| 이 유 (2003-183)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 0000. 0월경 00군 00읍 00리 000 및 같은 리 △△△ 토지를 소유자인 청구외 000으로부터 사용승낙을 받아 그 지상에 액화석유가스 저장, 충전, 판매시설을 설치코자 피청구인에게 액화석유가스충전사업허가 신청을 하였으나 피청구인은 위 토지 중 00군 00읍 00리 000번지 토지는 00군 도지계획상 도시계획시설인 공용의 청사로 결정된 토지로서 공용의 청사 이외의 시설 설치 행위는 불가하고, 같은 리 △△△번지 토지는 농업진흥구역으로 농지법 제34조 규정에 의한 행위제한 대상 시설물이란 이유로 2003. 5. 20.자로 불허가 처분을 하였다.
나. 그러나 00군 00리 000번지 토지는 당초 농업기술센터 청사 용도로 지정되었던 토지였으나 농업기술센터 청사는 이에 접한 00번지 대지 상에 수년 전에 건축되었으며, 더 이상 확장계획이 없어 피청구인도 위 토지가 필요치 않아 매입의사가 없다는 의사표시를 하고 있다(질의회시 참조) 따라서 도시계획상 공용의 청사시설부지로 지정되었음을 이유로 한 이 사건 불허가 처분은 부당한 것이며 더구나 청구인은 위 부지상에 바로 건축을 건축하는 것이 아니고 가스시설로부터 30미터 이내 부지를 확보해야 하는 규정에 의하여 필요할 뿐이다.
다. 또한 00군 00읍 00리 △△△번지 토지는 현재 지목이 답으로 되어 있으나 위 청사 부지로 도시계획상 지정되었다는 같은 리 000 토지도 지목이 답이고 바로 이건 토지와 접하여 있으므로 위 청사부지에 청사를 건립하려면 농지전용을 해야 하는바 이건 토지도 농지전용허가를 해주지 못할 이유가 없다. 그리고 농지법 제33조에 시·도지사는 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제4조제1항에 농업진흥구역 안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지 이용행위를 할 수 없다고 규정하고, 같은 조 제1항제7호에서 "도로 철도 전기공급설비 기타 대통령령이 정하는 공공시설은 예외적으로 농업진흥구역 안에서도 설치할 수 있도록 규정하고 있다. 또 농지법시행령 제34조제6항은 농지법 제34조제1항제7호에서 "대통령령이 정하는 공공시설이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다고 규정하면서 같은 조제6항제1호에 가스공급설비도 기타 공공시설에 포함시키고 있어 피청구인이 이건 신청을 불허할 이유가 없다.
라. 청구인은 보충서면을 통해 다음과 같이 주장했다. (1) 국토의 계획및이용에 관한 법률 제23조에는 5년마다 도시기본계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 이를 정비하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제64조 2항에는 도시계획 시설 결정의 고시일로부터 2년이 경과할 때까지 당해시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획 시설 중 85조의 규정에 의하여 단계별 집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별 집행계획에서 제1단계 집행계획에 포함되지 아니한 도시계획 시설부지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 가설 건축물의 건축과 이에 필요한 범위 안에서의 형질변경 및 도시계획 시설의 설치에 지장이 없는 공작물의 설치와 이에 필요한 범위 내에서의 토지 형질변경이 가능하다는 것이고, 건설교통부의 도시관리계획지침에 따르면 지방재정 여건상 대지에 대한 보상계획 또는 재원조달을 포함한 실현 가능한 단계별 집행계획이 수립될 수 없는 시설은 원칙적으로 폐지를 검토한다고 되어 있다. 청구인의 신청 토지가 피청구인에 의하여 도시계획시설 부지로 선정된 것은 이미 10년 이상이 지난 상태이며 동 토지에 대하여 피청구인은 단계별 집행계획을 수립한 사실도 없을 뿐만 아니라 오히려 위 토지는 피청구인이 도시계획 시설로 선정한 후 10년 이상 방치되어 있었으므로 단계별집행계획에서 제외된 토지로 밖에 볼 수가 없으며 청구인이 액화석유가스 충전시설 중 중요시설은 인접한 위 같은 리 △△△ 답 1,497평방미터 지상 및 지하에 건축할 것이며 위 같은 리 000 지상에는 고정건축물의 설치 없이 허가조건상의 안전거리 확보를 위한 토지로서 필요하고, 필요시 가설건축물의 설치에 필요한 토지일 뿐이다. 그러므로 피청구인이 위 토지가 도시계획상 공용의 청사부지이므로 허가할 수 없다는 결정은 부당하다.
(2) 피청구인은 00군 00읍 00리 △△△ 답 1,497평방미터는 농지법 제34조제1항에서 농업진흥구역 안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지의 이용행위를 할 수 없다고 규정하고 있으므로 이 사건 허가가 불가능하다고 하나 같은 법 같은 조 제1항 7호에서는 도로, 철도, 전기공급설비, 기타 대통령령이 정하는 공공시설은 설치할 수 있고, 같은 법 시행령 제34조제6항에는 위에서 정한 공공시설에는 가스공급설비도 포함되어 있으며, 국토의계획및이용에관한법률 제43조 제2항은 도시계획시설 결정 구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부 부령 도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙에 의한다고 하고 위 규칙 제70조 가스공급설비는 액화석유가스의안전및사업관리법 시행규칙 별표3 제1호 가목 및 다목의 규정에 의한 용기충전시설과 자동차에 고정된 탱크충전시설이라고 하고 액화석유가스의안전및사업관리법 제2조제2항에는 액화가스 충전사업이란 저장시설에 저장된 액화석유가스를 용기 또는 자동차의 고정된 탱크에 충전하여 공급하는 사업을 말한다고 규정하고 있다. 그리고 국토의계획및이용에관한법률시행규칙 제6조제6항에는 가스공급설비 중 액화석유가스의안전및사업관리법 제3조제1항의 규정에 의하여 액화석유가스 충전사업의 허가를 받은 자가 설치하는 액화석유가스 충전시설 및 도시가스사업법 제3조에 의한 가스공급시설은 도시관리계획으로 결정하지 아니하여도 설치할 수 있는 시설이라고 규정하고 있다. 그러므로 피청구인이 위 토지가 농지법의 소정의 농업진흥지역에 해당하고 청구인의 허가 신청은 가스공급설비가 아니므로 허가할 수 없다는 결정은 부당하다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 위 부지중 00읍 00리 000번지 답 1,477㎡에 대하여 도시계획상 공용의 청사 시설부지로서 당초 계획되었던 농업기술센터는 수년 전 건축되었고, 또한 피청구인이 매입 의사가 없음을 표시하였음에도 도시계획상 공용의 청사시설 부지로 지정되었음을 이유로 한 본 불허가 처분은 부당하다고 주장하나, 국토의계획및이용에관한법률 제64조제1항에는 "시장 또는 군수는 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상, 수상, 공중, 수중 또는 지하에 대하여는 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다" 라고 명확하게 규정하고 있고, 또한 달리 도시계획시설인 공용의 청사시설로 결정된 부지 내에서 액화석유가스충전소의 설치가 가능하다는 근거는 없습니다. 그리고 피청구인이 위 토지에 대하여 매입할 의사가 없다고 표시한 것은 현 시점에서 본 사건 토지를 매입할 계획이나 의사가 없을 뿐 향후 여건의 변화에 따라 동 공용청사(농업기술센터)의 확장이나 타 시설이 필요하다고 판단될 경우에는 매입도 가능 할 것이다.
나. 00군 00읍 00리 △△△번지 답 1,497㎡에 대하여 농지법 제34조제1항 및 같은 법 시행령 제34조제6항제1호의 규정에 의거 가스공급설비도 가능하다고 주장하나, 농지법 제34조제1항에는 "농업진흥구역 안에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지 이용행위를 할 수 없다"라고 규정하고, 단서 규정 제7호에 "도로, 철도, 전기공급시설, 기타 대통령이 정하는 공공시설"의 설치에 대하여는 가능하도록 규정하고 있다. 그러나 농지법시행령 제34조제6항에는 "대통령이 정하는 공공시설이라 함은 상하수도, 운하, 공동구, 가스공급설비, 통신선로, 전주, 소수력·풍력발전설비, 송·유선설비, 방수설비, 급수지시설 및 하천부속물"이라고 명시하고 있으나, 농림부의 가스공급설비에 대한 유권해석(농림부 농지51311 - 582호 2003. 5. 2.)(제4호 증)에 의하면 "도시가스제조사업소(액화천연가스 인수기지 포함), 저장시설, LPG충전소는 제외" 된다고 명확히 규정하고 있습니다. 따라서 청구인은 농지법의 관련규정에 의거 농업진흥지역 내에서 "액화석유가스충전소"의 설치가 가능하다고 주장하나, 이는 아무런 근거 없는 주장입니다.
다. 피청구인은 보충서면을 통해 00리 000번지는국토의계획및이용에관한법률 제23조의 규정에 의거 5년마다 실시하는 도시계획 재정비계획(2005년도 재정비계획)에 의거 그 타당성여부를 면밀히 검토하여 그 시행여부를 판단할 사항이며, 또한 위 토지의 지상에는 도시계획시설의 설치에 지장이 없는 가설건축물을 설치할 계획이라고 하나, 설령 그렇다고 하더라도 위 사건관련 허가조건에 반드시 필요한 부지로서 향후 도시계획시설설치로 인하여 위 토지가 수용된다면 허가조건 미비로 인하여 사업을 하지 못하게 될 것이다. 또한 농지법시행령 제34조 제6항 및 도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준(건설교통부령) 제70조의 규정에 의거 액화석유가스 충전사업도 설치가 가능하다고 주장하나, 농지법시행령 제34조 제6항에는 "법제34조 제1항 제7호에서 기타 대통령령이 정하는 공공시설이라 함은 다음 각호의 시설을 말한다"(농업진흥구역 안에서의 할 수 있는 행위를 말함)라고 규정하고 제1호에는 "상하수도, 운하, 공동구, 가스공급설비, 통신선로, 전주, 소수력, 풍력발전설비, 송유설비, 방수설비, 유수지시설 및 하천부속물" 이라고 명시하고 있다. 이는 공공시설을 전제로하여 농업진흥구역 안에서도 시설을 설치 할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 청구인의 액화석유가스 충전사업은 공공시설이라 할 수 없다고 주장했다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 액화석유가스의안전및사업관리법 제2조, 제3조, 제4조, 같은 법 시행령 제2조, 국토의계획및이용에관한법률 제64조, 제85조, 같은 법 시행령 제61조, 제95조, 농지법 제34조, 같은 법 시행령 제34조 규정 등을 보면, 액화석유가스충전사업을 하고자 하는 자는 그 사업소 또는 판매소마다 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 시장·군수·구청장은 액화석유가스충전사업 허가신청을 받은 경우 사업의 개시 또는 변경으로 인하여 공공의 안전과 이익을 저해하지 아니할 것과 연결도로현황, 도시계획 기타 인구밀집상황을 고려하여 설치허가를 금지한 지역 등 허가기준에 적합한지 여부를 검토하여 적합한 경우에 한하여 이를 허가하여야 한다고 규정되어 있고, 도시계획시설의 설치장소로 결정된 토지에는 당해 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다라고 규정되어 있으며, 농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서 도로·철도·전기공급설비 기타 대통령령이 정하는 공공시설의 설치는 가능하도록 하고, 대통령령이 정하는 공공시설이라 함은 상하수도, 운하, 공동구, 가스공급설비 등을 말한다라고 규정되어 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류와 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 2003. 5. 3. 00군 00읍 00리 000외 1필지 2,974㎡의 부지에 저장능력 20톤 규모의 액화석유가스충전사업허가신청을 하자 피청구인은 신청지 중 대평리 000번지는 1994. 12. 30.자로 00군 도시계획시설인 공공용 청사로 결정된 토지로 공용청사 이외의 시설 설치행위는 불가하고, 같은 리 △△△번지는 농업진흥구역으로 농지법에 의거 허가가 불가하다고 하여 불허가 처분을 하였다. 이에 대하여 청구인은 공공의 청사로 결정된 토지는 당초 거창군농업기술센터 부지로 도시계획시설 결정을 했으나 농업기술센터는 수년 전 이미 인접 지번에 건축되었고, 피청구인은 더 이상 공공시설을 확장할 필요가 없어 청구인의 신청토지를 매입할 의사가 없다는 의견 표시를 했으며, 도시계획시설 결정 후 10년 간 방치하여 단계별 집행계획에서 제외된 토지로 밖에 볼 수 없다고 주장하고, 농업진흥구역이라는 △△△번지는 농지법에서 대통령령이 정하는 사유가 있는 때에는 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경 또는 해제할 수 있다고 규정하고 있고, "도로 철도 전기공급설비 기타 대통령령이 정하는 공공시설은 예외적으로 농업진흥구역 안에서도 설치할 수 있도록 규정하고 있으며, 농지법시행령에도 가스공급설비를 기타 공공시설에 포함시키고 있으며, 도시계획시설의결정·구조및설치기준에관한규칙 제70조에서 가스공급설비에 액화석유가스의안전및사업관리법시행규칙 별표3 제1호 가목 및 다목의 규정에 의한 용기충전시설과 자동차에 고정된 탱크충전시설을 말한다고 규정하고 있으므로 피청구인이 이건 신청을 불허할 이유가 없다고 주장하면서 불허가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 신청지 중 00군 00읍 00리 답000번지는 1994. 12. 30. 00군 도시계획시설인 공공의 청사로 결정된 토지로서 국토의계획및이용에관한법률 제64조제1항에 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치는 할 수 없도록 규정하고 있고, 같은 리 답△△△번지는 농지법 상 농업진흥구역으로 농지법 제34조제1항에 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되지 아니한 토지 이용행위는 할 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 조항 단서규정에 의한 같은 법 시행령 제34조제6항제1호에서 가스공급설비를 대통령령이 정하는 공공시설로 규정하고 있으나 여기에서 말하는 가스공급설비는 공공시설로서 공급배관(생산기지의 저장탱크에서 기화된 가스를 수요자에게 공급하기 위해 지중에 매설하는 배관) 및 공급설비(가스의 안정적 공급을 위한 제어, 차단, 압력조절 및 계량을 하기 위한 설비)를 말하고있어, 청구인의 액화석유가스충전사업을 위한 시설을 농지법에서 말하는 공공시설로는 볼 수 없다. 또한 액화석유가스충전사업을 위한 농지전용허가는 피청구인의 재량행위인 점 등을 감안하면 이건 피청구인의 액화석유가스충전사업 불허가처분이 사실 관계를 오인했거나 관련법규를 잘못 적용한 위법·부당한 처분으로 보기 어렵다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 액화석유가스충전사업 불허가처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 없다고 판단되어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
