장신설승인 신청면적이 9,352㎡로 피청구인의 도시계획조례에서 개발행위허가규모를 5,000㎡미만으로 제한하고 있는 개발행위규모를 초과하여 개발행위허가기준에 맞지 않고, 신청지점의 경사도가 15도 이상으로 도시계획심의위원회 심의대상이며, 신청지가 국가지원지방도 30호선(봉강-무안) 실시설계용역의 계획노선에 일부 포함되어 향후 도로개설에 따른 공익성 저해가 있을 것이 예상되는 점과 인근지역이 감나무 과수원으로 연속되어 있는 지역으로 자연경관의 연속성 단절과 인근 과수농가의 피해가 예상되는 것을 이유로 한 피청구인의 공장승인불가 처분은 재량권을 일탈·남용하였거나 위법한 처분으로는 보이지 않는다 할 것이다.
라. 그렇다면 피청구인이 2004. 11. 29. 청구인에게 한 공장신설승인불가처분을 취소해 달라는 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
