| 이 유(2005-45)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2005. 1. 3. 피청구인에 대하여 청구인의 소유인 ○○시 ○○읍 ○○리 165-5번지 상에 농가시설(창고)건립을 위해 농지전용 및 개발행위 허가신청을 한 사실이 있다. 그런데 피청구인은 2005. 1. 26. 청구인에게 민원처리에 관한 법률시행령 제19조의 규정에 의한 실무종합심의결과 농지법시행령 제38조 및 농지법 제8조의 규정에 부적합하므로 개발행위가 불가하다는 이유로 하여 통지한 사실이 있다. 따라서 청구인은 피청구인의 이 사건 처분에 대하여 불복하므로 이 사건 청구에 이르게 된 것이다.
나. 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 함에 있어 농지법시행령 제38조 및 농지법 제8조의 근거로 하고 있는 바, 이에 대하여 농지법시행령 제38조를 살펴보면 농지전용 허가의 심사는 시장·군수·구청장은 제37조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가신청서 등을 송부 받은 때에는 다음 각호의 심사기준에 따라 심사 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 송부 받은 날부터 12일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의 의견서를 첨부하여 농림수산부장관에게 제출하여야 한다라고 규정하고 있다. 그런데 피청구인은 청구인의 이 사건 농지허가신청건에 대하여 위 같은 법에 따라 적법하게 심사를 하였는지 의문이 있으며, 이에 앞서 청구인은 같은 법제37조 규정에 의하여 적법하게 농지전용허가신청을 하였던 것이다. 그리고 청구인은 농지법 제8조에 의하여 농지취득자격증명원까지 발급받았던 것으로 청구인의 이 사건 개발행위허가신청에 대하여는 법적인 하자가 전혀 없었던 것인데도 불구하고 피청구인은 위와 같은 법의 규정에 의하여 부적합하다함은 재량권을 일탈한 행정편의주의적인 권리남용이라 할 것이므로 피청구인의 청구인에 대한 이 사건처분은 부당하다 할 것이다.
다. 청구인의 소유인 ○○시 ○○읍 본포리 165-5번지 답 1,313㎡는 원래 청구인의 모(母)인 김○○의 소유로서 2003. 10. 22. 사실상의 대물림으로서 그 소유권을 넘겨받았으나 청구인이 수십년동안 경작관리 사용하였으며 그뿐만 아니라 위 농지 인접한 같은 리 산77번지에 대하여도 단감과수원으로서 경작관리하고 있으며 또한 같은 리 62, 63, 677번지 필지 등 전답에 농작물을 경작관리 해오고 있다. 따라서 청구인은 이 사건 농지의 인접한 ○○시에 거주하면서 원래 고향이며 선조로부터 대물림 받은 농지 등을 경작 관리하고 있음이 명백하다 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에 대하여 이 사건 처분은 그 어느 모로 보나 재량권을 일탈한 행정편의주의적인 권리남용이라 할 것이므로 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인주장
가. 이 사건 관련 청구인은 피청구인이 이사건 처분함에 있어 농지법시행령 제38조 및 농지법 제8조의 규정에 의해 처분을 하고 있으나 농지법시행령 제38조의 농지전용허가의 심사는 시장·군수·구청장은 농지법시행령 제37조제3항의 규정에 의하여 “농지전용 허가신청서 등을 송부 받은 때에는 다음 각호의 심사 기준에 따라 심사한 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 송부 받은 날로부터 12일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합의견서를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야한다”라고 규정하고 있는데도 피청구인은 청구인의 이사건 농지전용허가신청 건에 대하여 위 같은 법에 따라 적법하게 심사 하였는지 의문이 있으며, 이에 앞서 제37조 규정에 의하여 적법하게 농지전용허가를 신청하였던 것이고 또한 청구인은 농지법 제8조의 규정에 의하여 농지취득자격증명원까지 발급받았던 것으로서 청구인의 이사건 개발행위허가신청 건에 대하여는 법적인 하자가 전혀 없었던 것인데도 불구하고 피청구인은 위 같은 법의 규정에 의하여 부적합하다고 함은 재량권을 일탈한 행정편의주의적인 권리남용이라 할 것이므로 피청구인의 청구인에 대한 이사건 처분은 부당하다고 주장하는데 대하여, 이 건 신청농지는 토지이용계획 확인서상 관리지역이지만 ○○농업기반공사 관리구역으로 경지정리 및 수리시설이 갖추어진 안전답으로 일단 훼손되면 농지로의 원상복구가 어려우므로 농지법시행령 제38조 심사기준에 따라 신중하게 판단하여야 할 것이므로 청구인의 농지전용 허가 목적이 농가창고로 농업용 시설은 자기가 경영하고 있는 농지에서 생산된 농산물과 농기계 등을 보관하기 위한 면적만큼만 전용허가 또는 신고를 득할 수 있어 농지법시행령 제38조의 심사기준에 따라 검토한 결과 청구인의 농지원부상 경작면적 1,792㎡(542평)으로 만약 전용허가 시 1,132㎡(342평)밖에 없어 그 면적에서 생산되는 농산물을 보관, 저장하는데 필요한 면적을 볼 때 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용 될 수 없다고 판단되며, 또한 청구인은 신청농지 인근 본포리 62번지 및 63번지 상에 무단형질 변경하여 약15평정도의 주택과 30평정도의 농가창고를 불법 건립하여 사용하고 있어 이사건 토지에 또다시 농가창고건립목적으로 허가신청 하는 것은 농지전용 심사기준에 의한 농지의 적정성 중 전용목적 사업에 명백하게 이용될 수 없다고 할 것이다.
나. 청구인의 신청농지는 토지이용계획서상 관리지역으로 건폐율이 40%까지 가능하나, 허가 신청서의 사업계획서를 검토한 결과 건축면적이 농가창고 99㎡(30평)에 신청부지가 660㎡(200평)으로 건폐율이15%로 건축면적에 비해 신청면적이 과대하여 농지법시행령 제38조의심사기준의 농지의 적정성 중 전용목적 사업의 실현을 위하여 적정면적인지 여부에 부적합 하다고 할 것이다. 그리고 이사건의 신청농지는 2004. 12. 7. ○○시 ○○면 신촌리 905-24 춘광파크맨션 501-102호 지○○가 제1종근린생활시설(소매점)건립목적으로 신청하여 2004. 12. 22. 개발행위 불허가통보 한 사실이 있다. 이것으로 청구인은 농지법시행령 제38조 심사규정과는 상관없이 어떤 수단과 방법을 가리지 않고 전용허가를 득할 목적으로 계속 신청한다고밖에 볼 수 없다고 사료된다.
라. 청구인은 농지법 제8조의 규정에 의하여 농지취득자격증명원까지 발급받았던 것으로서 청구인의 이사건 개발행위허가 신청 건에 대하여는 법적인 하자가 전혀 없었던 것인데도 불구하고 피청구인은 위 같은 법의 규정에 의하여 부적합하다고 함은 재량권을 일탈한 행정편의 주의적인 권리남용이라 할 것이므로 피청구인의 청구인에 대한 이사건 처분은 부당하다고 주장하고 있으나, 농지법 제6조제1항의 농지소유자격에 따르면 헌법의 경자유전원칙에 따라 농지의 소유자격을 원칙적으로 농업인과 농업 법인으로 제한하고 있으며, 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유할 수 없도록 규정하고 있으며 농지취득 자격증명 발급시 취득자격요건 확인사항 중 농지소유 요건에 적합여부 및 농업경영 능력여부(농업경영을 목적으로 취득하는 경우에 한함)등을 검토하여 농지취득 자격증명 신청서 제출 시 영농계획서를 검토하여 적격여부를 판단 적합하면 발급하도록 되어있다. 그런데 청구인은 이사건 토지의 취득일자가 2004. 12. 30.일자로 ○○시 ○○읍사무소에서 농지취득자격증명 신청서를 2004. 12. 29. 제출하여 발급받아 소유권 이전등기 한 농지이다. 청구인은 농지취득시 스스로 작성한 농업경영계획서(벼농사)대로 자기의 영농에 성실히 이용하여야 하나 농업경영을 이행하지 않고 동 농지에 대하여 2005. 1. 13. 농업인창고 건립목적으로 농지전용 허가를 신청한 것은 취득목적과 다른 타 용도로 전용 등의 행위를 하는 것으로 농지법 기본취지에 배치되기 때문에 제한하고 있으며, 만약 타용도로 농지를 사용하고자 하였다면 먼저 전용허가를 받고 난 후에 취득하여야 할 것으로 본다. 현행 농지법상 농업목적으로 취득한 농지에 대하여 경작기간이 얼마나 되어야 전용할 수 있다는 규정은 없으나 그 전용여부는 시. 군에서 해당농지의 취득목적대로의 농업경영, 이행실적, 보전가치 등을 종합적으로 검토하여 결정하고 있는바. 청구인의 이사건 토지의 취득당시 농업경영계획서 상의 벼농사를 경작 하고자 할 때 경작기간은 최소한 6개월 이상 기간이 소요될 것으로 판단되어 그 기간 내 타 용도로 전용하는 것은 불가하다고 사료되며, 청구인이 허가신청 건에 대하여는 법적인 하자가 전혀 없었던 것인 데도 불구하고 피청구인은 위 같은 법의 규정에 의하여 부적합하다고함은 재량권을 일탈한 행정편의 주의적인 권리남용이라 하는 것은 근거도 없는 억지 주장에 불과하다고 할 것이다.
마. 청구인은 경작면적이 1,792.0㎡으로 만약 전용허가시 660.0㎡을 제외한 1,132㎡으로 겨우 농업인 조건에 해당되며, 청구인의 경지규모에 따른 농업생산량 등에 비해 농가창고의 필요성이 인정되지 않으며, 더구나 농지원부상의 ○○시 ○○읍 본포리 62번지(304㎡), 63번지(635㎡)는 주택 및 창고를 불법 건립하여 사용되고 있는 면적을 제외하면 농업인의 조건인 농지소유면적 1,000㎡이상에 해당되지 않으며, 청구인은 이미 불법으로 농가창고를 건립하여 사용하고 있고, 동 농지에 대하여 허가를 득할 목적으로 2004. 12. 7. 지○○(소유자 김○○)가 근린생활시설 건립목적으로 신청하였으나 불허가 처리되었고, 2차로 2005. 1. 13. 농가창고 건립 목적으로 지○○(소유자 지○○)가 신청하였으며 이에 피청구인은 농지법 시행령 제38조제1항 규정에 따라 농지전용허가 심사하여 청구인은 신청농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없다고 판단되었고, 더불어 전용목적 사업실현을 위하여 적정한 면적이 아닌 신청면적이 과다하여 같은 법시행령 제38조제2항에 따라 심사기준에 부적합하여 농지전용 불허가 처리하였다. 또한 청구인은 농지법 제8조 농지취득자격증명발급 규정을 위배하여 개발행위(농지전용허가)를 제한하는 것은 당연하다 할 것이므로 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면,
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조 및 제61조에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치나 토지의 형질변경 등의 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고 개발행위허가를 받은 때에는 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용의 허가 또는 협의에 대하여 관계행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 당해 인·허가를 받은 것으로 본다라고 하고 있어 개발행위허가시 농지전용허가는 의제처리 된다고 할 수 있을 것이고,
(2) 농지법 제6조, 제8조의 규정을 보면, 농지의 소유에 있어 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유하지 못한다라고 규정하고 있고, 농지를 취득하고자 하는 자는 농지의 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 농지의 소재지가 동지역인 경우에 한한다.)·구청장(도농복합형태의 구에 있어서는 농지의 소재지가 동지역의 경우에 한한다.)·읍장 또는 면장(이하 “시·구·읍·면장”이라 한다.)으로부터 농지취득자격증명을 받아야 하고, 농지법 제36조에 의하면 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 당해농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다라고 하면서 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우에는 제외하도록 하고 있음을 알 수 있고, 같은 법제39조에서는 같은 법제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 및 협의(농지전용허가 의제 협의포함)를 함에 있어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우와 전용하고자 하는 면적이 전용목적 실현을 위한 면적보다 과다할 경우 등에는 농지전용허가를 제한하도록 하고 있으며,
(3) 또한 농지법시행령 제39조에 의하면 주무부장관 또는 지방자치단체의 장이 농지의 전용에 관하여 협의하고자 하는 경우에는 농지전용협의요청서에서 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 하고 농림부장관은 농지전용에 관한 협의요청이 있은 때에는 같은 법시행령 제37조제2항의 확인 기준에 의한 농지관리위원회의 확인을 거쳐 같은 법시행령 제38조제1항 각호의 사항에 대한 심사를 한 후 동의여부를 결정하여야 한다라고 하면서 농지법시행령 제37조제2항에서는 농지관리위원회의 확인기준을 정하면서 농업기반정비 여부 등을 확인하도록 되어 있고, 농지법시행령 제38조제1항에서는 심사기준을 정하고 심사기준에 따라 심사를 한 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 시·도지사에게 송부하도록 하고 있으며 심사기준에서는 전용목적 실현을 위하여 적정한 면적인지의 여부 등을 심사하도록 하고 있다. 농지법시행규칙 제27조에서는 농지법시행령 제38조제1항에서 규정한 농림부령이 정하는 서류라 함은 농지전용심사의견서, 개별공시지가확인서, 농업기반공사관리지역에 속하는 경우에는 관할농업기반공사사무소장의 의견서로 되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건의 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면,청구인은 ○○시 ○○읍 본포리 165-5번지 1,313㎡중 660㎡를 토지형질변경을 하여 농업용 창고를 건립코자 2005. 1. 3. 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인은 2005. 1. 26. 농지법 제8조 및 농지법시행령 제38조의 규정에 의거 부적합하므로 개발행위불허가처분을 한데 대하여, 청구인은 피청구인이 청구인의 농지전용허가심사를 함에 있어 농지법 제38조의 규정에 의하여 적법하게 심사하였는지 의문이 있으며, 농지법 제8조에 의하여 농지취득자격증명까지 발급 받았던 것으로 이 사건 개발행위허가신청에 대하여는 법적인 하자가 전혀 없었음에도 불구하고 피청구인의 불허가 처분은 재량권을 남용한 부당한 처분이므로 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 피청구인이 이 건 농지전용허가심사를 함에 있어 농지법시행령 제38조에서 규정하고 있는 심사기준에 따라 적법하게 심사를 하였는지 의문이 있다고 한데 대하여 청구인·피청구인의 주장사항과 경상남도행정심판위원회에서 직권으로 증거 조사한 사항을 종합하여 살펴보면, 이 건 청구인이 농가창고건축을 위한 개발행위허가 신청한 사항은 개발행위허가와 함께 농지전용허가가 의제처리되는 것으로서 개발행위허가기준과 농지전용허가기준에 모두 적합하여야 개발행위허가가 가능하다할 것이나, 2005. 1. 26. ○○읍 농지관리위원회에서 제출한 확인서의 특기사항에서 청구인의 개발행위허가 신청지의 인근부지인 ○○읍 본포리 63번지에 기존 창고 20평 정도가 있어 농지전용이 부적합하다는 내용이 있었고, 2005. 1. 24. 농업기반공사○○지사로부터 피청구인에게 통보된 의견서에는 이건 신청지가 1991년 경지정리사업 준공지구로 농업용수개발사업이 완료된 수리안전답으로 수질오염 등 피해방지와 농촌생활환경유지가 우선되어야 한다는 의견이 제시되었으며, 농지법시행령 제38조에 의한 농지전용심사결과 농지전용심사의견서에서 농지전용협의 신청한 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 없다고 판단되고 전용목적사업실현을 위하여 적정한 면적이 아닌 신청면적이 과다하며, 농지취득자격증명신청당시(2004. 12. 30.) 농업경영계획서상의 취득목적과 다르다는 의견이 제시되어 이를 근거로 청구인의 개발행위허가신청에 대하여 민원1회 방문처리 실무종합심의회에서 농지전용협의불가로 통보되어 청구인의 개발행위허가신청이 불허가되었던 것으로, 농지전용에 대한 심사는 농지법시행령 제38조의 규정에 의하여 적법하게 이루어졌으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(2) 또한 청구인은 1993. 9. 21.부터 농지원부에 등재되어 있고, 2004. 12. 29. 동읍 본포리 165-5번지 답(1,313㎡)취득을 위한 농지취득자격증명을 발급받았으므로 농지법시행령 제3조에서 규정한 농업인이라고는 할 수 있을 것이나, 2004. 12. 30. 이 사건 농지를 취득할 당시 벼농사를 짓겠다고 농업경영계획서를 작성·제출하여 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 매입 한 후 2005. 1. 3. 농업용창고를 건립하겠다고 개발행위허가신청 한 것은 농지법의 기본취지에 배치되고 사회통념상으로 보아도 맞지 않다고 판단되고, 청구인의 농지는 농지원부상 전(田)이 1,792㎡이고 2004. 12. 30. 매입한 답 1,313㎡를 포함하더라도 3,105㎡로 660㎡를 전용할 경우 소유농지잔여면적은 2,445㎡밖에 되지 않아, 피청구인이 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적이 아닌 신청면적이 과다하다고 판단하여 농지전용심사기준에서 부적합함을 이유로 이 건 개발행위불허가 처분을 한 것은 피청구인이 관련법규를 오인하였거나 재량권을 일탈·남용한 것으로는 보이지 않는다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2005. 1. 26. 청구인에게 한 개발행위불허가처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
