| 1. 청구인 주장
가. 청구인이 그동안 추진한 과정을 살펴보면, (1) 청구인은 2000. 4. ○○군 ○○면 ○○리 1219번지외 3필지 부지에 레미콘 제조업 중소기업 창업을 계획하고 1차적으로 관계법을 검토한 결과 법적으로 하자가 없는 것으로 확인하고, 2차적으로 마을을 확인한 결과 신청지가 ○○마을과 ●●마을 사이에 1∼2km 떨어져 있고, ●●마을에는 ◇◇이씨 80호 중 95% 이상 친인척이 살고 있었으며, 공장부지 주위에는 사과밭이 직선거리 50m에서 1km까지 조성되어 있었고, 12가구가 과수원을 경작하고 있었습니다.
(2) 청구인은 이곳이 공장건립 부지로 적합하다고 판단하고 사업을 착수하였으며, 2000. 9. 가칭 (주)◎◎레미콘이라는 상호로 사업계획 승인 신청서를 제출하여 2000. 10. 18. 피청구인으로부터 사업계획 승인을 받게 되었습니다. 승인을 받고 난 후 다소 민원이 발생한 사실을 알게 되었으나, 청구인은 공사를 착공하기 위해 법인설립과 부지매입·각종 개발공채, 적지복지비·면허세·등록세를 납부하였으며, 기계설비까지 계약하였습니다. 2000. 11. ○○군 지역경제과 노○○ 계장으로부터 사무실로 방문해 달라는 연락을 받고 찾아가 보니 피청구인이 허가를 취소하려고 한다면서 야단법석이었습니다. 무슨일로 그러냐? 라고 물었더니 피청구인이 사과나무 잎에 먼지가 묻으면 귀공을 막아 풍화작용을 둔화시켜 사과나무 성장에 피해가 많다 하여 사업계획승인을 취소시키려 한다는 것이었습니다. 그 말을 듣는 순간 청구인은 청천벽력과 같았습니다. 청구인은 공사를 착공할 것이라 하였더니 지역경제과장과 계장은 공사착공은 하지 말라고 하였습니다. 그래서 청구인은 피청구인을 찾아가 어떠한 사유로 사업계획을 취소하려고 하는지 여쭈어 보았더니 사과나무 잎에 시멘트 가루가 묻어 귀공을 막으면 사과나무 성장에 장애가 있다고 하기에, 시멘트가 원자재 가격의 60% 이상을 차지하는 상황에서 시멘트 가루가 날리면 얼마나 날리며, 기계도 시멘트가 날도록 설치되지 않으며, 또한 집진시설 허가를 피청구인측 환경과에서 받는다고 하였지만 피청구인측은 믿지 않는 것 같았습니다. 이야기 중 갑자기 전화로 ◆◆면장과 담당과장, 계장을 불러 청구인이 있는데도 다짜고짜 입에 담지도 못할 욕설을 하기에 자리에서 일어나 나와 버렸습니다. ○○군 살림을 맡은 분이며 ○○군을 대표하는 분으로서 어떻게 자기 자식에게도 못할 욕설을 부하직원에게 하는지 청구인은 이해가 가지 않았습니다.
(3) 어느날 장○○ 지역경제과장으로부터 부름을 받고 갔더니 담당계장과 함께 제발 승인을 반납해 달라고 청구인에게 사정을 하였습니다. 피청구인이 다른 업무는 전혀 결재를 해 주지 않고 계속 힘들게만 하니 차라리 사표를 내면 좋겠다고 하면서 하소연하였습니다. 퇴근시간을 지나 19:00까지 사무실에서 이야기하면서 과장은 자기는 면으로 쫒겨 가면 되겠지만, 노○○ 계장은 나이가 42세로 우리가 밀어주면 승진할 수 도 있을 것인데 도와 주지는 못할망정 이런 일로 앞길을 막아서야 되겠느냐? 하기에 청구인 역시 가슴에 와 닫는 소리였습니다. 그래서 청구인이 승인받은 사항을 반납하면 다음에 어떤 방법으로든 승인하여 주겠느냐? 라고 물으니 승인서를 자진 반납한 후 국도3호선 도로 확장·포장공사가 확정되고 그동안 민원도 달래어 지면 공감대가 형성될 것이므로 그 때 재신청할 경우 ○○면장과 협조하여 승인할 수 있도록 한다고 하여 청구인도 이에 응하였던 것입니다.
(4) 이후 청구인은 ●●마을 과수농가를 집집마다 방문하여 설득하고 ○○지방국토관리청을 방문하여 국도3호선 설계도면을 가져 와 설명을 하기도 하였습니다. 또한 과수원 경작자 전원을 실제 레미콘 공장이 있는 곳에 견학을 제의하여 2000. 11. 10. 견학하기로 약속하고 간식을 준비하여 ▷▷관광 버스로 출발장소에 도착했으나 같이 가기로 한 ○○마을 과수농가 주민 5명과 ●●마을 주민 7명 중 두항마을 이○○이란 분이 "견학가는 사람은 가만 안두고 낫으로 쪼아 죽인다" 라고 폭언을 하며 주민들에게 욕설을 하였습니다. 이리하여 ●●마을 주민들은 한사람 두사람 빠져 버리고 ●●마을 한사람과 ○○마을 다섯사람만 모시고 ■■의 ○○·○○·○○·○○·○○·○○ 등 5개 회사를 견학시켰는데, 그때는 과수 수화기로 나무에 열매가 달려 있었습니다.
① ○○ : 주위가 사과밭이며, 벼농사를 짓고 있었으며, 사과밭 경작자의 말은 지장 이 없다고 하고 작황도 아주 좋았음
② ○○ : 주위가 자두밭 및 대형 아파트 단지로 형성
③ ○○ : 주위가 수십만평 포도밭이며, 벼 작황이 좋음
④ ○○ : 주위가 단독주택 및 사과밭이었으며, 아스콘 공장도 가동
⑤ ○○ : 미○레미콘, 특수작물까지 재배하고 있음(참외,딸기)
또한 과수원 경작자는 생각했던 것 보다 먼지도 없으며, 큰 피해가 없고 과수 열매도 상당히 좋았다고 이야기해 주었습니다. 다음날 박○○씨가 면장 및 송○○ 군의원을 찾아 견학사항을 그대로 이야기를 하였더니 군의원도 수긍을 하였습니다. ◇◇이씨로서 ●●마을이 고향이며 원로이신 전직 군의원 이○○씨도 공장부지 위치에서도 과수농사를 지었다고 하였으며, 법적으로 하자가 없고 두●●마을에 공장이 들어옴으로써 고용창출에 관심을 표하면서 ●●마을 주민을 최우선적으로 채용하고, 나아가서는 함양군민을 고용하여 줄 것을 당부하였으며, 또한 피해가 없다고 하나 혹시 피해 발생시 피해 보상을 요구하기도 하였습니다. 피해에 대한 공정성을 확보하기 위해 법적 공증을 요구하여 농업기술센터가 피해 조사한 자료를 환경관리 공인기관에서 검증한 결과에 따라 피해액을 산출해 15일 이내에 100% 보상 이행하겠다는 이행각서에 마을 대표자로 선임된 ○○마을 이장 최○○, ●●이장 박○○와 함께 서명하고 인증서를 피청구인에게 제출하였습니다.
(5) 청구인은 사업계획승인서를 반납하면서 약속한 내용과 같이 과수농가 주민의 60∼70% 동의와 국도3호선 확장·포장공사 착공과 함께 도로의 경계표시가 과수원에도 되고 있어 2001. 4. 30. 사업계획승인재신청을 하였으며, 재신청 후에도 한분이라도 동의를 더 받기 위해 무척 노력하였지만 더 이상 받지는 못했습니다. 2001. 5. 26. 09:30 피청구인은 ○○마을 최○○ 이장, ●●마을 박○○ 이장, ○○마을 과수경작자 이○○, ●●마을 과수경작자 이○○을 대표자로하고, 농업기술센터담당 노○○, 실무담당부서장인 지역경제과장 장○○, 담당계장 주○○ 등과 함께 11:00까지 회의를 개최한 결과, 여러분들이 큰 피해가 없다하고 송○○의원도 찬성하므로 결재하겠다는 뜻을 공식 회의석상에서 밝힌 사실을 마을대표를 통해 들었습니다. 그리하여 청구인은 이를 기정사실로 받아들이고 2001. 5. 27. 공장부지에 암반관정을 착공하고 있었습니다. 그때가 15:00경이었는데 피청구인측 지역경제과장과 실무담당계장 주○○·박○○가 왔습니다. 사업계획승인은 될 것이니 다른 준비나 잘 하라고 하여 이제는 확실하게 믿어도 되겠다고 여겼습니다. 그런데 불승인이라니 이게 어찌된 일입니까? 몇사람으로 말미암아 ○○군 행정이 일관성없이 된다는 생각이 듭니다. 피청구인의 소신없는 행정은 우리 ○○군의 경제를 살리는 것이 아니라 경제를 망치고 전국에서 제일 낮은 자립도를 가지는 것입니다. 바라옵건데, 제발 소신있는 행정으로 우리 군민이 믿고 따를 수 있는 행정을 펼쳐 주시고 갈대잎처럼 흔들리지 않았으면 하며, 실무를 모르면 실무자와 전문가를 불러 알아본 후 처리하여야 민원인들이 납득하지 않겠습니까?
나. 위와 같이 청구인은 피청구인께 간곡히 부탁 드리면서 2001. 5. 31 피청구인이 청구인에게 한 중소기업창업사업계획 불승인을 취소하고 이를 승인하라는 재결을 구합니다.
2. 피청구인 주장
가. 먼저 이 건 추진경위를 살펴보면, (1) 2000. 9. 9 ○○군 ○○면 ○○리 1219번지외 3필지의 6,501㎡중 6,348㎡에 대한 청구인의 사유지에 중소기업창업지원법 제21조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제8조의 규정에 의하여 레미콘제조업을 위한 창업계획승인 신청서를 복합민원 제236호로 접수하여 중소기업창업지원법 제21조의 규정에 의하여 산림형질변경허가, 환경관련법, 도로점용점유자 변경허가(○○국도건설사무소 협의요청)에 대하여 의제처리한 바, 2000. 9. 18 청구인에게 의제처리에 따른 부지 조성과 관련해 보완이 요구되어 청구인에게 보완 요구하여 2000. 9. 2 청구인으로부터 보완서를 제출받았습니다.
(2) 이 사업과 관련된 법을 검토한 바, 중소기업창업지원법 제21조의 규정에는 적합하다고 판단하여 2000. 10. 18 이 사업을 승인하였으나, 청구인은 민원 발생으로 인하여 2000. 11. 21. 청구인은 중소기업창업 사업계획 승인서 반납신청을 하였고, 같은 날 피청구인은 반납을 수리하였습니다. 이후 청구인은 명기된 내용과 같이 인근 과수원 주민 9명의 동의를 받아 2001. 4. 30. 사업승인신청을 하였으며, 2001. 5. 3. 이 건을 반대하는 다수인 관련 진정인 이○○외 54명의 진정서와 같은 달 23일 이○○외 6명의 진정서를 접수하게 되었습니다.
(3) 청구인은 인근 과수원 농민 9명에 대하여 동의를 받은 것을 전체 주민 이 동의한 것과 같이 주장하나, 이 사업을 반대하는 다수인 관련 진정인 등에 비 하면 14%에 불과하여 청구인의 사익보다 농촌생활 환경유지라는 공익목적이 우 선되어 2001. 5. 31. 이 건을 행정심판 청구에 대한 안내와 함께 불승인 처분하였습니다.
나. 신청지 주변의 여건 및 불승인 처분의 당위성을 살펴보면, (1) 이 건 신청지 주변에는 ○○면 ○○리 ●●마을·○○마을은 129세대 368명이 거주하고 있으며, 이들 대부분이 사업장 주변의 농경지를 경작하고 여기에서 생산된 과수 및 농작물을 수확하여 생계를 유지하고 있어 이 건 승인과 직접적인 생계 및 안전, 생활권, 환경권 등의 침해로 인해 회복 불가능한 손해를 보게 되므로 적극적인 반대를 해 왔습니다.
(2) 2000. 9. 20. ○○면 ○○리 ●●마을·○○마을 주변 과수농가와 인근 마을 주민을 대상으로 공청회를 실시하였으나, 주민들은 차량 과다통행과 과수농가의 피해, 골재반입·분진·폐수로 인한 수질오염 등을 이유로 이 건의 사업승인을 무조건 반대하는 의사를 표명하였으며, 같은 해 10. 4. 다시 ●●마을 주민과의 간담회를 개최하여 레미콘 공장이 설립되어도 피해가 없다는 것을 설득하기 위해 이 사업과 유사한 지역을 견학할 것을 제의하였으나 무산되었고, 그 후 같은 달 7일 ●●마을 주민과의 2차 감담회를 개최하였으나 무산된 바 있으며, 이에 청구인의 사과 재배 농민들과 개별접촉(동의자 9명) 및 설득으로 처음보다는 다소 주민들의 반대의사가 완화되기도 하였으나, 이로 인하여 이 건과 관련한 대책보고서와 같이 주민의 반대의견시 민원처리 기간 연장신청 또는 민원취하, 설득 등 주변여건 조성 후 재신청하도록 유도할 정도로 마을 주민들이 민감한 반응을 보였으며, 2000. 10. 18. 중소기업창업사업 계획승인을 하였으나 같은 달 31일과 다음 달 17일 인터넷 ○○군 홈페이지에 레미콘 공장 설립을 반대한다는 민원이 발생하였으며, 같은 다음 달 20일 이 건과 관련하여 ●●마을과 ○○마을 129세대 중 66명이 서명 날인하는 등 주민들의 반발이 매우 심화되었던 것입니다.
(3) 이 건 관련 사업장 신청지 주변에는 사과재배단지가 인접해 있고 약2㎞ 반경 내에는 과수재배 농가 12가구가 있으며, 과수원 규모가 49,000평(약159,676㎡)정도로서 과수농가들은 과수원 경작으로 자녀학비와 생계비를 충당하는 등 유일한 생계유지 수단으로 하고 있는 실정입니다. 그럼에도 청구인은 레미콘 공장이 가동되더라도 주변 농작물에 피해가 없다고 주장하고 있으나, 시멘트·골재에서 나는 비산먼지와 레미콘 제조시설 특성상 시멘트·모래·자갈 등 원료를 외부에서 공장 부지 내로 반입하여 야적·보관하여야 하므로 여기에서 발생하는 분진 등은 집단적으로 조성된 사과나무·기타 농작물·가축을 사육하는 축산 농가 등에 크나큰 피해가 예상되며, 또한 공장가동에 따른 소음 등으로 인근 주민의 생활 불편은 필연적이라 할 것입니다.
(4) 신청지 주변은 국도○호선(○○∼○○)을 잇는 중요한 교통 요충지이며, 도로의 굴곡(급커브 길)이 심하여 교통사고가 빈번히 일어나는 지리적 여건을 가지고 있는데, ○○면 ◆◆리∼○○군 경계인 ○○마을까지 총연장 약5㎞(4.813m) 구간에서 최근('98. 3월부터 2000. 12월까지)에 일어난 교통사고가 총 14건(사망 7명, 중상 13, 경상 4)으로서 대부분 급커브에서 일어난 대형사고였으며, 이 도로는 교통사고 다발지역인 것입니다. 또한 국도 ○호선에서 ○○면∼○○읍을 통과하는 교통량은 건설교통부의 도로교통량 통계조사에 의하면 1일 평균 8,173대(승용차 4,825, 버스 284, 소형트럭 349, 대형트럭 85)의 차량이 통과하고 있는 지역으로 같은 국도 ○호선 구간인 ○○군 대○면에서 ▽▽시를 경유하는 차량 7,687대 보다 매우 많은 차량이 통과하고 있으며, 이 도로의 교통량이 가장 많은 때는 1일 11,154대이며, 시간대로는 농민들이 농사일을 마치고 경운기 등을 이용해 귀가하는 시간대인 17:00∼18:00로 시간당 1,148대가 통행하고 있으며, 또한 이 도로는 국도이기 이전에 ●●마을(90세대 261명)과 ○○마을(39세대 107명) 주민들의 생활도로이면서 농기계 이동 및 경작을 위해 논·밭·과수원을 왕래하는 주 도로이고 불안에 떨며 이용하는 도로입니다.
(5) 또한 신청지 주변에는 산자수명 경관을 자랑하는 유원지가 소재하며, 국립공원 지리산과 ○○○산이 있고, 군립공원인 ○○계곡·산악계곡형 휴양지인 ○○○·자연발생유원지의 동○○·○○정 등이 있으며, 이 외에도 기○산·○숲 등 여 러곳의 유원지가 산재해 있어 년중 관광객수가 209,669명에 이르는 곳으로 교통의 요충지라 할 수 있으며, 향후 도로의 확충과 주민의 생활 수준 향상으로 승용차 소유자 및 관광객의 증가로 인하여 교통량은 더욱 늘어날 것이라 할 수 있습니다. 이에 따라 대형레미콘차량이 이 도로를 주행하게 됨으로 인해 야기되는 도로의 기능저하와 교통사고 발생을 사전에 차단하여 이 지역 주민의 불안감을 해소하려는 것입니다.
(6) 신청지는 ○○군 ○○면 상수도 취수원인 취수장과 수계상 약 3㎞ 상류에 위치하고 있으며, 상수도 보호구역 밖이나 인입 지류천이며, ○○면 상수도 취수원은 1일 용량 2000톤의 원수를 취수하여 안의면 소재지 지역(○○리·○○리·○○리·○○리·○○리·○○리) 1,042세대 3,097명의 수돗물을 공급하고 있어 폐수 및 오염물질 유입에 따른 수돗물 오염으로 행정기관의 불신을 초래할 우려가 있으며, 레미콘 제조 공업용수 공급을 위하여 대형 암반관정개발시에는 평소 물 부족이 심각한 한해 상습지역인 이곳에 한해를 대비하여 기 설치한 소형관정 20여개는 대형 암반관정개발로 인한 지하수 고갈로 농작물의 한해 피해는 필연적이 되는 것입니다.
다. 이 건 중소기업창업신청불승인 처분은 레미콘 공장의 건립으로 인한 청구인의 사적권리와 이익보다 농업에만 종사하는 과수농민과 주민들에게는 생계유지의 수단을 차단하고 또한 주민의 생활불편을 초래하여 삶의 질을 향수하여야 할 다수의 주민권리를 박탈하는 계기가 될 것이므로 이 건 사업계획 승인은 개인의 권익보다는 다수 주민들이 향수하여야 할 기본권적 권익을 침해하는 부분이 크다 할 것이고, 주민들이 이용하는 주 도로의 교통 안전과 인위적인 대기·수질오염을 사전에 예방하고 농민들의 생계유지 확보를 위해서 이 건 사업계획의 불승인은 불가피하다 할 것입니다. 따라서 이 건 청구인의 심판청구를 기각한다라는 재결을 구합니다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 중소기업창업지원법 제2조·제3조·제21조·제22조, 같은 법 시행령 제4조, 제18조, 같은 법 시행규칙 제10조, 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 등의 규정에 의하면, 청구인이 신청한 레미콘 제조업은 중소기업 창업지원의 적용을 받는 업종이며, 중소기업을 창업하고자 하는 자는 사업계획서를 공장설치예정지를 관할하는 시장·군수·구청장에게 제출하여 승인을 받아야 한다. 창업자가 사업계획의 승인을 얻은 때에는 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 제1항의 규정에 의한 공장설립 등 승인, 산림법 제90조 규정에 의한 벌채와 신고 등을 받은 것으로 본다라고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인이 2000.10. 18. 기 창업사업계획 승인을 받고 승인을 반납한 위치인 ○○군 ○○면 ○○리 1219번지외 3필지(6,345㎡, 잡종지·임야)에 2001. 4. 30. 다시 레미콘 제조 목적으로 중소기업창업사업계획 승인신청을 하자, 같은 해 5. 31. 피청구인으로부터 폐수 발생시 ○○면 상수도 취수원으로 유입 가능, 시책사업 훼손 및 사과단지 피해 예상, 지하수 개발시 상부 기존 농업용 관정의 지하수 부족현상 발생 예상, 인근 일부 과수농가 및 주민의 집단 반발을 사유로 중소기업창업사업계획 불승인처분을 받았다. 이에 대하여 청구인은 가칭 (주)◎◎레미콘이라는 상호로 사업계획 승인 신청서를 제출하여 2000. 10. 18. 피청구인으로부터 사업계획 승인을 받았으나, 시멘트 가루로 인한 사과나무 피해를 이유로 피청구인측이 중소기업창업사업계획 승인을 반납해 달라고 하여 향후 국도3호선 도로 확·포장공사가 확정되고 민원이 진정된 후 재신청할 경우 승인해 준다는 조건으로 반납하였던 것이며, 이후 과수농가 방문 설득과 타지역 레미콘공장 견학 및 피해보상 법적 공증 등을 거쳐 재신청하였고, 불승인할 법률적 이유가 없는데도 불승인한 것은 재량권을 일탈한 처분이라며 이 건 중소기업창업사업계획 불승인 처분을 취소하고 승인 이행을 청구하고 있음을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 피청구인은 이 건 창업사업계획 불승인 사유로 ○○면 상수도 취수원 보호구역 밖이나 폐수 발생시 유입이 가능하고, 시책사업 훼손 및 사과단지 피해가 예상되며, 지하수 개발시 상부 기존 농업용 관정의 지하수 부족이 예상되고, 인근 일부 과수농가 및 주민의 집단 반발을 제시하였으나 2000. 10. 18. 중소기업창업사업계획을 승인하였을 때에는 전혀 언급하지 않았던 사유에 해당되며, 신청지는 ○○면 소재지에서 약 3㎞상류에 위치하여 기존 ○○주유소가 위치하였던 곳으로 이미 형질변경된 부지가 대부분을 차지하고 있으며, 레미콘 공장의 특성상 대부분의 폐수를 재활용하므로 주유소보다 환경오염이 적을 것으로 예상된다. 또한 사과단지의 피해 및 기존 농업용 관정의 지하수 부족은 객관적이고 입증 가능한 근거자료가 없고 막연히 장래에 다가올 예상만으로 불승인 처분하였다. 또한 청구인의 창업사업계획승인 신청은 중소기업창업지원법·산림법 등 관련규정상 제한사항이나 허가요건 저촉사유에 해당되지 않으며, 인근의 일부 주민의 집단민원을 내세워 이 건 창업사업계획을 불승인한 것은 피청구인이 재량한계를 일탈하여 행한 위법·부당한 처분으로 인정된다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2001.5.31. 청구인에게 한 창업사업계획불승인처분에 대하여 이의 취소와 승인이행을 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
