| 1. 청구인 주장
가. 청구인 업체의 주변 환경은 공단지역으로 30여개 업체가 현재 가동 중에 있으며(PRESS 관련공장 다수 입주 가동 중) 모든 공장의 건축물대장상 용도는 공장으로 등록되어 있으므로 공장 소음·진동 배출허용기준 항목 지역별 구분은 허용기준이 일반공업지역으로 적용되어야 하는 것이 타당하다고 생각한다. 00시에서 발급한 공장등록증에도 공장용지로 명기하고 있음을 보더라도 청구인업체의 소음·배출허용기준을 공업지역으로 적용하는 것이 합리적이다.
나. 2004. 1. 28. 00시 환경보호과 직원(2명)과 000보건환경연구원(3명)이 청구인업체를 방문하여 3개소의 소음·진동 정도를 측정한 결과 64, 69, 65dB로 측정되었으며(평균66dB), 암소음을 측정한 결과 60, 60, 62dB(평균60.6dB)로 측정된 사실이 있다. 이 측정에서 보다시피 암소음 측정치와 프레스기 가동시 측정치는 평균 5.4dB의 편차가 발생하였는데 철을 다루는 수많은 공장 중에서 암소음 측정치가 가동 측정치보다 평균 5.4dB 높게 나오지 않을 공장이 있을 수가 없다. 민원을 제기한 ▽▽▽의 소음을 부지경계선에서 측정한 결과 소음측정치가 63dB로 측정되었다. 공장의 기계를 가동하지 않고 측정한 암소음이 허용기준을 초과한다는 사실에 대해 담당공무원의 사려 깊은 판단이 있어야한다. 공장가동을 하지 않고 측정해도 그 측정치가 법 규정상의 기준을 초과한다면 어떤 방법을 동원하여 개선작업을 해도 법정기준 이하의 소음치를 맞출 수 없는 것은 너무나 자명한 사실이다. 업무담당공무원은 이러한 사실에 대해 악법도 법이라는 말을 할 것이 아니라 도저히 지킬 수 없는 법을 고치던지 민원인과 당사자간의 분쟁을 조정·합의를 통해 해결하는 것이 급선무라고 생각한다. 현장에 나와서 확인해 보면 청구인업체 지역이 공장지역이라는 것은 누구라도 알 수 있음에도 도시계획구역상 용도 미고시지역으로 되어 있는 것은 이해할 수 없다. 피청구인은 소음에 따른 민원을 제기한 옆 공장 민원인에게 용도 미고시지역에 따른 현실적인 문제점을 설명하고 조만간 공장지역으로 용도가 지정되는 절차가 예정되니 청구인과 원만한 관계가 형성될 수 있도록 노력하여야 함에도 그런 노력이 있었다고 생각되지 않는다. 1차, 2차, 3차 개선명령을 받고 5,583만원을 투자하여 개선해도 암소음이 허용기준치를 벗어난다면 소음허용기준 70dB인 공업지역으로의 변경만이 근본적인 해결책이라 할 것이다.
다. 적용 법률상 허용기준에 있어서의 현실성 문제
(1) 청구인업체의 공장등록증에 공업지역으로 되어 있으므로 소음평가 기준도 공장지역기준으로 하여야 함에도 미고시지역을 적용하는 것은 불합리하다.
(2) 수차례의 개선명령에 대해 최대한의 개선공사를 실시하였으나 아무런 효과도 없었으며, 현실적으로 허용기준을 초과하지 않을 방법이 없다.
(3) 인근지역 공장들은 서로 맞붙어 있는 것이 현실인데 부지경계선에서 측정한다면 공장 내 소음이 그대로 측정될 수밖에 없어 측정방법이 불합리하다.
이상과 같이 청구인으로서는 어떤 방법으로도 이행 불가능한 개선명령을 불이행했다는 사유로 피청구인이 행한 조업정지처분은 부당하니, 피청구인이 2004. 2. 3. 청구인에게 한 조업정지처분을 취소해 달라고 한다.
라. 2004. 2. 16. 보충서면
(1) 청구인은 2002. 1. 15. 1,500톤 프레스기를 증설하기 전에는 민원이 없었고, 소음·진동규제법 제16조에는 배출시설 전부 또는 일부에 대해서 조업정지를 할 수 있도록 규정되어 있으므로 1,500톤 프레스 1기에 대해서만 조업정지를 해야 할 것이다.
(2) 2004. 1. 28. 평가소음도 측정시 암소음이 62dB로 현행 실정법에서 규정하고 있는 허용기준 50dB을 초과하고 있어, 청구인이 5,583만원을 투입하여 개선공사를 해도 평가소음도가 나아지지 않아 현행 실정법상 청구인이 개선할 방법이 없고, 청구인 공장 프레스기는 100% 연속적으로 작업하는 것이 아니고 제품이동, 가열로에서 재료를 꺼내오는 시간 등을 종합하면 순수작업시간은 40%정도이므로 관련 시간대 적용 백분율에 대한 보정을 받아야 한다.
(3) 암소음과 측정소음도 차이에 대한 보정에서 측정소음도와 암소음을 측정하여 그 편차에 따라 3dB 차이가 나면 -3, 4dB 차이가 나면 -2, 9dB차이가 나면 -1, 을 적용하는 것은 이해할 수 없고, 지역별 보정치에서 일반공업지역에는 -20dB을 보정해 주고, 미고시지역에는 -10을 보정하도록 규정되어 있는데 청구인의 공장은 공장용지로 등록되어 있고, 주변이 30여개의 중소기업 공장이 밀집해 있으므로 미고시지역을 적용하는 것은 불합리하며, 청구인 공장 프레스기는 공기 압축식이 아닌 유압식이므로 충격음 +5dB를 보정하는 것은 불합리하며, 소음측정 장소도 부지경계지점인 공장외벽으로부터 4,300mm 지점에서 측정하지 않고 3,300mm 지점에서 측정하여 적합하지 않다.
마. 2004. 3. 15. 보충서면 : 청구인은 2002. 3. 23. 측정결과에 따라 부과한 과태료는 2002. 4. 25. 자진 납부하였고, 개선공사 시행 후 2차 측정결과가 1차 때보다 나아진게 없어 현행 법률에 의한 기준은 도저히 지킬 수 없다는 결론에 의거 과태료 부과에 대해 정식재판을 청구했고, 1,500톤 프레스기 가동 이전에는 민원이 없었다는 점, 공장전체에 대한 조업정지 명령의 부당성, 충격음에 대한 청구인 공장의 기계적 특성과 현실을 서술하지 않고 소음 진동 교육 교재로 사용하고 있는 책자를 그대로 인용한 점, 작업시간표 현황에 의한 측정소음 발생시간 백분율을 보정하지 않은 불합리성 등을 주장했다.
바. 2004. 4. 1. 보충서면 : 이 사건 소음원에 대한 설명, 대상 소음도에 대한 보정의 과오적용, 충격음에 대한 보정치의 오적용, 관련시간대에 대한 측정소음 발생시간의 백분율에 따른 보정치 미적용, 지역별 보정치의 오적용에 대해 다시 주장하고, 행정처분의 공익상 필요와 청구인의 권리침해 사이에는 적정한 비례가 유지되어야 한다는 점과 주위공장 2～3곳은 청구인 공장보다 오히려 많은 소음을 배출하고 있는데도 청구인 공장만 조업정지 처분을 하는 것은 평등의 원칙에 반하는 처분이라고 주장했다.
사. 따라서 피청구인은 대상 소음도에 대한 보정도를 잘못한 위법·부당한 행위로 평가소음도가 배출허용기준 내임에도 불구하고 이 사건 처분을 하였고, 또한 이 사건 처분은 비례·평등의 원칙에 반하여 위법하므로 취소 해달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 00시 00면 00리 000번지에서 1996. 7. 20 소음배출시설 프레스 170HP 1기에 대한 설치신고를 득하고, 2002. 1. 15. 프레스 100HP 4기를 증설하여 프렌지 단조제품을 생산하는 000주식회사라는 상호로 현재까지 운영 하던 중 소음진동규제법(이하“법”이라고 함.) 제14조(배출허용기준의 준수의무) 규정을 4차례 위반한 소음배출시설에 대하여 법 제16조(조업정지명령 등) 및 법 제53조(행정처분의 기준)의 규정에 의거 2004. 2. 3. 소음발생시설인 170HP 프레스기 1기 와 100HP 프레스기 4기에 대하여 조업정지명령(2004. 2. 6.～ 개선완료시까지) 처분을 하였다.
나. 소음측정기관인 000보건환경연구원에서 국토의계획및이용에관한법률에 근거하여 발급된 토지이용계획확인서에 의거 동 지역의 용도지역이 “미고시지역”으로 지정되어 있어 평가소음도 산정시 지역별 보정치 -10dB 로 보정하게 된 것으로, 공무원 임의로 청구인의 공장주변이 특성상 공장밀집지역이라 하여 용도지역을 “일반공업지역”으로 적용할 수 있는 사안이 아니라고 판단되며, 설사 일반공업지역의 지역별 보정치인 -20dB를 보정한다 하더라도 청구인의 업소에서 측정된 소음도가 지역별 보정치 보정 전 73dB이므로 평가소음도는 53dB 되어 소음배출허용기준을 초과배출하고 있으며, 청구인이 사업자로서 지켜야할 준수사항을 준수하지 않은 책임이 있다 할 것이다.
다. 결론적으로 청구인이 법에서 정한 공장소음배출허용기준을 초과한 행위는 명백한 사실로서 결코 책임을 회피할 수 없다 할 것이고, 이 사건 처분은 피청구인이 주어진 재량권을 적법하게 행한 것으로 재량권을 벗어난 위법 부당한 처분이라고 볼 수 없다 고 주장하면서 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
라. 2004. 3. 4. 피청구인 보충답변
(1) 청구인은 조업정지시 프레스 2기 (1,000톤, 1,500톤)중 소음영향이 큰 1,500톤의 프레스에 대하여만 조업정지함이 타당하다는 주장에 대해 : 청구인은 2002. 1. 15. 설치된 1,500톤 프레스기 증설 이전에는 소음민원이 없었다고 하나, 이는 청구인의 주장에 불가하며, 청구인 회사는 1,500톤 프레스와 1,000톤의 프레스가 동일건물 10m 이내에 인접해 있어 소음영향이 클 것으로 판단되어 소음배출시설인 1,500톤 프레스기 1기 및 1,000톤 프레스기 1기에 대하여 조업정지명령하게 된 것이다.
(2) 청구인 회사의 소음 측정 시 암소음이 62dB 발생하여 소음·진동규제법에서 정한 배출허용기준 50dB을 초과하며, 측정소음도와 암소음도의 차가 4dB이면 -2, 9dB이면 -1로 보정하는 것은 이해할 수 없다는 주장에 대해 : 청구인이 주장하는 것처럼 수치상 암소음이 주변 환경 여건에 따라 소음배출허용기준인 50dB을 초과할 수 있으나, 암소음도는 배경소음도로서 대상 소음도를 구하기 위한 보정치 산정을 위해 측정하는 소음도로서 소음배출허용기준인 50dB과는 대비될 수 없고 성격을 달리하는 수치라 할 수 있으며, 암소음의 배출허용기준 초과가 행정처분 미 이행의 사유가 될 수 없고, 이와 관련하여 청구인에게 불리하다고 볼 수 없다. 또한, 측정소음도와 암소음도의 차가 4dB일 경우 -2dB를 보정하고, 9dB이면 -1dB를 보정하는 이유는 대상소음도 산정시 측정소음도와 암소음도의 차이가 크면 측정소음도에 미치는 암소음의 영향이 작으므로 적게 보정하고, 측정소음도와 암소음도의 차이가 작으면 측정소음도에 미치는 암소음의 영향이 크므로 많이 보정하는 것이다.
(3) 청구인은 평가소음도 산출을 위한 보정치 적용에 있어서 지역별 보정치를 일반공업지역이 아닌 미고시지역으로 적용하는 것과, 청구인 회사의 프레스는 충격음이 없는 유압식프레스이므로 충격음 +5는 부당하며, 프레스 가동시간도 순수 가동시간은 40% 이내이므로 -5를 하여야 한다는 주장에 대해 : 청구인의 공장은 1996. 7. 24. 대기배출시설 최초 설치신고를 득한 업소로서, 공장설립당시 국토이용관리법상 “준농림지역” 이며, 구 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 제1항 및 제16조 제1항의 규정에 의거 공장설립승인 및 공장등록을 하였는바, 그 당시에는 국토이용관리법상 “준농림지역”이라도 국토이용관리법, 건축법, 건축조례 등 공장설립관련법규에 의거 공장입지가 가능하였다. 한편, 소음·진동규제법상 공업지역은 국토의계획및이용에관한법률 상 공업지역에 적용되는 것으로, 청구인 회사가 소재하는 지역은 2001. 1. 5. "도시계획구역 확장을 위한 국토이용계획 변경결정”으로 준농림지역에서 “도시지역내 미고시지역”으로 지정되어, 소음진동규제법상 “국토의계획및이용에관한법률” 규정에 근거하여 지역별 보정치를 보정하게 되었다.(참고로 소음진동규제법상 지역별 보정치는 “준농림지역” 및 “미고시지역” 공히 지역별 보정치는 -10dB임) 또한, 충격음이란 폭발음, 타격음과 같이 극히 짧은 시간동안 발생하는 높은 세기의 음을 말하는바, 청구인 회사의 프레스는 액압프레스(Hydraulic Press)로 오목 볼록형의 금형위에 재료를 올려 놓고 위에서 세게 눌러 목적하는 모양을 만들거나, 구멍뚫기, 절단하기, 휘어굽히기, 휘어감기 등에 사용되며, 프레스 가공방법에는 전단, 성형작업, 압축작업등이 있고, 동 작업시 프레스 소음은 기어와 Fly Wheel에 의한 연속소음과 가공시에 클라치작동에 의해서 기어가 물리는 충격소음이 발생되고 있으며, “관련시간대에 대한 측정소음 발생시간의 백분율“은 소음진동공정시험방법에 의거 낮, 저녁 및 밤의 각각의 정상가동시간(휴식, 기계수리 등의 시간을 제외한 실질적인 기계작동시간)을 구하고 시간구분에 따른 해당 관련시간대에 대한 백분율을 계산하며, 000보건환경연구원에 확인결과 붙임과 같이 ▽▽▽단조공업(주)에서 제시된 “▽▽▽단조공업(주) 현장작업시간표 현황” 및 현장 인부에게 질문한 결과 8시간 가동으로 확인되었다.
(4) 소음측정 장소가 부지경계선이 아닌 청구인의 부지 내에서 측정하여 소음측정장소에 문제가 있다는 주장에 대해 : 소음진동공정시험방법상 배출허용기준의 측정 점은 공장의 부지경계선 중 피해가 우려되는 장소로서 소음도가 높을 것으로 예상되는 지점의 지면 위 1.2～1.5m 높이로 하며, 측정지점에 담, 건물 등 높이가 1.5m를 초과하는 장애물이 있는 경우에는 반사음의 영향을 최소화하기 위하여 장애물로부터 소음원 방향으로 1～3.5m 떨어진 지점으로 하도록 되어있다.
마. 2004. 3. 6. 피청구인 보충답변 : 청구인은 2002. 3. 23 소음배출허용 기준 초과에 따른 과태료 50만원 부과에 대하여 위반사항을 인정하여 2002. 4. 25 중소기업은행에 과태료 50만원을 납부한 사실이 있으며, 2002. 7. 22. 청구인의 소음 배출허용기준 초과에 따른 과태료 부과에 대한 이의제기로 법원에서 비송사건절차법에 의거 재판한 결과 2002. 9. 10. 50만원의 과태료를 결정한 사실이 있으며, 동 결정에 청구인의 이의신청 역시 위반사항을 인정하여 2002. 12. 23 과태료 50만원으로 확정된 바 있으며, 또한 2003. 8. 29. 청구인의 소음 배출허용기준 초과에 따른 과태료 부과에 대한 이의제기로 법원에서 비송사건절차법에 의거 재판한 결과 2003. 9. 9. 50만원의 과태료를 결정한 사실이 있으며, 청구인이 동 결정에 대한 이의신청 결과 2002. 11. 19. 소음배출허용기준을 초과한 사실은 인정하나, 원 결정 과태료가 과하다고 인정하여 30만원의 과태료를 확정한 사실을 종합해 볼 때 법원에서도 소음배출허용기준을 초과한 사실을 인정하였으므로 이건 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 소음·진동규제법 제1조, 제2조, 제8조, 제14조, 제15조, 제16조, 제53조, 같은 법 시행령 제2조, 제5조, 같은 법 시행규칙 제6조 제18조 제88조 등의 규정을 종합해 보면, 소음·진동 배출시설을 설치하고자 하는 자는 시·도지사에게 설치신고를 하여야 하고, 소음·진동배출시설을 설치한 사업자는 소음·진동배출허용기준을 준수하여야 하며, 조업 중인 공장에서 배출되는 소음·진동의 정도가 배출허용기준을 초과하는 때에는 사업자에게 그 소음·진동의 정도가 배출허용기준 이하로 내려가는데 필요한 개선명령을 할 수 있고, 개선명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니할 때에는 당해 배출시설의 전부 또는 일부에 대하여 조업정지를 명할 수 있으며, 공장소음배출허용기준인 평가소음도 50dB를 초과하여 배출한 경우 3차 위반까지는 개선명령을 하고, 3차 개선명령을 받고도 개선명령사항이 이행되지 아니하고 배출허용기준을 4차 위반한 경우에는 조업정지 명령을 하도록 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류와 2004. 4. 13. 현장 증거조사 시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 00시 00면 00리에서 단조제품을 생산하는 공장을 운영하면서 공장소음배출허용기준 50dB을 초과하여(63dB) 공장소음을 배출한 사실이 이웃 공장의 민원으로 피청구인에게 적발되어, 2002. 3. 9.부터 2003. 7. 19.까지 3차례의 개선명령을 받고도 평가소음도가 50dB 이하로 개선되지 않아 2004. 2. 3. 소음배출원인 프레스기 2대에 대해 2004. 2. 6.부터 개선 완료일까지 조업정지명령 처분을 하였다. 이에 대하여 청구인은 청구인의 공장 프레스기는 느린 속도로 가열된 철강을 가압하면서 형단조하는 것으로 충격음이 발생하지 아니하고, 연속적인 작업을 하는 것이 아니라 자재를 고로에서 꺼내오고 작업 후 이를 다시 일정한 장소에 옮기는 시간에는 소음이 발생하지 아니하여 100% 연속적인 작업시간으로 볼 수 없으며, 토지이용계획 확인서의 용도지역 미지정을 소음·진동규제법에 의한 미고시지역으로 보는 것은 불합리하므로 공장주변 상황을 고려하여 일반공업지역으로 봐야하고, 청구인 공장의 프레스기를 가동하지 아니한 상태의 암소음이 60dB을 초과하고 있으므로 개선명령을 이행할 방법이 없으며, 행정처분의 공익상 필요와 청구인의 권리침해 사이에는 적정한 비례가 유지되어야 한다는 점과 청구인 공장 주위에 있는 공장 2～3곳은 청구인 공장보다 오히려 많은 소음을 배출하고 있는데도 청구인 공장만 조업정지명령처분을 한 것은 평등의 원칙에 반하는 처분이라고 주장하면서 조업정지명령처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 이 사건 처분의 근거가 된 000보건환경연구원의 측정소음도와 측정방법에 대해서는 당사자 간에 다툼이 없어 청구인이 공장소음배출허용기준 50dB 초과하여 소음을 배출한 사실은 인정되고, 또한 피청구인의 조업정지명령처분은 관련법령 적용이나 행정절차상 흠 없는 적법한 처분으로 인정된다. 그러나 법규상 행정처분 기준에 따른 영업허가취소, 조업정지 등의 사유가 있다 하더라도 그 행사는 국민의 기득권 침해를 정당화할 만한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익 보호가 필요한 때에 한하며, 그 처분으로 보호받고자 하는 공익과 상대방이 받게 될 불이익의 정도를 비교·교량하여 행정처분을 하여야 할 것인 바, 이 사건 청구인 공장이 소재하고 있는 지역은 공장 밀집지역으로서 피청구인이 2001. 12. 27. 일반공업지역으로 도시계획변경 안을 입안하여 주민과 시의회 의견을 청취하고, 2003. 12. 19. 0000도시계획위원회의 심의·의결을 거쳐 현재 농지와 산지에 대한 관련 중앙행정기관의 협의신청을 해 놓고 있는 상태이므로 사실상 공업지역이라는 청구인의 주장에는 상당한 설득력이 있고, 주로 철제품을 가공하는 공장이 주변에 27개나 산재해 있는 관계로 청구인 공장 주변의 암소음이 60dB에 이르고 있어 청구인으로서는 더 이상 소음 저감대책이 어려운 점, 청구인 공장 주변이 공장과 농지로 둘러싸여 있어 현재까지는 일반 주민들로부터는 이 공장 소음에 대한 민원이 없는 점, 피청구인이 조업정지명령처분을 하면서 1,500톤 프레스기와 1,000톤 프레스기 중 1대에 대해서 조업정지명령을 하는 방법으로 단계적·선택적 처분을 할 수 있음에도 회사가 폐업을 해야 할 정도로 청구인 회사 프레스기 전부에 대한 조업정지 명령을 한 것은 비례의 원칙에 배치되어 보이는 점, 청구인 공장은 00명의 종업원이 연간 00억원의 매출을 올리는 순수 제조업에 해당하는 회사인 점, 청구인 공장 주변의 암소음이 50dB을 초과하고 있어 소음배출의 책임을 청구인에게만 묻기 어려운 점 등을 감안하면, 이 사건 청구인 공장 2대의 프레스기 전부에 대한 조업정지명령처분으로 얻는 공익보다 청구인이 직접 입게 되는 피해와 지역경제에 미치는 영향이 너무 크다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2004. 2. 3. 청구인에게 한 조업정지명령처분을 취소해달라는 청구인의 청구는 이유 있다고 판단되어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
