| 이 유(2005-14)
1. 청구인 주장
가. 처분의 경위
청구인은 2004. 8. 18.부터 ○○시 ○○동 1566-4번지 소재 ○○노래연습장을 운영하고 있는 자로 청구인은 청구인의 노래연습장에 만 18세가 넘는 청소년 2명을 고용하여 청소 및 심부름을 시키다가 2004. 11. 26. 청소년보호법을 위반한 혐의로 ○○경찰서의 경찰관에게 단속되었고 그 후 위 ○○경찰서에서 피청구인에게 청소년 고용사실을 통보하여 청구인은 청소년보호법 제24조제1항 위반을 이유로 이 사건 과징금 부과처분을 받게 되었다.
나. 청구인이 청소년을 고용하게 된 경위
(1) 청구인은 노래연습장을 운영하기 위하여 2004. 7. 31. ○○시 ○○동 1566 -4번지 지상에 지상 3층 건물을 완공하여 1,2층에 노래연습장 설비를 하고 같은 해 8. 18.부터 노래연습장을 운영하고 있다. 청구인이 노래연습장을 운영한지 석달 정도 지난 무렵인 2004. 11. 중순경 청구외 ○○○과 ○○○가 청구인의 노래연습장에 찾아와 자신들은 수능 시험을 치룬 고3 학생들로서 이제 수능시험에 끝나고 학교에서는 오전 수업만 하므로 저녁(저녁 6시부터 12시까지) 시간에 아르바이트를 하게 해달라고 하였다.
(2) 청구인은 위 청구외 청소년들에게 무엇 때문에 아르바이트를 하려고 하느냐고 물어보니 위 ○○○는 자신이 몇 달 전에 다친 팔이 완전히 낫지 않아 재수술을 해야 되는데 수술비용을 마련하기 위하여 아르바이트를 하여야 한다고 하였고, ○○○은 부모님이 안계시고 할아버지와 할머니 슬하에 살고 있어 생활형편이 어려우므로 자신이 대학 입학 등록금을 마련하기 위하여 아르바이트를 하여야 한다고 하였다.
(3) 청구인은 청구외 청소년들에게 아르바이트생은 1명만 필요하다고 하니 청소년들은 자신들은 친구사이이므로 같이 있으면 서로 도움이 되고, 자신들은 다 어려우므로 두 명을 다 고용하는 대신 급여는 아르바이트생 1명에게 지급할 급여(월100만원)을 반씩 나누어 달라고 하였다. 청구인은 청소년들이 수능시험을 치른 학생들이므로 만 18세를 지나 이제 곧 성인이 되는 나이고 또 아르바이트를 구하게 된 동기가 순수하므로 청구인은 위 청소년들이 보호자 동의를 받고 노래연습장에서 청소와 잔심부름을 시키기 위하여 아르바이트생으로 고용하게 된 것이다.
다. 과징금 부과처분의 부당성
피청구인은 청구인이 청소년보호법 제24조제1항을 위반하였으므로 같은 법 제49조제2항의 규정에 의해 청구인에게 2,000만원의 과징금 부과처분을 하였다. 피청구인은 청구인이 청소년 2명을 고용하였으므로 청소년 1명 고용행위 당 1,000만원을 부과하여 2,000만원의 과징금 부과처분을 한 것으로, 과징금 부과처분의 근거가 된 청소년보호법시행령 제40조 및 별표7 중 3의 규정 내용을 보면, 마치 같은 법 제24조제1항의 규정을 위반하여 청소년고용금지의무를 위반한 경우 위반 행위당 1,000만원의 과징금을 부과하여야 하는 것으로 해석될 소지가 있으나, 그 모법인 청소년보호법 제49조제1항이 2,000만원 이하의 과징금의 납부를 명할 수 있다고 규정하여 그 상한만을 규정하고 있는 점 및 같은 행위에 대한 벌칙규정인 같은 법 제51조와의 균형상 이는 단지 그와 같이 같은 법 제49조제2항의 규정에 근거하여 부과할 수 있는 과징금의 상한을 정하고 있는 데 불과하다할 것이고, 따라서 피청구인으로서는 그 한도 내에서 위반의 정도에 따라 실제 부과할 과징금의 액수를 정하여야 하고, 이러한 피청구인의 행위는 이른바 기속재량에 해당한다 할 것이다.
라. 피청구인은 이 사건 과징금 부과처분을 하기 위하여는 청구인이 청소년들을 노래연습장에 아르바이트생으로 고용하게 된 경위 및 위 청소년들의 연령(만 19세에서 몇 개월 모자라는 점) 및 아르바이트를 하게 된 목적 등을 고려하여야 할 것이나, 이러한 사정을 고려치 않고 청구인의 청소년보호법 제24조제1항의 위반행위에 대하여 같은 법시행령 제40조 별표7 중 3의 규정에 정한 상한선을 과징금으로 부과하였으므로 이 사건 피청구인의 처분은 헌법 제37조제2항이 규정하는 과잉금지의 원칙에 위배되어 그 재량권의 한계를 일탈하였다 할 것이다.
마. 청구인의 청소년보호법 위반행위에 대하여 청구인의 위반경위 등을 전혀 고려하지 않고, 같은 법시행령 제40조 별표7 중 3의 규정에 의한 상한선을 과징금으로 부과한 피청구인의 처분은 재량권을 일탈한 과잉처분으로 피청구인이 청구인에게 한2,000만원의 과징금 처분을 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위
(1) 이 사건은 2004. 11. 26. 21:00～24:00 경남지방경찰청 주관 범인성 유해업소 경찰서간 교차단속 계획에 의거 ○○경찰서 생활안전교통과 경사 ○○○외 2명이 2004. 11. 26. 20:50경에 ○○시 ○○동 1566-4번지 ○○노래연습장을 점검한 바, 노래연습장에서는 만19세 미만의 청소년을 고용할 수 없음에도 ○○시 ○○동 ○○아파트 104동 805호에 거주하는 ○○○(1986. 6. 26.생, 남)와 ○○시 ○○면 ○○리 706번지에 거주하는 ○○○(1986. 5. 19.생, 남)을 월 50만원 주기로 하고 고용하여 청소년보호법 제24조제1항을 위반한 사실을 적발하여 ○○경찰서로 사건이 이첩되어 2004. 12. 7. ○○경찰서로부터 피청구인에게 청소년보호법 위반사항이 통보되었다.
(2) ○○경찰서 통보사항에 따라 피청구인은 청소년보호법 위반자인 위 청구인에게 행정절차법 제21조제1항제3항, 청소년보호법시행령 제41조제1항의 규정에 의거 우리시에서 처분하고자 하는 내용과 의견을 제출할 수 있는 처분사전통지서를 2004. 12. 7. 통지하였으며,
(3) 위 청구인의 답변내용은 음반·비디오물및게임물에관한법률은 청소년을 만18세로 규정하는 것에 비해 청소년보호법은 청소년을 만19세 미만으로 규정하고 있다는 사실을 몰랐고, 부모님의 동의를 얻어 고용을 했는데 과징금부과처분은 부당하다고 주장하고 있으나 청소년보호법 제24조제1항에 의하면 종업원을 고용할 때는 연령을 확인하여야 하며 청소년을 고용하여서는 아니된다라고 되어있어 행정절차에 따라 2004. 12. 27. 과징금 2,000만원을 부과 처분하였으며, 위 청구인이 2005. 1. 7. 과징금 분할납부 신청이 있어 청소년보호법 제49조제4항의 규정에 의거 2005. 1. 10.일 분할납부를 허용하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 과징금부과처분의 근거가 된 청소년보호법시행령 제40조 및 별표 7 중 3의 규정내용을 보면, 마치 같은 법 제24조제1항의 규정을 위반하여 청소년고용금지의무를 위반한 경우 위반행위당 1,000만원의 과징금을 부과하여야 하는 것으로 해석될 소지가 있으나 그 모법인 청소년보호법 제49조제1항이 2,000만원 이하의 과징금의 납부를 명할 수 있다고 규정하여 그 상한만을 규정하고 있는 점 및 같은 법 제49조제2항의 규정에 근거하여 부과할 수 있는 과징금의 상한을 정하고 있는데 불과하다 할 것이고, 위반의 정도에 따라 실제 부과할 과징금의 액수를 정하여야 한다고 주장하고 있는데 대하여,
청소년보호법 제2조제5호 가목(2)와 같은 법시행령 제3조제2항에 의하면 노래연습장은 청소년 고용 및 출입금지업소로써(청소년실에 한해 09:00～22:00까지 출입허용)청소년을 고용했을 때는 같은 법 제49조제2항에 의거 같은 법 제50조 또는 제51조 각호1에 해당하는 행위로 인하여 이익을 취득한 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 1,000만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있고, 과징금 부과기준은 같은 법시행령 제40조에 의해 별표7과 같으며 그 위반의 정도에 따라 실제 과징금의 액수를 정할 수 있다고 주장한 것에 대하여는 별표7에 의하면 과징금부과금액이 명시되어 있고 공무원의 재량행위를 방지하기 위해 감경기준은 시·군·구의 자체기준을 마련하여 운영하는 것이 바람직하다고 되어 있으며,
(2) 위 청구인은 청소년들을 노래연습장에 아르바이트생으로 고용하게 된 경위와 목적을 고려하여야 하나 이러한 사정을 고려하지 않고 청소년보호법 24조제1항의 위반에 대하여 같은 법시행령 제40조 별표7 중 3의 규정에 정한 상한선으로 과징금을 부과하였으므로 이 처분은 헌법 제37조제2항이 규정하는 과잉금지의 원칙에 위배되며 그 재량권의 한계를 일탈하였다고 주장하는 데 대하여,
위 청구인이 운영하는 업소는 일반음식점과는 달리 청소년보호법상 청소년 출입·고용금지업소로 종업원 및 청소년의 출입을 허용할 때는 연령을 확인 하여야 하는 의무조항이 있음에도 위 사실을 위반하였으며, 청소년보호법상 청소년출입·고용금지업소에 청소년을 고용하였을 때는 같은 법시행령 제40조제2항의 의해 별표7의 적용을 받으며 별표7의 과징금 부과기준에 의하면 금액의 상·하한선이 명시되어 있지 않고 금액이 규정되어 있으며, 공무원의 재량행위로 감경을 할 수 있는 기준은 마련되어 있지 않다.
다. 결 론
자율화 개방화 추세에 따라 우리 사회의 주변환경은 음란·폭력성을 띤 청소년 유해매체물, 각종 청소년유해약물·물건 등의 광범위한 유통이 이루어지고, 유흥주점 등 각종 청소년유해업소에의 청소년고용, 출입이 빈번함에 따라 청소년문제가 사회문제로 되어 가고 있는 실정에 있으며, 우리나라 장래를 이끌어 나갈 주인공인 청소년들이 올바르게 성장하여 건강한 인격체로 자라날 수 있도록 하기 위해서는 가정과 학교는 물론 정부와 시민단체등 모든 사회주체들의 총제적인 참여로 우리 사회에 만연한 청소년유해환경을 척결하여야 한다는 공감대를 형성하고 있다. 청구인은 국가의 기초가 되는 청소년을 청소년유해환경업소인 노래연습장에 고용을 하면서 고용의 동기부여와 정당성만 고집하고 있으며, 자라나는 청소년은 모든 일상생활의 장면 속에서 학습하고 호흡한다는 사실을 인지하지 못하고 있어, 청구인이 주장하는 청소년보호법위반에 대한 과징금부과처분취소 청구는 기각됨이 마땅하다 할 것이다.
3. 판 단
가. 관련법규를 살펴보면, 청소년보호법 제2조, 제24조, 제49조, 제50조 같은 법시행령 제3조, 제40조에 의하면 청소년이라 함은 만 19세 미만의 자를 말하며, 다만, 만 19세에 도달하는 해의 1월 1일을 맞이한 자를 제외한다라고 규정하고 있고, 청소년유해업소라 함은 청소년의 출입과 고용이 청소년에게 유해한 것으로 인정되는 청소년 출입·고용금지업소와 청소년의 출입은 가능하나 고용은 유해한 것으로 인정되는 청소년고용금지업소를 말하며 이 경우 업소의 구분은 그 업소가 영업을 함에 있어서 다른 법령에 의하여 요구되는 허가·인가·등록·신고 등의 여부에 불구하고 실제로 이루어지고 있는 영업행위를 기준으로 하며, 이 중 음반·비디오물및게임물에관한법률에 의한 노래연습장업은 청소년 출입·고용금지업소에 포함되어 있으며, 청소년유해업소의 업주는 종업원을 고용하고자 하는 때에는 그 연령을 확인하여야 하고 청소년을 고용하여서는 아니되며, 시장·군수 또는 구청장은 청소년을 유해업소에 고용한 행위로 인하여 이익을 취득한 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 1,000만원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있으며, 다른 법률의 규정에 의한 영업허가 취소·영업소폐쇄·영업정지 또는 과징금 부과 등 행정처분의 대상으로서 행정처분이 이루어진 경우 또는 행정처분이 가능한 경우에는 그러하지 아니하며, 청소년 유해업소에 청소년을 고용한 때에는 1명 1회 고용마다 1,000만원의 과징금을 부과하도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류에 의하면 청구인은 2004. 8. 18. ○○시 ○○동 1566-4번지에서 198.4㎡ 규모의 비너스노래연습장을 운영해오다 2004. 11. 18. 18:00경부터 청소년 ○○○(1986. 6. 26, 남)와 ○○○(1986. 5. 19, 남)을 청구인 업소에 고용한 사실이 2004. 11. 26. 20:50경 경남지방경찰청 주관 유해업소 단속에 적발되어 2004. 12. 27. 피청구인으로부터 2,000만원의 과징금부과처분을 받은 데 대하여, 청구인은 청소년들이 찾아와 자신들은 수능시험을 치룬 고3 학생들로서 어려운 가정형편 때문에 저녁에만 아르바이트를 하게 해달라고 부탁을 하여 청소와 잔심부름을 시킬 목적으로 고용하게 되었고, 아르바이트생은 1명만 필요하다고 하니 청소년들은 자신들은 친구사이로 2명을 다 고용하는 대신 급여를 반씩 나누는 조건으로 고용해달라고 하여 어쩔 수 없이 고용하게 된 것이며, 청소년보호법에서 과징금 상한선을 1,000만원으로 정하였으나 피청구인은 같은 법시행령 별표7의 부과기준에 따라 1명당 1,000만원씩 총2,000만원을 부과하여 재량권을 남용하였으므로 처분을 취소해줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 단속 경찰관의 진술서, 청구인의 경찰 시인서, 청소년 ○○○와 ○○○의 진술서를 종합하면, 청구인은 청소년유해업소인 청구인 업소에 청소년 ○○○와 ○○○을 한달에 각각 50만원씩을 주기로 하고 고용하였다는 진술이 모두 일치하고 있어 청소년유해업소인 청구인의 업소에 청소년을 고용한 사실이 인정되어진다 할 것이므로 청구인은 청소년유해업소 영업주로서 청구인 업소에 청소년 ○○○와 ○○○을 고용한 책임을 면하기 어렵다 할 것이고, 또한, 청구인은 청소년들의 부모님 동의를 얻어 고용하였으므로 과징금 부과처분은 부당하다고 주장하고 있으나 동의서를 받은 사실에 대해 증명을 하지 못하고 있으며, 청소년을 유해환경으로부터 보호하기 위한 청소년보호법의 입법 취지와 목적 및 규정 내용 등에 비추어 볼 때 청소년 유해업소에 청소년을 고용함에 있어 설령 청구인의 청소년의 부모들로부터 동의를 받았다고 하더라도 그러한 사정만으로 청소년을 고용한 행위가 정당화될 수는 없다고 할 것이다.
(2) 아울러, 청구인은 청소년보호법 제49조에서 과징금 상한선을 1,000만원으로 정하였으나 피청구인은 청소년보호법시행령 제40조 [별표7]의 부과기준에 따라 1명당 1,000만원씩 총2,000만원을 부과하여 재량권을 남용하였다고 주장하고 있으나, 청소년보호법 제49조에서 청소년유해업소 청소년의 고용 위반시 과징금의 부과기준 등은 대통령령으로 정하며, 같은 법시행령 제40조 [별표7]에서는 과징금 부과기준은 “1명 1회 고용마다 1,000만원”으로 명시하고 있으므로 이는 청소년 수명을 고용하였다면 개별고용당 부과기준에 의거 과징금을 부과하는 것이 타당한 것이고, 청소년보호법의 제정목적 중 하나가 청소년이 유해한 업소에 출입하는 것 등을 규제하고 청소년을 각종 유해한 환경으로부터 보호·구제함으로써 청소년이 건전한 인격체로 성장할 수 있도록 하기 위한 것이라는 점에 비추어 보면, 같은 법 제24조, 제49조의 입법 취지는 개개의 청소년이 청소년유해업소에 고용됨으로써 각종 유해한 환경에 노출되는 것을 방지하기 위한 것이라 할 것이므로 이를 어긴 자에 대하여 과징금을 부과하도록 한 같은 법 제49조의 규정은 그와 같은 입법 취지를 달성하기 위하여 각각의 청소년을 고용하는 행위에 대하여 개별적으로 제재를 가하는 것으로 해석하여야 하고, 이와 달리 청소년을 고용하여 하는 영업행위 자체를 포괄하여 제재하려는 것은 아니라 할 것이므로, 청소년보호법 제49조의 위임에 따라 같은 법시행령 제40조 [별표7]에서 청소년 고용금지를 위반한 행위에 대하여 1명 1회 고용마다 1천만원의 과징금액을 정하고 있는 것이 모법에 위배되거나, 위임의 취지를 벗어난 무효 규정이라고 볼 수 없으므로 피청구인이 2명 고용한 2,000만원의 과징금을 부과한 것은 청소년보호법의 입법취지에 부합한 처분이라 할 것이다.
(3) 다만, 법규상 행정처분 기준에 따른 영업허가취소, 영업정지 등의 사유가 있다하더라도 그 행사는 국민의 기득권 침해를 정당화할만한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호가 필요한 때에 한하며, 그 처분으로 보호받고자 하는 공익과 상대방의 불이익의 정도를 비교·교량하여 행정처분을 하여야 할 것인 바, 먼저, 청소년들의 고용 경위가 수능시험을 치룬 고3 남학생들이 학비 마련을 목적으로 청구인에게 부탁을 하여 이루어진 점과 청소년들의 나이가 만19세에 45일 정도 모자라는 점, 청구인의 청소년 고용 목적도 단순한 아르바이트 고용으로 업소의 청소와 잔심부름이었던 점, 또한 청소년들의 고용기간이 10일 미만으로 청소년 2명의 고용으로 인해 청구인이 얻은 경제적 이익의 정도가 크다고 볼 수 없어 이 건 2,000만원의 과징금 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 공익 목적 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익의 정도가 너무 크다할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 12. 27. 청구인에게 한 2,000만원의 과징금 부과처분의 취소를 청구한 청구인의 청구는 일부 이유있다고 판단되어 이를 200만원의 과징금 부과처분으로 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
