| 이 유(2005-31)
1. 청구인 주장
가. 처분 경위
청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 123-85번지 답 11,231㎡를 2003. 3. 27. 한국자산관리공사가 근저당권 및 지상권에 근거하여 실시한 담보권 실행을 위한 경매절차에서 5억1,200만원에 낙찰을 받아 같은 해 5. 26. 낙찰금액 전액을 납부하여 소유권을 취득하였다. 한편, 청구인은 위 토지상에 1,200㎡ 규모의 공장신설을 위하여 피청구인에게 2004. 12. 2. 공장설립승인 신청을 하였으나 피청구인은 2004. 12. 16. 청구인의 공장설립승인신청서에 대한 반려처분을 하였다.
나. 반려처분의 부당성
피청구인은 “①신청부지는 관리지역에서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한(국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제1항제2호) 지역으로 추가 개발이 불가능 하여 지구단위계획 수립대상지역이므로 보완에 의하여 그 흠결이 치유될 수 없고, ②동 지역을 개발하고자 할 경우에는 지구단위 계획 수립을 위하여 국토의계획및이용에관한법률 제26조(도시관리계획 입안의 제안)에 의거 도시관리계획 입안을 할 수 있다.”는 사유로 반려처분을 하였다.
다. 피청구인 반려처분의 위법성
(1) 신청부지는 관리지역에서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역이 아님에도 피청구인은 억지의 이유를 들어 청구인의 본 건 신청을 거부한 것으로 당초 본 건 토지는 농지였던 것을 종전 소유자인 ○○○이 공장부지로 농지전용을 하여 농지전용부담금을 납부한 다음 그 지상에 공장건물을 건축하여 소유하고 있던 중 청구인과의 민사재판에서 청구인이 승소를 하게 되자 위 ○○○은 자신 소유의 공장건물을 철거하고 나아가 본 건 토지상에 있던 공장바닥 콘크리트 부분을 일부 철거한 다음 농지로 원상 회복한 것이라고 주장하면서 농지전용 부담금을 다시 납부하지 않으면 본 건 토지상에 공장건물의 건축이 안된다고 하면서 그 구실을 찾던 중 위와 같은 반려사유를 궁색하게 들이대고 있는 바, 청구인은 공매절차에서 본 건 토지를 농지가 아니라 공장용지로 전환된 상태로 공매를 받은 것이고, 본 건 토지 현황을 보더라도 농지가 아니라 공장용지로 전환된 것임은 분명한 바이므로 청구인이 농지전용부담금을 납부할 하등의 이유가 없는 것이고, 따라서 본 건 토지는 이미 공장용지로 개발 완료된 것이므로 피청구인은 청구인이 공장신축을 하도록 승인을 하여야 한다.
(2) 위 ○○○은 본 건 토지를 농지로서가 아니라 공장용지로서 공매를 당한 것이고, 그리하여 본 건 토지는 농지로서가 아니라 공장용지로서 감정 평가되어 공장용지로 경락된 것이므로 ○○○으로서는 공장용지로 가격이 높게 평가되어 높은 가격에 경락된 결과 그만큼 채무 변제를 많이 할 수 있었던 것으로 결론적으로 본 건 토지는 공장용지로서 공매처분 당함으로써 ○○○으로서 실제 이득을 본 것이다. 따라서 피청구인이 ○○○에게 농지전용부담금을 환불하여서는 아니 된다고 할 것이다.
(3) 만약 청구인이 다시 농지전용부담금을 납부하여야 된다면 청구인은 공장용지로서 공매 받아 농지로서 공매받는 것보다 더 많은 금전적 지출을 이미 하였고, 그럼에도 또다시 농지전용부담금을 납부하여야 한다는 것은 청구인에게 이중으로 피해를 끼치는 것이라 할 것이다.
라. 청구인 보충서면에 의한 주장
(1) 국토의계획및이용에관한법률 제58조에서 개발행위허가 기준은 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것으로 정하고 있으며, 같은 법시행령 제55조의 개발행위허가 규모는 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경 면적을 말한다라고 규정하고 있고 관리지역인 경우 30,000㎡ 미만으로서 관리지역안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다라고 규정하고 있어 “토지의 형질변경”을 수반하는 개발행위만이 개발행위의 허가대상이 되는 바,
이 건 토지는 2003. 3. 27. 청구인이 경매로 토지 소유권을 취득하기 이전에 종전 소유자인 ○○산업 ○○○이 농지전용부담금을 납부하고 공장용지로 토지형질을 변경한 다음 자동차부품제조업을 위하여 부지면적 11,231㎡상에 3,400㎡(제조 2,470㎡/ 부대 930㎡) 공장을 신축하였던 것이고, 이 후 ○○○은 2004. 10.경 공장건물을 해체하면서 공장설립승인 취소를 신청하여 2005. 1.경 농지전용부담금을 환급받았으며, 이 건 토지상에 공장건물이 ○○○에 의하여 신축되어 비록 해체되기는 했지만 이 건 토지는 농지로서의 기능은 상실되어 영농은 불가한 토지이고, 비록 지목이 “답”으로 되어 있다고 하더라도 ○○○이 공장용지로 형질변경하여 공장설립승인까지 받은 토지이므로 이미 “공장용지”로 지목이 변경되어야 마땅하고, 공부상 지목이 “공장용지”로 변경되지 아니하였다고 하여 “답”으로 볼 수는 없으며, 청구인은 토지를 경매 취득할 당시 “답”으로 취득한 것이 아니라 당시의 현상인 “공장용지”로 취득하여 농지로서의 가격이 아닌 공장용지로서의 보다 높은 가격으로 낙찰받은 것인 바, 따라서 이 건 토지는 공부상의 지목인 “답”으로 볼 것이 아니라 이미 개발완료된 “공장용지”로 보아야 하고 청구인이 본건 토지상에 공장을 설립한다하더라도 토지의 형질변경을 수반하는 행위가 아니므로 국토의계획및이용에관한법률 소정의 “개발행위”에는 해당하지 아니하므로 같은 법 제5조 및 같은 법시행령 제55조의 적용대상이 아니고, 공장용지로 변경된 토지상에 공장설립을 신청하는 본 건 신청은 받아 들여져야 한다.
(2) 본 건 신청지의 면적만으로 공장신설허가 여부를 판단하여야 할 것인 바, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제1항은 “1. 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것, 2. 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 일반국도 또는 지방도에 직접 연결될 것”의 요건을 갖춘 경우에는 제4항(④제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다)을 적용하지 아니한다.”고 규정하고 있는 바, 피청구인이 주장하는 인접의 개발행위는 개발이 완료된 것도 개발이 진행중인 것도 또한 개발이 예정된 것도 아니므로 이웃의 토지를 합하여 30,000㎡를 초과하는 토지로서 지구단위계획을 수립하여야 한다는 피청구인의 주장은 부당하다.
(3) (주)○○의 주택건설사업승인은 2001. 6. 11. 내려졌고, (주)○○건설의 주택건설사업은 2001. 6. 11. 승인되었으나 주택법 제16조제5항 및 제7항(폐지된 주택건설촉진법도 마찬가지임)에 의하면 사업계획승인을 얻은 날로부터 2년내에 공사에 착수하지 않으면 그 사업계획승인을 취소할 수 있는 바, (주)○○이나 (주)○○건설의 사업은 4년이 지나도록 전혀 진행되지 아니하고, 사업계획승인이 취소신청되었으므로 “이미 개발완료되었다거나 개발중이라거나 개발예정”이라고 볼 수 없어 그러한 이웃토지들을 합산하여 개발면적을 산정할 수 없고, 또한 신청지는 (주)○○ 토지와는 도로에 의하여 분리되어 있고, 피청구인이 주장하는 축협부지, (주)○○건설 부지, (주)○○ 부지, 차고지, ○○중공업 부지는 서로 연접하여 있는 것도 아니므로 신청지만 개발면적으로 잡아야 할 것이다. 따라서 30,000㎡ 초과로서 지구단위계획을 수립하여 개발하여야 한다는 피청구인의 주장은 위법 부당하다.
마. 따라서 본 건 토지상에 공장신설은 승인되어야 할 것이고, 피청구인은 억지의 변명으로 반려 처분한 것이므로 피청구인의 반려처분은 위법·부당하다고 할 것이어서 취소되어야 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분 경위
2004. 12. 3. 청구인으로부터 ○○군 ○○읍 ○○리 123-85번지 답 11,231㎡에 1,200㎡의 공장설립을 목적으로 공장설립승인신청서가 접수되어 이에 피청구인은 신청지 현지확인 및 법률 검토결과 신청지역이 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조(개발행위 허가규모)의 규정에 의거 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역으로서 국토의계획및이용에관한법률에 의한 선행적 절차인 지구단위계획 수립대상지역으로 보완에 의하여 그 흠결이 치유될 수 없는 민원으로서 민원처리에관한법률시행령 제16조 규정에 의거 2004. 12. 16. 청구인에게 반려처분을 하였다.
나. 이 사건 처분의 적법성
(1) 청구인은 이 사건 이전 2004. 10. 25. 동 부지에 공장등록신청을 하였으나 피청구인은 현장에 공장(1,200㎡)이 존치하지 않아 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조의 규정에 의한 공장등록대상이 되지 않으므로 반려한 바 있으며, 신청부지는 청구 외 ○○산업 ○○○이 1996. 7. 30.로 공장설립 승인을 받아 공장설립 중 2003. 5. 26.로 소유권이 청구인에게 이전되어 소외 ○○산업 ○○○은 피청구인에게 2004. 10. 6. 공장설립 승인 취소원을 제출하였다.
(2) 이에 따라 피청구인은 당초 공장설립 승인시 농지법 제36조의 규정에 의거 경상남도로부터 농지전용 협의된 동 부지에 대하여 설립승인 취소사항을 통보하였고, 경상남도의 농지원상 복구명령에 의거 농지로 복구되어 현재에 이르고 있다.
(3) 또한 주변지역 개발현황을 살펴보면 2000. 7. 24.에는 축협부지(우시장 9,469㎡), 2001. 6. 11.에는 (주)○○(공동주택 13,395㎡), (주)○○(공동주택 12,253㎡)이 개발행위 허가를 받았으며, 기존 개발되어있는 대지(1,312㎡)와 ○○중공업(2,796㎡)의 면적 외에도 2002. 8. 9.과 2003. 9. 9.에는 차고지(2,000㎡) 등 기 개발되거나 허가된 면적이 41,225㎡로서 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조(개발행위 허가규모)의 규정에 의거 관리지역에서의 개발행위허가 규모가 초과된 지역으로서 피청구인의 공장설립승인 신청서 반려 처분은 정당하다 할 것이다.
다. 청구인 주장의 부당성에 대하여
(1) 청구인은 신청부지에 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역이 아니라고 주장하나,
상술한 바와 같이 신청부지 주변지역은 이미 개발이 되었거나 기 허가된 면적이 30,000㎡초과한 지역으로서 추가로 개발을 하고자 할 경우 국토의계획및이용에관한법률 제26조(도시관리계획입안의 제안)에 의거 지구단위계획 수립 후 개발이 되어야 할 지역으로서 청구인의 주장은 억지주장에 불과하다.
(2) 또한, 청구인은 신청부지가 공장용지로 전환된 상태에서 공매절차를 통해 취득한 토지이며, 토지현황을 보더라도 농지가 아니라 공장용지로 전환된 것임이 분명한 사실임을 주장하며 농지전용부담금을 납부할 하등의 이유가 없다고 주장하나,
당초 공장설립 승인을 받은 청구 외 ○○○은 공장건립의 목적사업을 달성하지 못한 상태였기 때문에 지목이 공장용지로 전환되지 못하였고 현재에도 지목이 답으로 존치하고 있으므로 공장용지로 전환이 되었다는 청구인의 주장은 근거가 없다 할 것이며,
(3) 농지전용부담금(현재 농지조성비)환급 관계는 농지법 제41조(농지전용의 취소), 제44조(원상회복), 제56조(농지조성비의 환급)의 정당한 절차에 의거 처리되는 부분이며, 농지로 원상복구된 상태에서 새로이 공장설립 승인을 받고자 할 경우에는 소기업및소상공인지원을위한특별조치법 제4조의 규정에 해당하는 기업의 경우를 제외하고는 농지법 제40조의 규정에 의거 농지조성비 부과대상으로서 청구인의 이 주장 또한 이유없다 할 것이다.( ※ 2005.1.1.자로 중소기업기본법 제2조의 규정에 의한 중소기업이 그 창업일로부터 1년 이내에 최초로 신설하는 공장은 조성비 감면대상임.)
라. 보충답변에 의한 주장
(1) 청구인은 이 건 토지가 “토지형질변경”을 수반하지 않으므로 개발행위허가 대상이 아니라는 주장과 관련하여,
국토의계획및이용에관한법률시행령 제51조제2호의 규정에 의하면 “토지형질변경”은 절토·성토·정지·포장등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위로 규정하고 있어 이 사건부지는 당연히 개발행위허가 대상이며 연접개발의 규정을 적용받아야 한다.
(2) 연접하여 개발되었거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과하지 않는다는 주장과 관련하여,
국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제4항의 규정에 의하면 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역안에서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다라고 규정하고 있어 앞서 확인된 바와 같이 이 사건 부지 주변지역의 개발행위 허가 규모는 이미 30,000㎡를 초과한 지역이다. 또한 같은 법시행령 제55조제5항제1호의 규정은 각목(가,나목)의 요건을 모두 충족할 경우 면적 산정에서 제외한다는 규정이다.
(3) 이 사건부지(11,231㎡)에 3,400㎡(제조 2,470㎡/ 부대 930㎡) 면적의 공장을 신축하여 소유하였다는 주장과 관련하여, 이는 청구 외 ○○○이 공장설립승인을 받은 면적이며, 청구인이 제출한 서류에서도 알 수 있는 바와 같이 공장은 경량철골조 판넬지붕 단층공장 456㎡, 다용도실 12㎡ 뿐이며 이는 당초 청구외 ○○○이 승인을 받은 공장을 건립 중에 철거를 하였던 부분으로서 3,400㎡의 건축물을 소유하였다는 것은 허위 주장에 불과하며, (주)○○, (주)○○건설의 사업승인이 취소되었다는 주장도 허위주장으로서 현재 허가가 유효한 상태이다.
마. 따라서 이 사건 부지의 공장신설승인신청반려처분은 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제1항제2호의 규정에 의해 관리지역에서 연접하여 개발하거나 개발된 면적이 개발행위허가 규모(30,000㎡)를 초과한 지역으로 국토의계획및이용에관한법률에 의한 선행적 절차인 지구단위계획 수립 후 개발행위가 진행되어야 함으로 청구인이 제출한 공장설립승인 신청 건은 보완으로 그 흠결이 치유될 수 없는 민원으로서 피청구인의 공장설립승인신청서 반려처분은 적법하며, 또한 공장설립 승인 취소로 인한 농지조성비의 환급절차도 적법하다할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저, 관련법규를 살펴보면,
(1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조 내지 제13조의 5, 제15조, 제16조 및 같은 법시행령 제19조에 의하면 공장 건축면적이 500㎡ 이상인 공장의 신설을 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하며, 공장설립등의 승인을 얻고자하는 자는 공장설립승인신청서에 산업자원부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 하며, 당해 공장 및 진입로 부지에 대하여 공장설립 등의 승인을 받은 때에는 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항의 규정에 의한 개발행위의 허가 또는 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용의 허가에 관한 인·허가등을 받은 것으로 보며, 허가·신고의 의제를 받고자 하는 자는 공장설립의 승인신청시에 산업자원부령이 정하는 관련서류를 함께 제출하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 공장설립의 승인을 얻은 자가 대통령령이 정하는 사유로 인하여 사업시행이 곤란하다고 인정되는 경우에는 당해 공장설립등의 승인 취소 및 당해 토지의 원상회복을 명할 수 있도록 되어 있고,
(2) 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제57조, 제58조 및 같은 법시행령 제51조, 제54조, 제55조에는 도시계획사업에 의하지 아니하고 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수로부터 개발행위 허가를 받아야 하며, 개발행위를 하고자 하는 자는 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보ㆍ위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위 허가권자에게 제출하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 신청 내용이 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합하고 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정되어 있고, 개발행위허가의 규모는 관리지역인 경우 30,000㎡ 미만으로 정하며, 관리지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아야 하며, 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되고, 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 도로법의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외한다)에 직접 연결되었을 경우, 또는 개발행위허가의 대상인 토지에 제1종 근린생활시설 또는 주택을 건축하고자 하는 경우 등에는 연접개발로 보지 아니한다고 규정하고 있고,
(3) 농지법 제36조, 제39조, 제40조, 제44조 및 같은 법시행령 제37조, 제39조에 의하면 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우에는 농지전용허가를 제외하도록 하고 있으며, 이때 주무부장관 또는 지방자치단체의 장이 위의 규정에 의하여 농지의 전용에 관하여 협의(다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)하고자 하는 경우에는 농지전용협의요청서에 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 하며, 농지전용허가를 받는 자는 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용 즉, 농지조성비를 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하여야 하고, 농림부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 농지전용 허가가 취소된 경우 그 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 농지관리기금을 운용·관리하는 자는 농지조성비를 납입한 자가 허가가 취소된 때에는 농지조성비를 환급하여야 하고, 2001. 12. 31. 개정되기 이전의 농업·농촌기본법 제41조에는 농지법 제40조제1항의 규정에 의하여 농지조성비를 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금을 부과·징수하여야 한다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류와 경상남도행정심판위원회에 참석하여 진술한 구두진술 내용을 종합해보면, 청구인은 2004. 12. 3. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 123-85번지(11,231㎡ 답)에 공장신설 승인신청을 하였으나 2004. 12. 16. 피청구인으로부터 신청부지는 기 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역으로 추가 개발이 불가능하여 이 지역을 개발하고자 할 경우에는 지구단위계획을 수립하여야 한다는 사유로 공장신설승인신청서 반려처분을 받은 데 대하여, 청구인은 이 건 토지는 관리지역에서 연접하여 개발하거나 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역이 아니며, 전 소유자 ○○○이 사용하던 공장부지로서 농지가 아니라 공장용지로 감정평가되어 2003. 5. 26. 청구인이 공매를 받은 것이고, 토지 현황도 사실상 공장용지로 전환되어 있으므로 토지형질 변경이 완료되어 농지전용부담금을 납부할 이유가 없어 피청구인이 농지전용부담금 납부를 구실로 반려 처분한 것은 부당한 것이고, 피청구인이 2001. 6. 11. (주)○○과 (주)○○건설에 대하여 주택건설사업계획을 승인하였으나 승인일로부터 4년이 지나도록 착공도 하지 않고 있어 사업계획이 취소되었으므로 이웃토지들을 합산하여 개발행위허가 규모를 산정하는 것은 부당하므로 이 건 처분을 취소하고 공장설립을 승인해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률의 규정에 의하면 공장설립 승인시 국토의계획및이용에관한법률 제56조에 의한 개발행위의 허가와 농지법 제36조에 의한 농지전용의 허가는 의제 처리되는 사항이며, 허가의 의제를 받고자 하는 자는 공장설립의 승인신청시에 관련서류를 함께 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 국토계획및이용에관한법률상 관리지역 내의 개발행위의 규모는 30,000㎡ 이내로서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하고 있으며, 국토의계획및이용에관한법률에서 연접개발의 예외규정은 개발행위허가의 대상인 토지가, 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되고, 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m 이상이고 주간선도로 또는 도로법의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외한다)에 직접 연결되었을 경우, 또는 개발행위허가의 대상인 토지에 제1종 근린생활시설 또는 주택을 건축하고자 하는 경우 등으로 정하고 있고, 개발행위허가 지침상 연접개발의 적용 기준은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되며, 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지로 볼 수 있는 지 여부, 지형적인 여건 등을 허가권자가 종합하여 판단하여 결정하도록 하고 있는 바, 이는 개발행위 허가규모 산정에 있어서 연접개발의 적용 기준의 판단에 관하여는 일단 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 보아야 할 것이다.
(2) 청구인은 신청지가 개발이 완료되거나 개발이 진행 중인 것도 또한 개발이 예정된 것도 아니므로 신청지의 면적만으로 공장신설허가 여부를 판단하여야 할 것인 바, 피청구인이 이웃의 토지를 합하여 30,000㎡를 초과한다고 하여 지구단위계획을 수립하여야 한다고 하는 것은 부당하다고 주장하나, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조제5항의 연접개발의 적용예외 규정은 신청지가, 개발행위가 완료되었거나 진행 중인 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되며, 진입도로의 너비가 8m 이상이고 주 간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 일반국도 또는 지방도에 직접 연결될 경우의 조건을 충족할 경우에만 적용 가능토록 한 것이므로, 이 건 신청지와 직접 연접되었거나 간접으로 연접된 토지의 개발행위허가 현황을 살펴보면, 2000. 7. 24.에 123-12번지외 2필지의 면적 9,469㎡가 축협우시장 신축, 2001. 6. 11.에 123-71외 4필지의 면적 25,648㎡가 주택건설사업계획 승인, 2002. 8. 7.에 123-121번지 면적 1,000㎡가 건설주기장 시설, 2003. 9. 9.에 123-122번지의 면적 1,000㎡가 건설주기장 설치 등 연접지의 개발행위허가 사항을 볼 때, 연접지 개발행위허가의 면적이 37,117㎡로 이미 국토의계획및이용에관한법률 제58조 개발행위허가 기준과 같은 법시행령 제55조의 개발행위허가의 규모에서 정하고 있는 개발행위의 제한 규모를 초과하였음을 알 수 있다할 것이다. 또한, 신청지의 위치가 이미 개발행위가 완료되었거나 진행 중인 지역과 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리되어 있지 않을 뿐만 아니라 신청지의 진입도로도 공부상 현재 지목이 “답”인 폭 6m정도로서 국도 79호선에 연결되어 있을 뿐이므로 연접개발의 예외규정에도 해당되지 않는다 할 것이고, 청구인은 2004. 12. 3. 피청구인에게 공장설립 승인신청서를 접수할 당시 공장설립승인에 따라 의제처리되는 개발행위허가 및 농지전용허가 관련서류를 피청구인에게 제출하였어야 할 것임에도 이에 관한 구비서류를 제출하지 않아 개별법의 검토 자체가 불가한 상태에서 피청구인이 내부 검토를 하여, 신청부지는 관리지역 내의 지역으로서 연접하여 개발하거나 수차례에 걸쳐 부분적으로 개발된 면적이 30,000㎡를 초과한 지역으로 추가 개발이 불가능하여 지구단위계획 수립대상지역이므로 보완에 의하여 그 흠결이 치유될 수 없다고 하여 반려한 피청구인의 이 건 처분은 정당한 처분이라 할 수 있을 것이다.
(3) 아울러 청구인은 신청부지가 공장용지로 전환된 상태에서 공매절차를 통해 취득한 토지이며, 토지현황을 보더라도 농지가 아니라 공장용지로 전환된 것임이 분명하여 농지전용부담금을 납부할 하등의 이유가 없고, 공부상 지목이 “공장용지”로 변경되지 아니하였다고 하여 “답”으로 볼 수는 없으며, 공부상의 지목인 “답”으로 볼 것이 아니라 이미 개발완료된 “공장용지”로 보아야 한다고 주장하나, 이 사건 부지의 농지전용허가는 1996. 7. 30. 청구인의 공장설립승인이 되면서 농지법 제36조제1항 및 구 공업배치및공장설립에관한법률 제13조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가가 의제처리된 것으로 청구외 ○○○이 2004. 10. 6. 피청구인에게 사업포기를 이유로 공장설립승인 취소요청을 하여 피청구인은 2004. 10. 8. 청구인에게 공장설립승인 취소통보를 하였던 것으로 공장설립승인 자체가 취소되었다면 당초 공장설립승인에 따라 의제처리 된 농지전용허가는 당연히 취소되었다고 보아야 할 것이고, 청구인이 2003. 5. 26. 공매로 취득할 당시 이 건 토지가 지목상 “답”인 상태에서 부지만 자산관리공사로부터 매입함으로써 이 건 토지에 대한 지상권이나 공장설립승인 사항에 대하여는 소유권을 취득하지 못하여 공장설립승인이 취소됨으로써 농지법상 농지전용 취소사유가 발생하여 청구외 ○○○이 이 건 농지를 원상복구한 후, 2005. 1. 4. 경상남도가 이 건 농지조성비 및 농지전용부담금 환급 결정을 하였다면 이 건 신청지는 농지법에 의한 농지에 해당된다할 것이므로 청구인이 부지의 현황으로 보아 개발이 완료된 공장용지라고 주장하는 것은 이유없다고 할 것이며, 농지전용허가와 농지조성비 부담 여부는 별론으로 하더라도 청구인은 공장설립승인에 따른 농지전용허가 절차를 새로이 거쳐야 할 것으로 보아진다.
(4) 또한, 청구인은 피청구인이 2001. 6. 11. (주)○○ 및 (주)○○건설에 대하여 주택건설사업계획 승인을 해주었으나 주택법 제16조에는 사업승인을 얻은 날로부터 2년내에 공사에 착수하지 않으면 그 사업계획승인을 취소할 수 있도록 되어 있고, (주)○○이나 (주)○○건설의 사업은 4년이 지나도록 전혀 진행되지 아니하여 사업계획승인의 취소신청이 된 상태라고 주장하나, 청구일 현재 (주)○○ 및 (주)○○건설이 피청구인으로부터 주택건설사업계획 승인을 받은 후 착공을 하지 않고 있는 것은 사실이나, 구 주택건설촉진법에서는 주택건설사업계획 승인사항에 대하여 착공이 지연되고 있다고 하여 사업계획 승인사항을 취소할 수 있는 규정이 없고, 2003. 5. 29. 개정된 주택법 부칙 제6조(공사착수에 따른 경과조치)에 의하면 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 사업계획 승인을 얻어 공사를 착수하지 아니한 경우에는 주택법 제16조제5항 및 제6항을 적용함에 있어 이 법 시행일을 사업계획승인일로 본다라고 하고 있어 (주)○○이나 (주)○○건설이 구 주택건설촉진법에 의거 사업계획승인을 얻은 바, 이 두 건의 사업계획승인일은 이 법 시행일인 2003. 11. 30. 이라고 할 것이므로 피청구인이 (주)○○이나 (주)○○건설에 한 사업계획승인은 현재 유효한 것이라 할 것이다.
라. 그렇다면 피청구인이 2004. 12. 16. 청구인에게 한 공장설립 신청서 반려처분의 취소를 청구한 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
