| 이 유
1. 청구인 주장
가. 청구인은 청구인의 신청부지가 농지법 및 국토의계획및이용에관한법률에서 감식초공장 입주에는 아무런 법률적 규제가 없어 당연히 창업사업계획승인이 가능할 것으로 생각하고 창업사업계획승인신청을 하게 되었고, 피청구인은 농수산물 가공공장이 법률적으로 관리지역에서 설립이 가능하다는 모든 규정은 무시하고 막연한 추측에 의하여 폐수, 폐기물, 과대한 성토·절토 등 완전히 대규모의 난개발로 생각하는 근거 없는 판단에 의하여 승인불가처분을 받고 보니 너무나 억울하여 행정심판청구를 하게 되었다.
나. 불가사유에 대한 청구인 주장
(1) 청구인 신청부지의 인접지역은 대부분 감나무 과수원으로 형성되어 있고 실질적으로도 감나무 경작을 하고 있는 부지이다. 또한 신청한 업종도 동지역 및 인근지역에서 생산되는 감을 주 원료로 하여 감식초를 생산하는 것인데, 감나무 과수원 인근에 감 가공공장을 설립하는 것은 입지여건상 충분히 가능하다고 사료되며, 과잉 생산된 감을 가공·판매함으로써 농촌경제 활성화에도 큰 보탬이 되리라 생각한다. 이렇게 지역적 특산물을 가공하는 공장을 원자재 생산지역에 설립하지 않으면 과연 어디에다 설립해야 하는지 의문이 생긴다. 신청부지의 지형적 여건은 주 간선도로인 지방도를 기준으로 해서 높이 1～2m 정도 높은 지형이며, 이에 대한 부지조성공사도 성토·절토 없이 부지 내에서의 평탄작업이 대부분이며, 인근 자연경관과의 조화를 위하여 계획부지 외곽으로 자연석을 쌓는 것으로 계획되어 있다. 이러한 농산물가공 공장부지 조성이 대규모의 난개발처럼 자연경관을 훼손한다고 불가 처분한 것은 사업계획서의 정확한 검토가 없었던가, 아니면 행정의 무사안일주의에서 나온 발상으로 밖에 생각할 수 없는 행정처분으로, 반드시 피청구인의 창업사업계획승인불가처분은 재고되어야 한다.
(2) 청구인 공장의 생산제품은 감을 일정기간 발효시켜 만든 감식초이며, 이는 사업계획서의 기계설비 내역 및 생산공정, 원부자재 사용량 등에서도 잘 기록되어 있다. 이를 합성조미료 생산으로 판단하는 것은 사업계획서의 정확한 검토가 없었던 것으로 사료되며, 당사의 제조과정에서 발생되는 폐수는 제품의 주원료인 감을 세척한 물로서, 일반적인 합성조미료의 제조과정에서 발생되는 폐수와는 전혀 성격이 다르고, 감 세척수가 인근의 농경지 및 수로에 수질을 오염시킬 것이라는 우려는 너무나도 근거 없는 주장이다. 만약 피청구인의 의견처럼 감 세척수가 수질오염의 원인이 되어 공장설립이 불가하다면 당사는 감을 세척하지 않고 수건 등으로 깨끗이 닦아 제품을 생산하여도 생산에 전혀 지장이 없으므로, 이는 창업사업계획승인불가사유가 될 수 없다. 또 피청구인이 주장하는 내용인, 폐기물의 발생으로 수질오염이 예상된다는 것은 과연 어떤 폐기물을 말하는지, 만약 폐기물이 발생하면 당사에서 수로나 하천에 폐기처분한다는 가정 하에 수질오염이 예상된다고 하여 불가처분 한 것이라면 정말 이해가 되지 않는 주장이다. 당사에서 발생될 수 있는 폐기물은 감을 발효·정제한 후 발생하는 찌꺼기(감)로서 이는 100% 부산물비료공장 및 사료제조공장에서 원료로 사용하므로 수질오염과는 전혀 상관이 없다. 농산물가공공장 설립을 위한 창업사업계획승인신청을 아무런 근거 없이 막연한 추측에 의해 승인불가처분 하는 것은 절대 부당하므로 반드시 재고되어야 한다.
(3) 청구인 공장이 식품가공 중에서도 농산물(감) 가공 공장인데도, 이러한 공장이 00시 유일의 계획입지인 국가공단에 입주해야 하는지 의심스러우며, 본인의 업종이 기계 가공공장이라면 공장집적화지역으로 유도하는 것이 어느 정도의 타당성은 있는 것으로 사료되나, 농수산물인 감을 가공하는 공장은 감나무 과수원에 인접하는 것이 원산지 집적화 측면에서 더욱 타당하다고 생각된다. 그리고 농공단지 하나 없는 00시에서 공장집적화 운운하는 것은 한심한 행정의 극치를 보여주는 형태가 아닐 수 없다. 최소한 농산물가공 전용단지 및 농공단지 등을 조성한 후에 이러한 공장을 한곳으로 입주 시키는 것이 지방자치 행정의 기본이라 생각한다. 청구인은 이 건 창업사업계획승인 불가통보를 받고 00시에 환경기본조례 및 환경보전조례가 있다는 사실을 알게 되었다. 그리고 이에 대한 공부도 많이 하게 되었다. 00시의 환경관련 조례의 기본목적은 난개발방지에 역점을 두고 개발시에는 자연경관과 조화 되도록 개발해야 한다고 되어 있다. 그러면 당사의 감식초 가공공장이 특별한 공해를 유발하는 것도 아니며, 업종의 특성상 감생산지에 설치하는 것은 당연하고, 지역특산물 가공공장을 특산물 생산지에 설치하는 것은 지역적인 특성상 당연한데, 이를 난개발처럼 생각하여 00시 조례를 적용하는 것은 행정의 일관성이 없는 처분이다.
다. 따라서 피청구인이, 청구인의 이 사건 창업사업계획승인신청에 대하여 불가처분 할 아무런 근거나 이유가 없음에도 불구하고 이를 불가 처분한 것은 위법·부당하므로, 피청구인이 2004. 3. 31. 청구인에게 한 창업사업계획승인불가처분을 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 본 사건 신청지의 현황
(1) 신청지는 지방도 000호선(00읍 00리 부근)의 서쪽방향 가장자리에 위치하며, 동북방향 약 1㎞ 부근에는 00부락과 00부락이 위치해 있고, 주변 대부분 감나무 과수원으로 조성되어 있는 지역이다.
(2) 본 사건필지는 국토의계획및이용에관한법률 제36조의 규정에 의한 관리지역이고, 농지법 제30조의 규정에 의한 농업진흥지역 밖의 농지이다.
나. 본 사건 처분의 개요
(1) 본 사건의 원인인 창업사업계획승인 신청은 2004. 2. 25. 접수하여 2004. 2. 27. 민원사무처리에관한법률시행령 제28조의 규정에 의한 민원실무종합심의회를 개최하였고,
(2) 2004. 3. 30. 같은 법시행령 제29조의 규정에 의한 민원조정위원회를 개최, 그 심의결과에 따라 2004. 3. 31. 창업사업계획승인신청을 불가처분 하였다.
다. 청구인의 주장 및 그에 대한 답변
(1) 청구인은 인근 자연경관과 조화를 위하여 계획부지 외곽으로 자연석을 쌓는 것으로 계획되어 있으므로, 공장부지 조성이 대규모의 난개발처럼 자연경관을 훼손한다고 하여 불가 처분한 것은 재고되어야 한다는 주장에 대하여,
(가) 청구인은 00산 동북 방향의 자락을 따라 건설된 00읍의 주간선도로인 지방도 000호선의 위쪽에 임상이 잘 보전되어 있는 지형의 일부분인 00시 00읍 00리 472-1번지 외 4필지 2,073㎡를 개발하여 감식초 제조공장을 건립코자 하는 것으로
(나) 본 사건 토지현황은 6°(12/100)의 경사도로 되어 있어, 사업계획서상 절토면 높이가 4.60m에서 0.95m이며, 성토면 높이가 3.34m에서 0.79m로서, 평탄작업을 하여 공장을 건립코자하는 방법으로 계획서상에 나타나 있는 바와 같이 경사진 지형을 평탄화 할 경우 사면 142m에 걸쳐 높이 1m에서 3m의 법면이 형성되어 주변 지형과의 단절 및 변화가 뚜렷이 나타나고 있으며,
(다) 청구인의 사건토지와 주변의 토지는 감나무 과수원이 단절 없이 연속적으로 조성되어 있어 농경지생태계가 양호한 지역임을 알 수 있을 것이며, 이러한 곳을 토목설계하여 공장을 건축하는 것은 경관부조화는 물론 농촌생태계와 부조화된 공장건물로 인하여 시각적인 혼란을 초래하여 이 지역 고유의 이미지를 상실하게 되므로 창원시자연경관보전을위한조례 제6조제1항제3호 규정인 “해당지역 또는 인근지역간의 연속성 있는 자연경관 형성”규정과 00시환경기본조례 제10조제1항 “시와 시민은 자연환경과 생태계보전이 인간의 생존 및 생활의 기본임을 알고 자연의 질서와 균형이 유지.보전되도록 노력하여야 한다“ 및 같은 조례 제10조제2항제1호 ”자연환경보전은 개발보다 우선되어야 하며 자연의 이용과 개발은 조화와 균형을 유지할 수 있는 범위 안에서 이루어져야 한다“는 규정에 저촉된다 할 것이다.
(라) 또한 주변지역의 여건이 사건토지와 비슷하여 본 창업사업계획이 승인되면 근본적인 계획수립과 기반시설이 없는 주변 곳곳에 소규모개발의 연속추진이 일어나 국토이용관리의 기본방향인 계획적 개발의 부재로 이어질 것이므로 청구인이 신청한 사업계획승인신청에 대하여 피청구인이 불가처분 한 것은 당연하다.
(2) 제조과정에서 발생되는 폐수는 제품의 주원료인 감을 세척하는 것으로서 일반적인 합성조미료의 제조과정에서 발생되는 폐수와는 전혀 성격이 다르며, 또한 감 세척수가 인근의 농경지 및 수로의 수질오염을 발생시킬 것이 우려된다는 것은 근거가 없다는 주장에 대하여,
(가) 사업계획서상 감식초 제조공장 가동시 일 용수 사용량은 3.3㎥으로 그 중 재료 및 기계세척수로 사용하는 공업용수 3㎥은 수질환경보전법 제2조제1호규정에 의거 폐수에 해당되어 같은 법 제2조제5호 및 같은 법 시행규칙 제5조 별표 3 규정인 “조미료 및 식품첨가물 제조시설”로 폐수배출시설에 해당될 것이며, 또한 공업용수를 제외한 0.3㎥의 용수는 오수.분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제2조제1호에 의거 오수에 해당되어 같은 법 제9조의 규정에 의거 오수처리시설의 설치 대상이며, 본 사업계획 승인시 3.3㎥의 오.폐수가 배출된다고 할 것이다.
(나) 입지조건으로 볼 때 이 지역은 우·오수관거 등 기반시설이 전혀 없는 농경지역으로서 배출되는 오·폐수는 인접 구거로 방류되어 구거 및 인근 농경지에 피해가 없다고 보장할 수 없을 것이고, 계획(건축 또는 개발계획)의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려할 때 본 사업계획승인신청에 대하여 피청구인이 불가처분 한 것은 당연하다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 3. 31. 청구인에게 한 창업사업계획승인불가처분은 적법한 처분으로서, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 중소기업창업지원법 제21조, 제22조, 중소기업창업지원법시행령 제18조, 제19조 중소기업창업지원법시행규칙 제10조, 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조, 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 같은 법부칙 제18조 같은 법시행령부칙 제13조, 농지법 제36조 , 수질환경보전법시행규칙 제5조, 창원시환경기본조례 제6조, 제10조, 창원시자연환경보전을위한조례 제6조 등의 규정을 종합하면, 중소기업창업지원법에 의한 사업계획의 승인을 얻고자 하는 창업자는 사업계획승인신청서를 공장설립예정지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여 승인을 받고 사업을 할 수 있고, 시장·군수 또는 구청장은 사업계획의 신청을 받은 날로부터 30일 이내에 승인여부를 통지하여야 하고, 30일 이내에 승인여부를 통지하지 아니한 때에는 30일이 지난날의 다음 날에 승인한 것으로 본다라고 규정되어있다. 또한 건축물의 건축 또는 공작물을 설치하고자 하는 자는 국토의계획및이용에관한법률에 의거 개발행위허가를 받아야 하고, 국토의계획및이용에관한법률시행령 부칙 제13조 별표 27의 제2호 차목에 의한 별표19 제2호 사목에 의거 건축법시행령 별표 1 제13호의 공장 중 도정공장 및 식품공장은 건축할 수 있는 건축물로 규정하고 있음을 알 수 있다,
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인은 00시 00읍 00리 472-1 등 5필지(관리지역)에 공장부지 2,037㎡, 건평 515㎡ 규모의 감식초 제조공장을 운영하기 위해 2004. 2. 25. 피청구인에게 창업사업계획승인신청을 하였으나, 피청구인은 신청지 개발에 따른 절·성토 및 축조공사로 지형변화 및 단절, 주변 과수원의 환경피해, 도로변 미관저해 등이 우려되는 점, 공장 가동에 따른 주변 하천과 농경지 오염이 우려되는 점, 난개발 방지 등을 위한 00시환경기본조례 등에 의거 2004. 3. 31. 청구인의 창업사업계획승인 불가 통보를 하였다. 이에 청구인은, 사업신청지 조성공사는 성토와 절토작업이 없는 동 부지 내에서의 평탄작업이 대부분이며 인근경관과의 조화를 위해 자연석을 활용하는 점, 청구인 공장에서 발생될 폐수는 일반적인 합성조미료 제조과정에서 발생되는 폐수와는 달리 제품의 주원료인 감을 세척한 폐수이고 발생될 폐기물은 감 찌꺼기로서 부산물비료공장 등에서 사용 처리되므로 환경오염의 우려가 없다는 점, 지역특산물 가공공장이 특산물 생산지에 인접하여 설치하는 것이 합리적이라는 점 등 을 주장하면서 피청구인의 창업사업계획승인불가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 이 사건 창업사업계획승인 불가처분의 경우 불가처분의 근거가 되는 00시환경기본조례·00시자연환경보전을위한조례 등을 들어 불가하다고 한 피청구인의 주장은 환경보전에 초점을 맞춘 것으로 볼 수 있으나, 피청구인이 창업사업계획승인불가처분의 사유로 제시한 신청지 개발에 따른 자연지형변화 및 단절, 도로변 미관 저해, 공장 오수로 인한 주변하천 및 농경지 오염 우려 등은 발생 여부가 불확실한 미래상황을 이유로 청구인의 구체적·실질적인 창업사업계획을 제한한 것이고, 도로변 미관이나 환경문제는 피청구인이 창업사업계획을 승인하면서 승인조건 등을 통해 고려할 수 있고, 중소기업창업지원법·국토의계획및이용에관한법률·건축법·농지법 등에 청구인의 창업사업을 제한할 구체적인 법적 근거가 없음에도 선언적 추상적 규정인 00시환경기본조례와 00시자연환경보전을위한조례 등을 이유로 청구인의 창업사업계획승인을 불가처분한 점, 단감 과잉생산에 따른 재고 처리와 농민의 농외소득을 위해 감식초 원료생산지에서 식품공장을 운영하는 것이 합리적인 점, 청구인의 창업사업계획 신청지인 000호 지방도 변에는 기존 공장이 도로변을 따라 군데군데 들어서 있음에도 청구인에게만 환경보전에 영향을 미친다고 하여 창업사업계획승인 불가 처분을 한 것은 형평성 원칙에 위반되는 점 등을 감안하면 피청구인의 이 건 창업사업계획승인불가처분은 재량권을 남용한 부당한 처분이라 할 것이다.
라. 따라서 2004. 3. 31. 피청구인이 청구인에게 한 창업사업계획승인 불가처분을 취소 해 달라는 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
