| 이 유(2005-42)
1. 청구인 주장
가. 사건의 경위
(1) 청구인은 2004. 9. 22. 산지관리법 제14조제1항 및 같은 법시행규칙 제10조제1항의 규정에 의거 피청구인에게 산지전용 허가신청서를 제출하였던바, 피청구인은 두 가지 이유를 적시하여 동 신청서를 반려하므로 청구인은 산지관리법 제15조 및 같은 법시행령 제17조에 의거 산지전용 신고서를 작성 다시 피청구인에게 제출하였던바, 피청구인은 산지전용신고수리 불가통보를 하면서 동 민원은 산지전용 신고 대상이 아니고 산지전용허가 대상이라고 회신하므로,
(2) 청구인은 행정사법 제2조에 의거 동 민원업무를 대행한 행정사 ○○○ 사무소에서 동 민원 반려에 대한 이의 신청서와 산지전용허가 신청서를 작성 제출하였던 바, 피청구인은 동 이의신청에 대한 회신 및 산지전용허가 신청서에 대하여 반려하므로 청구인은 위의 내용을 보완 작성하여 다시 제출하였던바 2004. 12. 30. 피청구인은 또다시 피청구인 소속 민원조정위원회 심의결과를 이유로 산지전용불허가처분을 하였다.
나. 이 건 처분의 위법 부당
(1) 위 사건의 반려 사유중 첫번째 사유인 전용신청 면적이 법정면적(660㎡)을 초과한 1,480㎡가 신청 되었으므로 면적조정 신청되어야 한다는 것에 대하여,
산지관리법 제12조제1항제4호(주택 및 시설의 설치) 및 제5호(농림, 어업시설) 및 같은 법시행령 제12조제5항제1호「1, 다」목의 (1)농기계창고 (2)농산물창고 집하장 항목에 적용할 수 있는 3,000㎡ 미만시설에 해당될 뿐 아니라 제4호에 적용할 경우 660㎡의 면적만으로는 현재 보유하고 있는 농기계 및 장비의 보관과 생산되는 농산물을 보관할 수 없고, 신청지(○○면 ○○리 산43-1번지) 전지적이 1,480㎡의 소규모 독립된 임지인 바, 피청구인의 반려 사유처럼 660㎡를 전용 할 경우 숫자상으로는 820㎡산지가 타 용도로 전용되지 않고 남아있는 것으로 일응 생각될 수 있으나 남겨지는 820㎡의 산지는 결국 산지로써의 가치는 상실되며 언젠가는 불법 또는 무단으로 전용될 수밖에 없는 것이 너무나 확연하게 예측 가능 하므로 660㎡만 조정 신청하라는 것은 산지보존관리상 어려운 탁상행정의 표본일 수밖에 없고,「농가주택은 무주택자로써 사실상 자기소유의 산지 내에서 실제 농업에 종사하면서 거주할 목적으로 신청하여야 가능함」에 대하여는 청구인은 당연히 무주택자이고 자기 산림 내에 농가주택을 지어 실제 농업에 종사하기 위한 것이 명명백백한 사실이다.
(2) 이 사건 반려 사유인 동 민원은 “산지전용신고” 대상이 아니고 “산지전용허가” 대상 이라고 반려한 것에 대하여, 산지관리법 제15조제1항제5호 및 같은 법 제17조에 「농림·어업인의 주택 시설 및 그 부대시설의 설치」는 신고 대상으로 규정하고 있어 청구인이 허가신청 할 것을 신고로 잘못 신청하였을 경우라도 반려 사유가 아니고 허가신청서를 보완 내지 정정 기재하면 될 것을 굳이 반려하는 것은 온당치 못한 행정처리 자세이며,
청구인은 농사를 짓고 살겠다고 20여 년의 도시 생활을 청산하고 귀농한 절박한 젊은 농군의 간절한 희망임에도 피청구인은 반려 회신에서 청구인과 마치 장난치는 말투처럼 민원인의 애로 운운 및 천혜의 산림자원도 동시 보존될 수 있도록 협조해 달라는 등 마냥 한가로운 문구로 반려 회신한 것은 농정을 제대로 보지 못하고 있는 것이 아닌가하는 의구심이 들고, 계획을 변경하여 신청하였음에도 피청구인은 민원조정위원회의 심의 결과의 다음 사유로 동 민원을 불허가 처분 하였는바,
(3) ○○폭포 입구에 위치한 경사 20°정도의 활엽수 임지로 여름철에는 계곡과 폭포를 이용코자 많은 피서객이 찾고 가을과 겨울철에는 일대 수려한 산림에 등산객이 끊이지 않는 유원지라고 주장하는 데 대하여,
(가) ○○폭포와는 정확하게 6km나 떨어져 있는 위치이고 경사 20°의 산림은 정부(산림청)가 제정한 산림의 경사도 분류상 완경사지(15°미만) 다음단계인 경사지(15-20°)로 분류된 경사 완만한 임지이고,
(나) 동 민원지(○○면 ○○리 산43-1번지)의 활엽수 총60본 중 상수리 54본 [경급:(23)/(10-32cm)]·활잡목 6본[(10)/(8-14cm)]이나 이중 생립된 흉고직경 14cm이하의 소경 목 12본이 전용허가 신청지내에 생립하고 있어 제거될 뿐 여타수목은 그대로 존치되며,
(다) 피청구인이 여름피서객과 가을 등산객이 끊이지 않는 유원지라 적시하였으나 국토계획및이용에관한법률 등 타 법률에 의하여 지정된 유원지도 아니고 산지관리법 제9조(산지전용제한지역의 지정)제1항제2호 및 동법시행령 제8조제3항으로 지정된 명승지 또는 그 밖의 학술적, 예술적 가치 및 자연경관으로써의 가치가 높아 산지전용 제한지역으로 지정된 곳도 아닌 그저 우리 주변에서 쉽게 찾을 수 있는 보통 산에 지나지 않은 일반산지임에도 마치, 구만계곡이라는 자연경관이 수려한 명승지에 농가주택을 짓는 것처럼 적시하고 있는 것은 허구(虛構)에 지나지 않은 유치하기 까지 한 표현을 하고, 그리고 집의 위치, 구조, 콘크리트 기둥까지 낮추라, 높여라 는 식으로 간섭하는 등 민주사회가 아닌 통제사회처럼 군림 하는 것에 청구인이 승복 할 수 없는 것이다.
(4) 피청구인은 「신청서류를 검토한바, 콘크리트 기둥을 포함한 건축구조물의 높이가 6-7m로 천혜의 산림자원과 ○○폭포(계곡)를 가릴 뿐 아니라 위와 같은(“이와 같은”의 오자로 생각됨)경관이 수려한 산림 내 사적 목적의 농가주택건립보다 보존함으로써 얻을 수 있는 공익적 가치가 높다 사료 되므로 우리시 민원조정위원회 심의결과 불허가 처분키로 하였으며」에 대하여,
(가) 청구인이 콘크리트기둥을 계획한 것은 실제산지훼손 면적을 기둥 기초부분(50㎡미만)만으로 최소화하여 산지보존은 물론 허가부지 조성비용을 절감하는 이중효과를 얻기 위한 것이고, 기둥위에 슬라브로 평탄지를 현 주차장 지반선과 같이 계획한 것은 본 신청 지(○○면 ○○리 산43-1번지)내에 현재 주차장과 간이 화장실이 실제하고 있고 인근 사찰 측(○○암)에서 주차장과 회장실이 청구인의 소유부지 일지라도 현상태로 사용 가능토록 해달라는 간곡한 요구가 있어 이 주차장에서 농가로 인·축과 차량, 장비, 등의 진입이 가능토록 계획한 것이고, 현 주차장에 서있는 보통사람의 눈높이 1.5m～1.6m에서 지붕 끝 높이를 가늠하면 3m미만의 일반 보통 농가 높이에 지나지 않음에도 농가를 건축한 후에는 보이지도 않을 기둥을 트집 잡아 산 아래쪽 콘크리트 기둥 기초부에서 지붕 끝 높이까지 6～7m라고 표현함으로서 이 농가를 짓게 되면 마치 ○○계곡 전체를 가리는 것으로 적시한 것은 정말 핑계치고는 터무니없는 핑계일 뿐만 아니라 ○○폭포는 신청지에서 6km 떨어진 산자락을 몇 구비 돌아들어간 곳에 위치하고 있음에도 신청 지와 지근거리에 ○○폭포가 위치하고 있는 것처럼 과장표현으로 회신하여 놓고 이것을 불허가 처분을 심의한 피청구인의 민원조정위원회 심의 결과라고 통보 하니, 가히 이 위원회의 수준을 의심할 수밖에 없다 할 것이며,
(나) 어떤 숨겨진 이유가 있어 이건을 억지로 불허가 하였다 하더라도 손바닥으로 하늘을 가릴 수 없는 진실인바,
① 피청구인이 청구인의 민원 지 주변 일대에 허가처분 한 여러 건의 농가주택은 누가보아도 당연히 청구인 민원 지와 여건이 비슷하거나 더욱 불리한 곳인데도 허가 처리하여 신축하고 있는 현장사진을 제출하는바, 이와 같이 피청구인은 행정의 형평성을 잃었을 뿐만 아니라,
② 청구인이 이 민원을 처음 제출(2004. 9. 22.)한 후 4번의 보완 및 재신청시 마다, 무주택자이면, 면적을 조정하면, 위치를 변경하면, 농민임이 사실이면, 농지와 농기계 등 장비를 보유하고 있음을 증명하면, 현 주차장을 그대로 사용 할 수 있도록 하면 등 등 무려 3개월의 오랜 기간동안 무엇 무엇만 보완 및 조정하면 허가처분 하겠다는 식으로 내용을 함축하여 회신하여 놓고는 모든 조건을 피청구인의 지시대로 보완, 수정 등으로 수용하여 제출하였음에도 더 이상 반려할 사안이 없자 2004. 12. 30. 마지막으로 피청구인은 민원조정위원회 심의를 핑계로 불허가한 것은 피청구인이 법률을 자의적으로 적용하였고 유사한 민원에 대한 차별적으로 허가 및 불허가를 여반장(如反掌)식으로 처리함으로서 주민갈등을 조장하였음은 물론 행정의 형평성 및 공정성을 잃는 등 위법 부당한 행정처분이다.
다. 청구인 보충서면에 의한 주장
청구인은 보충서면을 통해 피청구인의 답변에 대하여 하나 하나 반박을 하면서 피청구인의 이 건 불허가 처분은 위법하므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
이 사건은 25세인 청구인이 농가주택 및 창고를 건립코자 보전산지(생산임지)내 산지전용허가를 신청하였으나 1, 2차에 대하여는 법령상 면적제한에 해당되어 민원신청의 취지에 맞게 면적를 축소하여 신청하여야 함과 또한 신청지 위치가 공익적 기능이 요구되는 곳으로 타지역으로 선정, 또는 산지에 부득이 신청할 경우는 주변 산림과 조화되는 위치를 선정하여 신청함이 타당할 것이라는 권유에도 불구하고 당초신청에서 면적만 축소한 동일지역 내 같은 구조의 건축양식으로 농가주택 및 창고를 건립코자 산지전용허가를 신청하였으나 주변경관이 수려하고 연중 많은 관광객이 찾아오는 공익적 기능이 요구되는 지역으로서 사적이익이 공익에 우선 할 수 없다는 민원조정위원 전원 일치된 의견으로 불허가 처분한 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 피청구인의 본 민원과 관련한 1, 2차 반려처분에 대하여 그 사유를 모두 해결하고 재신청하였으나 민원조정위원회를 통하여 불허가 처분한 것은 행정의 형평성 및 공정을 잃은 처사라 주장하는 것에 대하여,
청구인은 1, 2차 반려사유에 대하여 그 문제점들을 해결한 후 3차 신청하였다 하나 보전산지 내 농가주택 및 창고의 면적이 660㎡미만으로 법령상 명백히 명시한 사항만 변경(축소)하여 신청하였을 뿐 그 외 반려사유인 본 민원 신청지에 대한 위치상의 문제점(주변산림의 경관저해 및 환경오염)및 건축물의 구조, 그리고 주변산지와의 조화 등 산지전용허가 심사기준에 가장 주안점이 되는 부분에 대하여는 전혀 변경이 없이 청구인의 농가주택부지가 기존 취락지 주변에도 있음에도 불구하고 이곳에 건립하지 않으면 안 된다는 절대 절명의 의지로 본사건지에만 집착을 보인 것은 본 민원의 목적에도 순수성을 잃었다 할 것이다.
(2) 청구인은 신청지가 국토의계획및이용에관한법률 등 타법에 의하여 지정된 유원지도 아니며 산지관리법 제9조(산지전용제한지역) 제1항제2호 및 같은 법시행령 제8조제3항으로 지정된 명승지 또는 그 밖의 학술적, 예술적 가치 및 자연경관으로서의 보존가치가 없는 그저 주변에서 쉽게 볼 수 있는 산림으로서 피청구인의 본 신청지가『여름피서객과 가을 등반객이 끊이지 않는 유원지』로 적시한 것은 허구에 지나지 않는 표현이라는 주장에 대하여,
청구인 주장대로 본 신청지가 법령상 명시된 제한지역 또는 산지관리법시행령 제20조제4항의 (별표4) 산지전용허가기준에 위배되는 사항에 해당된다면 법령상 불가한 사안으로 아예 민원조정위원회에 심의할 대상 밖의 사안이라 할 것이나 ○○폭포와 그 일대계곡의 수려한 자연조건으로 연중 관광객 및 등산객이 끊이지 않는 즉, 공익적 기능이 중시되어야 하는 본 사건지의 경우 자치단체의 최종 민원심의기관인 민원조정위원회의 의결을 거쳐 처리한 것은 그 어떤 이유에서라도 정당한 행정처분으로 보아야 할 것이며 또한 신청지 연접 농지에 대하여도 2차례 같은 사유로 불허가 처분한 경우가 있다.
(3) 청구인은 피청구인이 신청지에 연접한 과거 농지전용불허가한 사건과는 전혀 관련이 없는 자며 피청구인이 2번째 반려시 청구인의 기존 농장 또는 인접지를 선택하여 농가주택을 짓는 것이 바람직하다는 답변에도 불구하고 불허가 처분한 것은 이치상 맞지 않고 또한 신청지와는 불과 300m 떨어진 곳에 새로운 신축건물이 들어서고 있어 이는 불허가 처분한 본 민원과 형평성에도 맞지 않는다는 주장에 대하여,
청구인은 본 사건지와 유사한 경우로 인하여 불허가 행정처분된 것은 본인과 전혀 상관이 없는 일로서 행정청의 판단에 이의를 제기하고 있으나 이는 산지 또는 농지전용허가결정 여부가 사업목적 및 그 신청지의 주변입지 여건에 의하지 않고 신청자 개개인의 개체에 의한 결정인 것처럼 잘못인식하고 있으며 또한 사건지 전방 300m 지점에 황토찜질방 등이 신축되어 영업 중에 있으므로 본 민원의 불허가 처분은 공평성에 어긋난다는 주장은 신청지 일대 주변여건의 다양성을 보지 못하고 획일적인 공간으로 아전인수격의 안목에서 본 사건을 판단하려는 의도이며 분명 사건지와 청구인이 주장하는 기존의 신축 건물지는 입지조건상 많은 상이함을 나타내고 있고, 특히 청구인은 위 농지전용불허가 당시 신청자와는 관련이 없다 주장하나 사건지에 인접한 2003. 9. 17. 농지전용불허가처분의 당사자인 ○○○와 2001. 5. 12.자의 본인자진 허가취소의 ○○○, 그리고 본 사건의 청구인 ○○○은 공교롭게도 당시 같은 주소 (○○시 ○○구 ○○2동 ○○아파트 4동 1407호)지를 두고서 동거인으로 되어 있는 것은 이를 어떻게 설명할 것이며, 분명 신청당시 청구인 ○○○은 천애의 고아(사업계획서상)라 하였으나 ○○○, ○○○와 주소지를 같이하는 특수목적을 노린 동업자라는 인상이 깊게 풍기는 것이 사실이다.
(4) 신청지 뒤편 계곡에 수많은 불상이 존재하는 것과 본 농가주택 건립과는 전혀 연관이 없는데도 불구하고 몇 개의 불상이 있는 것에 대하여 마치 농가주택을 허가해 주면 더 많은 불상과 무속행위가 성행할 것이라는 식의 피청구인의 주장은 제3자 등을 기만하기 위한 수법이라 주장하는 것에 대하여,
사건지 일대 계곡에는 수많은 불상과 무속행위가 연중 계속되고 있고 본 신청에 앞서 사건지와 사건지에 인접한 보전산지내 산지관리법상 건축행위가 가능한 농가주택을 수차례 상담해온 민원인들이 있었으며 또한 문의하는 과정에서 주변여건을 감안 향후 주택에서 사찰로 변경할 수 있는 지의 여부 등을 문의한 경우가 많이 있었던 것이 사실이며 본 사건 역시 1, 2차에 걸쳐 반려사유로서 위치 및 부지입지조건, 건축구조 등을 변경토록 권유하였으나 전혀 자기주장을 굽히지 않는 점 등으로 미루어 25세의 혈혈단신 청년이 이와 같이 기존 취락지와 떨어진 계곡입구에 농가주택을 고집하는 것은 청구인이 자격지심격으로 주장하는 당초허가 목적에서 변형되어 불법으로 이용될 개연성이 높다할 것이다.
(5) 본 민원 사건지 보다 훨씬 더 악조건의 산지에도 불구하고 피청구인이 허가한 여타지역의 대상지와 비교하면서 본 민원이 불허가 처분된 것은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여,
산지전용허가는 국토의계획및이용에관한법률 및 산지관리법 제9조(산지전용제한지역)에 의거 제한지역으로 고시된 지역외 특별한 사유가 없는 한 산지관리법 제18조 및 같은 법시행령 제20조의 전용허가심사기준에 의거 처리하는 바, 그 특별한 사유라 함은 본사건지와 같이 공익적 기능이 요구되는 위치라 볼 수 있을 것이며 청구인이 주장하는 기존 허가지는 위 법령상 저촉되지 않을 뿐 아니라 공익적 기능상 보존가치가 없는 사적 이익이 존중되어야 하는 지역들로서 전용허가 가능하였다고 볼 것이고 청구인이 이런 유사 지역의 허가지를 제시하면서 비교 요구하는 것은 허가요건의 중요한 사안은 보지 않고 취락지와 동떨어진 장소 등 극히 외형적인 요소만을 지적한 근시안적인 안목이라 할 것이다.
다. 결 어
청구인은 사건지내 보전산지에서 산지관리법상 가능한 농가주택 및 창고를 건립코자 산지전용허가를 신청하였으나, 첫째, 청구인은 혈혈단신의 25세 청년으로서 기존 취락지와 1.2㎞나 동떨어진 곳에 홀로 삶의 터전을 잡는다는 것이 상식적으로 이해할 수 없는 처사라 사료되며(청구인 ○○○, ○○○, ○○○는 앞서 언급한 것과 같이 현재주소는 달리하고 있지만 동거인 관계였던 자들로 농지와 산림내 인허가를 전문적으로 취급하는 집단 부동산 브로커 형태의 관계를 유지하고 있다고 볼 수 있으므로 본 사건 역시 보전산지내 가능한 농가주택을 빙자하여 향후 타용도로 이용코자 신청한 사건이라 볼 수 있을 것임) 둘째, 신청지 바로 뒤에는 구만 폭포가 있어 연중 계곡에 흐르는 맑은 물과 주변의 수려한 산림을 찾아 여름철 피서객과 봄 가을 등산객이 끊이지 않는 곳이며 또한 계곡내 곳곳에 불상이 존치하고 무속행위가 끊이지 않아 사찰 및 이와 유사한 건축물을 짓고자 많은 민원이 상담차 방문한 사실이 있는 지역이며, 셋째, 위와 같은 자연적 입지여건 때문에 식당 등 근린생활시설 신청에 대하여 2차례 농지전용불허가 처분된, 실로 민원다발지역으로 본 민원이 허가될 경우 인접 전·답 및 산림내 우후죽순식의 건축이 난립되어 일시에 환경오염으로 인한 영원이 복원 불가한 자연파괴가 불 보듯 뻔한 사실로서 청구인은 삶의 가장 기본이 되는 주거지를 확보코자 산지전용허가를 신청하였으나 사건지에서 1.2㎞떨어진 하단부 기존 취락지 인접에 청구인 소유의 토지가 있으므로 개인의 사적이익보다 보존함으로써 얻을 수 있는 공익적 가치가 훨씬 많은 동 사건지의 산지전용불허가처분취소 청구는 당연 기각됨이 마땅하다 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 국토의계획및이용에관한법률 제56조에는 농림지역안의 산림에서 건축물의 건축행위 등 개발행위허가는 산지관리법의 규정에 의한다고 하고 있고, 산지관리법 제2조, 제3조, 제4조, 제9조, 제12조, 제14조, 제15조, 제18조 및 같은 법시행령 제12조, 제15조, 제17조, 제20조, 같은 법시행규칙 제10조에 의하면 산지전용이라함은 산지를 조림·육림 및 토석의 굴취·채취 그 밖에 대통령령이 정하는 임산물생산의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말하며, 산지관리의 기본원칙은 임업의 생산성을 높이고 재해방지·수원(水源)보호·자연생태계보전·자연경관보전·국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하고, 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 하며, 또한, 산지는 합리적인 보전과 이용을 위하여 보전산지와 준보전산지로 구분하며 보전산지는 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 임업용산지와 임업생산과 함께 재해방지·수원보호·자연생태계보전·자연경관보전·국민보건휴양증진 등의 공익기능을 위하여 필요한 산지로서 공익용산지로 구분하며, 산림청장은 자연경관 및 산림생태계의 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 산지, 명승지·유적지 그 밖에 역사적·문화적으로 보전의 가치가 있다고 인정되는 산지로서 공공의 이익증진을 위하여 보전이 특히 필요하다고 인정되는 산지를 산지전용이 제한되는 지역으로 지정할 수 있고, 임업용산지 안에서는 농림어업인이 자기소유의 산지에 농림어업의 경영을 위하여 실제 거주할 목적으로 부지면적 660㎡ 미만으로 건축하는 주택 및 그 부대시설의 설치와 농림어업용 생산시설로서 부지면적 3,000㎡ 미만의 농기계 창고, 농축수산물 창고·집하장의 설치가 가능하며, 이때, 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하며, 준보전산지 안의 농림어업인의 주택시설 및 그 부대시설의 설치 규모가 330㎡ 미만인 경우 산지전용신고 대상이며, 산림청장은 산지전용허가의 신청을 받은 때에는 그 신청내용이 행위제한사항에 해당되지 아니하고, 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니하고, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것에 해당하는 경우에 한하여 산지전용을 허가하여야 한다고 규정하고 있고, 또한 산림법 제90조에 의하면 산림 안에서 입목의 벌채, 임산물의 굴취·채취를 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수 지방산림관리청장의 허가를 받아야 하고 산지관리법의 규정에 의하여 산지전용허가를 받았거나 산지전용신고를 한 자가 산지전용에 수반되는 입목의 벌채 또는 임산물의 굴취·채취를 하고자 하는 경우에는 허가 또는 신고없이 이를 행할 수 있도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류를 종합해보면, 청구인은 2004. 12. 1. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 산 43-1번지(1,480㎡ 농림지역, 보전산지) 660㎡에 대하여 농가주택 및 창고건립(130㎡) 목적으로 산지전용허가 신청을 하였으나, 2004. 12. 30. 피청구인으로부터 ①신청 건축물의 높이가 6～7m 높이로 ○○폭포 주변 경관을 가리게 되어 자연경관 보존의 필요성이 있고, ②농가주택 건립이 필요하다면 기존 취락지에 연접한 토지 내에 주택을 건립하는 것이 타당할 것이라는 사유로 불허가처분을 받은 데 대하여, 청구인은 피청구인이 경관훼손을 우려하는 ○○폭포는 신청지로부터 6km 정도 떨어져 있고, 이 일대는 여름피서객과 가을 등산객이 자주 찾는 유원지라 주장하나 유원지로 별도 지정된 곳도 아니고, 산지관리법상의 산지전용 제한지역으로 지정된 곳도 아니므로 청구인은 무주택 농업인으로서 실제 과수원을 경작하고 있으므로 농업에 종사하기 위해 농가주택이 필요하고, 산림훼손을 최소화하기 위해 신청지 비탈면에 콘크리트 기둥을 설치하고 그 위에 주택을 설치할 예정으로 주차장 부지에서 높이가 3m 정도로서 건축 후에는 보이지도 않을 기둥을 이유로 불허가 처분한 것은 부당하므로 이 건 불허가 처분을 취소하고 허가해줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인은 청구이유에서 이 건 산지전용허가 신청지와 같은 장소에서 2004. 9. 22. 산지전용허가 신청하였다가 2004. 9. 30. 피청구인으로부터 산지전용허가 신청 반려처분을 받은 것을 비롯하여 2004. 10. 15. 산지전용신고한 것이 2004. 10. 19. 청구인으로부터 산지전용신고 수리불가 통보를 받는 등에 대하여 이 건과 관련하여 처분의 위법·부당사항을 주장하고 있으나, 청구인은 이 건 심판청구취지에서 2004. 12. 30. 피청구인이 청구인에게 한 산지전용허가 신청 불허가 처분을 취소하고 허가하라라는 재결을 구하고 있어, 청구취지의 범위를 벗어난 주장사항에 대하여는 별론으로 하면,
(2) 청구인이 산지전용 신청한 ○○시 ○○면 ○○리 산 43-1번지는 농림지역 내 보전산지(임업용산지)로서 산지전용 제한지역으로 지정된 산지는 아니어서 산지관리법에서 규정하는 보전산지 안에서의 행위 중 농업인이 자기 소유의 산지에 농업의 경영을 위하여 실제 거주할 목적으로 부지면적 660㎡ 미만으로 건축하는 주택 및 그 부대시설을 설치할 경우는 가능하다고 규정하고 있으므로 청구인은 청구인 소유 ○○리 산 43-1번지 1,480㎡ 중 660㎡에 대하여 농가주택 및 창고(규모 130㎡) 설치목적의 산지전용허가를 신청하여 보전산지 내 산지전용의 제한 사항에는 저촉되지 않는다고 할 것이나, 산지관리법에서 규정하고 있는 산지전용이라고 함은 산지를 조림·육림 및 토석의 굴취·채취 그 밖에 임산물생산의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것으로, 산림의 훼손은 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한 지역에 해당하는 경우는 물론, 금지 또는 제한 지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있는 것이고(대법원 2003. 3. 28. 선고 2002두12113 판결 참조), 산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관 훼손 정도, 소음·분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에 불허가할 수 있다(대법원 1997. 9. 12. 선고 97누1228 판결)는 판례에 비추어 볼 때, 이 건 신청지가 기존 취락지인 ○○면 ○○리 ○○마을과 1.2km 떨어진 ○○계곡 입구에 위치해 있고, ○○계곡은 수려한 자연경관과 산림 및 자연생태계 등의 보존 상태가 양호한 곳이며, 평소 ○○폭포와 ○○산을 찾는 등산객의 왕래가 빈번한 곳으로 신청지 주변의 임야는 계곡과 더불어 인근 지역에 거주하는 주민들은 물론 ○○산을 찾는 사람들에게 산림이라는 천혜의 자연환경을 제공하여 주는 중요한 역할을 하고 있다고 볼 수 있을 것이므로 신청지의 지형여건상 계곡방향으로 돌출된 경사지에 콘크리트 기둥을 설치하여 그 위에 주택을 건축할 경우 협곡으로 형성된 ○○계곡의 수려한 경관이 차단되어 신청지가 위치한 ○○계곡 초입 일대의 자연경관이 훼손된다고 보아야 할 것이다.
(3) 또한, 피청구인이 자연생태계보전과 자연경관보전 그리고 국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하는 산지관리의 기본원칙을 지키기 위하여 이 건 산지전용허가 신청지와 인근인 ○○리 937-9번지의 농지전용허가 신청에 대하여 2003. 1. 11. 불허가한 바 있고, ○○리 952번지의 개발행위허가 신청에 대하여도 2003. 9. 22. 불허가 하여 인근 산림과 주변 경관을 보전하려는 노력이 있었고, 자연경관 보전이라는 공익목적에 비추어 볼 때도 피청구인이 청구인의 이 건 산지전용허가 신청에 대하여 수려한 자연경관 보존의 필요성이 있다고 판단하여 산지전용허가를 불허가한 것이 재량권을 남용하거나 재량권의 한계를 일탈한 것이라고 볼 수 없다고 판단된다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 12. 30. 청구인에게 한 산지전용불허가 처분을 취소해달라고 하는 청구인의 주장은 이유없다고 판단되어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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