| 이 유 (2002-325)
1. 청구인 주장
가. 청구인들은 주유소를 운영하는 자들로 2002. 8. 8. 피청구인으로부터 건전한 석유유통질서 위반행위로 청구인 김○○는 15,000,000원, 박○○은 12,500,000원, 백○○과 김○○은 각 10,000,000원의 과징금 부과 처분을 받았습니다.
나. 석유사업법 위반행위에 대하여, (1) ○○군의 경우 ○○○도 최 서부지역으로 '일반대리점'이 너무 멀다 보니 석유공급이 원활하지 못한 특성을 지니고 있어 일반대리점에 공급을 요청하여도 2일 내지 3일 정도 시간이 걸려 소비자들에게 판매하지 못하는 상황이 빈번하게 발생할 수 있습니다. 이에 불가피한 경우 청구인들은 주유소 상호간에 석유제품을 무상으로 대여해 주고, 일반대리점으로부터 석유를 공급받은 후 다시 동량의 제품으로 대물 반환하는 행위를 수 회하였습니다.
(2) 청구인들의 주유소는 영세주유소여서 많은 양의 석유를 비축할 수 없으며, 갑자기 수요가 늘어날 경우 비축해 둔 석유가 바닥나기 일쑤입니다. 영세주유소다 보니 일반대리점에 적은 양의 석유를 요청할 수밖에 없고, 일반대리점도 ○○군의 몇 개 주유소의 물량을 한꺼번에 모아 공급하는 경우가 많이 생길 수밖에 없어 청구인들은 불가피한 경우가 많을 수밖에 없는 것입니다.
다. 청구인들은 이런 무상 대여행위가 석유사업법 위반행위인 '수평거래'에 해당하리라고는 전혀 예상하지 못하였고, 소비자들의 기대를 무시할 수 없기 때문에 행하여진 행위였을 뿐이었으며, 석유사업법 위반행위인 '수평거래'란 세금포탈 내지는 유사 석유제품 거래를 방지하고자 같은 등급의 주유소 사이에 판매를 하지 못하도록 금지하는 규정일 뿐이라고 착오하였던 것입니다.
라. 법원의 판단에 대하여, (1) 무상대여 및 반환행위가 석유사업법 위반행위인 '수평거래'에 해당하는지 여부는 ○○지방법원○○지원, ○○지방법원 항소부, 대법원을 거쳐 결국 수평거래에 해당하는 것으로 밝혀졌으며, 청구인들도 위반행위는 인정하고 있습니다. 그러나 법원에서도 일부 판결은 무상대여 및 반환행위는 수평거래에 해당하지 않는다고 판시하기도 하였고, 무죄의 1심 판결을 선고하기도 하였습니다.
(2) 중요한 것은 법원의 판결이 반대로 나타날 정도로 법적 판단이 어렵고 애매하다는 사실이며, 이런 사실에 비추어 보더라도 청구인들이 위법하다는 인식을 가지고 행동하였다고 추정하기는 어렵고, 위법성의 인식은 전혀 없었다고 보아야 할 것입니다.
마. 이 건 처분의 부당성을 살펴보면, 청구인들이 위법성을 도저히 인식할 수 없는 상황이었다는 점, 무상대여 및 반환이 소비자들의 수요에 부응하기 위한 불가피한 수단이었다는 점, 과징금 부담이 과중한 점, 무상대여 및 반환이 석유사업법 위반에 해당한다는 사실에 대한 사전 고지가 없었던 점, 과징금의 액수가 자의적이고 일률적인 기준이 없어 신뢰를 할 수 없다는 점, 타 지방자치단체의 처분과 비교할 때 형평성을 잃을 정도로 부당하게 과한 점, 이 건 행위로 소비자들의 손해도 없었고 공익의 침해도 발생하지 않았다는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 건 처분으로 얻고자 하는 공익보다 청구인들의 손해가 더 크다 할 것입니다.
바. 따라서 피청구인이 2002. 8. 8. 청구인들에게 한 과징금 부과처분은 부당하므로 이 건 처분을 취소해 달라고 한다
사. 2002.9.30 보충서면을 살펴보면, (1) 청구인들은 일반적인 수평거래인 '판매'행위가 아니라 무상의 '대여'행위를 하였을 뿐이며, 이런 것이 정상참작되어 법원으로부터 벌금 50만원에서 200만원까지 선고받았으며, 벌금에 소방법위반 행위도 포함되어 있어 석유사업법위반행위에 대한 형사처벌은 거의 없다고 보아야 할 것입니다.
(2) 청문주재자도 감경규정을 적용함이 타당하다고 의견을 제시하고 있고, ○○군의 경우, 이 건과는 질적으로 다른 '판매' 행위를 하여 징역 8월, 집행유예 2년형과 벌금 400만원을 선고받아 과징금 1000만원과 영업정지 15일의 처분을 받았음에도 피청구인이 이 건과 합천군의 경우를 같은 기준으로 평가하고 있어 피청구인의 처분이 위반행위의 질이나 고의성을 고려하지 않았다 할 것입니다.
(3) ○○군 등 타 지역에서는 과징금 750만원에서 1000만원까지 처분을 받았는데, 처분을 받은 주유소들은 모두가 '판매'행위를 한 경우로 전형적인 수평거래에 해당하는 행위를 한 것입니다. 그렇다면 '대여' 행위만을 한 청구인들에게는 더 감경된 처분을 함이 타당하다 할 것입니다.
2. 피청구인 주장
가. 처분경위 (1) 2000.11. ○○지방검찰청○○지청 주관 합동 단속 시에 김○○의 ○○주유소 유류판매대장에서 다른 주유소, 판매소와의 석유제품 거래행위가 적발되었는데, ○○주유소는 1999. 9.부터 1년 반 동안 95회, 다른 업소들은 1회에서 19회의 거래가 있었습니다.
(2) 2001.1.5. ○○지방검찰청○○지청의 범죄행위 처분 통보를 받고, 2001. 1. 13. 사전처분 통지를 하였으나 청구인들이 ○○지방법원○○지원 판결 시까지 처분 연기를 요청하여 행정처분을 연기하였으며, 2001. 5. 23. 청구인들로부터 청문회 개최요청이 있어 2002. 7. 24. 청문회를 개최하여 청구인들에게 충분한 의견진술 기회를 부여하고 과징금 부과처분을 하였습니다.
나. 청구인 주장의 부당성 (1) 청구인들은 과징금의 액수가 너무 자의적이고 타 지역과 형평성을 잃었다고 하나, 과징금 부과 처분에 있어 업체별 위반횟수·사업규모·고의성 등을 감안하여 사업정지 1월에서 15일까지 3단계로 구분하여 처분하였으며, 합동 단속 시 함께 적발된 인근 ○○군의 3개 업소와 ○○군 1개 업소에 대해 과징금 1,000만원에서 영업정지 15일의 행정처분이 있었던 사실을 볼 때, 타 지역과도 형평성 유지를 하였습니다.
(2) 또한 청구인들은 업소의 영세성을 주장하나, 석유사업법에 주유소는 석유제품을 20,000리터 이상 저장할 수 있는 지하 저장시설을 갖추고 있어야 등록할 수 있다고 규정하고 있고, 청구인들의 석유제품 저장량을 살펴보면, 김○○의 ○○주유소는 총 200,000리터의 저장시설을 갖추고 있고, 박○○의 ○○주유소는 총 84,000리터를, 백○○의 ○○주유소는 총 44,000리터를, 김○○의 ○○주유소는 총 70,000리터의 저장시설을 소유하고 있어 등록요건 이상의 비축시설을 갖추고 있으므로 청구인들의 업소는 영세하다 할 수 없습니다.
(3) 그리고 일반대리점이 있는 지역은 피청구인 지역에서 차량으로 1∼2시간대의 거리에 있어 열악한 지리적 조건으로 일반대리점으로부터 석유제품의 공급이 늦다는 청구인들의 주장도 이유없다 할 것입니다.
(4) 청구인들은 주유소를 수년간 경영하였기 때문에 타 정유사의 석유제품을 혼합해서는 안된다는 사실을 충분히 인식하고 있으며, 석유사업법 제1조에 의한 석유 유통질서를 확립하고 국가의 에너지 관리를 위한 석유의 수급 및 가격안정을 위해 청구인 주유소와 공급계약을 맺은 정유사의 제품이 아닌 타 정유사 제품을 공급받아서는 안된다는 사실도 잘 알고 있어 청구인들의 행위에 대한 위법성 인식이 전혀 없었다는 주장은 오히려 정유사와 선량한 소비자들을 기만한 행위가 아닐 수 없습니다
다. 청구인들의 석유유통질서 위반행위에 대하여 산업자원부에서는 『주유소는 석유판매업으로서 동 주유소의 저장탱크와 이동판매용 탱크로리는 실소비자에게 직접 석유제품을 판매하는 석유판매 시설로서 실 소비자가 아닌 주유소간 석유제품을 주고받는 행위는 동법 시행령 제32조 제1항 제1호에서 정한 석유판매사업자별 영업 범위를 위반하여 석유제품을 공급하거나 공급받는 행위에 해당된다.』는 의견을 제시하였고, 대법원에서도 『주유소 영업은 석유사업법시행령 제2조 제3호에 따라 석유정제업자·석유수출입업자 또는 일반대리점업자로부터 휘발유·등유 또는 경유를 공급받아 점포에 고정된 주유설비에 의하여 실소비자에게 직접 판매하는 소매업에 한정되므로, 주유소를 경영하는 자는 다른 업자에게 휘발유 등을 공급하거나 공급받는 행위는 그 대가의 있고 없음을 묻지 아니하고 석유사업법 제29조제1항 제7호, 석유사업법 시행령 제2조 제1항 제1호에서 정한 석유판매업자별 영업행위를 위반하여 석유제품을 공급하거나 공급받는 행위로서 건전한 석유유통질서를 저해하는 행위에 해당된다.』고 판결한 바 있습니다.
라. 따라서 피청구인이 2002. 8. 8. 청구인들에게 한 과징금부과처분은 적법하고 정당한 처분이고 청구인의 청구는 이유없으므로 기각해 달라고 한다
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 석유사업법 제9조, 제13조, 제14조, 제29조, 같은 법 시행령 제2조, 제14조, 제32조, 같은 법시행규칙 제11조, 제12조의 규정에 의하면, '주유소'라 함은 석유정제업자·석유수출입업자 또는 일반대리점업자로부터 휘발유·등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포에서 고정된 주유설비에 의하여 실소비자에게 직접 판매하거나 등유 또는 경유를 산업자원부령이 정하는 이동판매의 방법에 따라 판매하는 소매업인 석유판매업소를 말하며, 주유소 영업자는 석유판매업자별 영업범위 또는 영업방법을 위반하여 석유제품을 공급하거나 공급받는 행위 등 건전한 석유유통질서를 저해하는 행위를 하여서는 아니되며, 이를 위반한 때에는 1천5백만원의 과징금을 부과할 수 있으며, 과징금 금액의 2분의 1의 범위안에서 가중 또는 감경할 수 있도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 서류와 경상남도행정심판위원회 심리 시 당사자 구두진술 등을 종합하면, 청구인들이 1999.5.경부터 석유제품 재고물량 부족으로 인근 주유소로부터 제품을 빌리고 빌려주는 석유 유통질서를 저해하는 행위를 한 사실이 2000.11.∼12. ○○지방검찰청○○지청 주관 합동단속 시에 적발되어, 2002.8.8. 피청구인으로부터 건전한 석유유통질서 저해행위 1차 위반에 따른 1500만원에서 1000만원의 과징금 부과 처분을 받은데 대하여, 청구인들은 일반대리점의 석유제품 적기 공급이 힘든 점, 영세한 주유소여서 많은 양의 석유를 비축해 둘 수 없는 점, 주유소간 무상대여·반환 자체가 석유사업법 위반이라는 사실을 전혀 알지 못했고 이런 사실에 대한 피청구인의 고지가 전혀 없었던 점, 청구인의 행위가 공익을 침해하지 않았다는 점, 피청구인의 과징금 액수가 타 지역과의 형평성을 잃은 처분이라는 등의 주장을 하면서 이 건 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 주유소는 석유정제업자·석유수출입업자 또는 일반대리점업자로부터만 석유제품을 공급받아 실소비자에게 판매하도록 되어 있고, 주유소간에는 석유제품을 공급하거나 공급받지 못하고, 또 '공급'에는 금전적인 대가를 받고 판매하는 것 뿐만 아니라 무상으로 공급하는 것도 당연히 포함된다할 것이어서 주유소간 석유제품을 빌려주고 되돌려 받는 수평거래 행위는 석유사업법이 금지하는 행위에 포함된다는 법원 판결문을 볼 때, '대여'와 '판매'의 구분을 떠나 청구인들의 행위는 석유사업법에서 규정한 건전한 석유유통질서를 위반한 행위로 인정되고, 청구인들의 이런 행위는 소비자들의 석유제품에 대한 선택권마저 박탈한, 선량한 소비자를 기만한 행위로 그 공익적 침해가 적지 않다고 할 것이다. 또한 행정제재수단으로 사업정지를 명할 것인지, 과징금을 부과할 것인지, 과징금을 부과하기로 한다면 금액은 얼마로 할 것인지에 관하여는 피청구인에게 재량권이 부여되었다고 할 것이므로 이 건 처분에 있어 피청구인이 재량권 범위내에서 위반횟수, 물량, 사업규모 등을 감안, 위반정도에 따라 3단계로 구분하여 과징금 처분을 한 점을 볼 때, 이 건 처분이 관계법을 위반하였거나 재량권의 범위를 벗어난 위법·부당한 것으로 볼 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2002. 8. 8. 청구인들에게 한 과징금부과처분의 취소를 구하는 청구인들의 주장은 이유없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
