| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 2001.7.26. ○○시 ○○읍 ○○리 889번지 3,320㎡(답)에 철구조
물 산업기계부품 제조 공장을 설립하기 위하여, 피청구인에게 사업계획승인 신
청서를 제출하였으나, 피청구인은 2001.8.4자로 신청지는 경지정리 및 수리시설
이 정비된 집단화된 우량농지로서 보존가치가 있고, 공장 진입도로를 농로 및
구거로 활용하게 되어 있어 허가시 인근 농지의 농업경영 피해 및 농지 잠식이
예상되는 등의 사유로 공장설립 불승인 처분을 하였습니다.
나. 청구인은 산업기계 및 철구조물 제조공장을 설립하기 위하여 김해시 인
근의 많은 부지를 물색하였으나, 김해시의 도시재정비계획에 의하여 대부분의
토지가 도시지역으로 편입되어 있어 마땅한 공장입지 부지가 없어 오랜 기간이
소요되었으며, 인근의 산업단지에 공장입지를 생각하였으나 부지가격이 평당
400,000원을 상회하여 현실적으로 도저히 공장입지로 선정할 수 없었습니다. 그
러던 중 어렵게 이 건 신청지를 알게 되었고, 이 지역이 관련법상 준농림지역으
로서 인근에 많은 공장이 설립되어 있고, 현재 가동중에 있어 공장 허가에 큰
어려움이 없다고 판단하여 신청하게 되었습니다.
다. 한편 피청구인이 청구인에게 한 불허가 사유를 살펴보면, (1) 청구인의
신청지가 1980년도에 경지정리된 우량농지로서 농지로서 보전가치가 있다는 사
유에 대하여는, 정부에서는 국토의 효율적 관리와 개발을 위하여 전 국토를 5개
의 용도지역으로 구분하여 계획적이고 체계적인 개발을 유도하고 있는데, 농지
의 경우 농지로서의 보전가치가 있는 토지를 농림지역(농업진흥지역)으로 선정
하여 농사와 관련된 시설외에는 설치가 불가능하도록 규정하고 있으나, 농지라
도 타 용도로 개발이 가능한 토지는 준농림지역(농업진흥지역밖)으로 지정하여
농지법시행령 제49조의 규정에 명시된 시설외에는 전용이 가능하다고 규정하고
있어, 청구인이 창업승인 신청을 하였으나 법령의 규정을 무시한 피청구인의 행
정처분은 당연히 취소되어야 하며, 신청지와 접해있는 공장과 인근의 공장부지
를 감안할 때, 신청지를 집단화된 농지라 볼 수 없으며, 피청구인이 어떤 경우
에는 허가를 해 주고, 어떤 경우에는 불허가 처리를 하는 것은 일관성없는 행정
처분입니다.
(2) 농지법 제39조 제2항 및 같은 법 시행령 제38조 제1항의 심사규정(경
지정리·수리시설이 정비된 집단화된 우량농지)에 위배된다는 사유에 대하여는,
국토이용관리법시행령 제14조(준농림지역안에서의 행위제한)에서는 전 국토의
체계적 관리를 위하여 준농림지역에서 할 수 있는 행위로 규정하고 있어, 청구
인이 신청한 공장은 공해가 없는 공장으로 입지가 가능하다고 명시하고 있으며,
신청지와 연접한 부지에 이미 공장이 설립되어 현재 가동중에 있어, 이 건 불허
가 처분은 국토이용관리법의 규정을 무시한 형평성이 없는 처분입니다. 아울러
농지법시행령 제49조(진흥지역밖에서의 행위제한)에서는 농업진흥지역과 농업진
흥지역밖으로 구분하여 개발행위를 제한하고 있는데 신청지가 농업진흥지역밖
으로 지정하고 있는 것은 타 용도로 개발이 가능한 것이며, 관련 법규에서 무분
별한 농지의 훼손을 제한하기 위하여 행위제한을 규정하고 있으나, 청구인의 신
청지에서 공장설립은 농지법상 적법한 행위임에도 피청구인은 법의 규정을 무
시한 행정처분으로 청구인에게 피해를 준다는 것은 있을 수 없는 일이며, 만약
신청지를 농지로 보전하고자 한다면 농업진흥지역으로 지정하여 행위 제한하는
것이 타당함에도 신청지가 농업진흥구역밖으로 지정되어 있음에도 법 적용을
이에 적용하지 않는다는 것은 법 적용이 잘못되었습니다.
(3) 또한 공장 진입도로를 농로 및 구거로 활용하게 되어 있어 허가시 인
근 농지의 농업경영 피해 및 농지 잠식이 예상된다는 사유에 대하여는, 신청지
를 이용하는 도로는 큰 도로에서 공장부지까지 불과 10m정도이며, 구거도 기존
의 관이 매설되어 있는 부지를 이용하게 되는데 이를 영농에 피해를 준다는 것
은 담당자의 현지에 대한 조사가 충분하지 못하다고 판단이 되며, 기존 공장에
서는 구거점용 허가를 받아 현재 사용하고 있는데 기존 공장에서 사용하는 구
거점용 부분을 청구인에게는 사용하지 못하게 하는 것은 일관성없는 행정입니
다.
라. 현재의 국가 경제는 제조업에 대한 투자감소와 실업자 급증 등으로 유
래없이 어려움을 겪고 있는 실정으로서 더구나 창업을 하고자 하여도 공장 입
지의 어려움으로 창업자가 감소하고 있는 실정이며, 이러한 시기에 제조업의 창
업은 정부에서 적극 권장하고 행정적 지원으로 원활한 창업이 되도록 해야 할
때라고 생각합니다. 청구인은 서비스나 사치성 업종을 창업하고자 하는 것도 아
니며, 법의 테두리를 벗어난 위법한 행위를 하고자 하는 것도 아닙니다. 이 어
려운 시기에 제조업을 창업하여 최근 사회문제로 대두되는 실업문제와 어려운
국가경제 활성화에 미력하나마 도움이 되고자 하고 있으며, 정부나 지방자치단
체에서 조성·분양하는 산업단지에 창업하는 것은 토지가격이 비싸서 창업자가
토지를 구입하기는 어려운 현실입니다. 아울러 정부에서도 개별입지에 대한 창
업이 가능하도록 중소기업창업지원법에 창업사업계획승인 제도를 마련하여 농
지나 임야 등에 창업하는 것을 법적으로 허용하고 있는데 이러한 법규정을 무
시하고 불허가 처분을 내린다면 행정에 대한 국민의 불신은 더욱 커질 것으로
생각합니다.
마. 따라서 피청구인이 2001.8.4. 청구인에게 한 창업사업계획 불승인처분은
재량권을 남용한 위법·부당한 처분이므로 이를 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 2001.7.26. ○○시 ○○읍 ○○리 889번지에 철구조물 산업기
계부품 제조 공장을 설립하기 위하여 창업사업계획승인 신청서를 제출하였으나,
2001.8.4. 피청구인은 신청지가 경지정리 및 수리시설이 정비된 집단화된 우량농
지로서 보존가치가 높고, 공장 진입도로를 농로 및 구거로 활용하게 되어 있어
허가시 인근 농지의 농업경영 피해 및 농지 잠식이 예상되는 등의 사유로 창업
사업계획을 불승인 처분하였습니다.
나. 먼저 청구인이 주장한 내용을 살펴보면, (1) 농지의 경우 농지로서의 보
전가치가 있는 토지는 농림지역 (농업진흥지역)으로 선정하여 농사와 관련된 시
설외에 시설은 불가능하도록 규정하고 있고, 타 용도로 개발이 가능한 토지는
준농림지역 (농업진흥지역밖)으로 지정하여 농지법 시행령 제49조의 규정
에 명시된 시설이외에는 전용이 가능하다고 규정되어 있고, 농지법상 가능한 행
위를 하고자 창업 사업계획승인 신청을 하였는데 법령의 규정을 무시한 행정처
분은 취소되어야 하며, 보전가치가 우수한 우량농지라면 당연히 농림지역으로
지정하여 개발을 억제하는 것이 타당하다고 주장하고 있으나, 신청지 주변은
1980.6.24 경지정리 및 수리시설이 정비되어 집단화된 우량농지로서 농지의 보
전가치가 있는 지역이며, 주변농지의 통풍·일조 등 영농에 지장을 줄 수 있으
므로 농지법 제39조 제2항 및 같은 법 시행령 제38조 제1항의 농지전용 심사규
정에 위배되는 지역입니다. 이는 엄연히 농지법상 규정되어 있는 법적인 사항으
로서 신청지가 국토이용관리법상 준농림지역이지만 국토이용관리법 제6조의 국
토이용계획의 내용상 준농림지역은 농업의 진흥을 위하여 이용하되 개발용도로
도 이용할 수 있는 지역으로 정의되어 있습니다. 또한 같은 법 제15조의 용도지
역안에서의 행위제한에 대하여 준농림지역은 환경오염의 우려가 있거나 부지가
일정 규모이상의 공장·건축물·공작물 기타의 시설의 설치 등 대통령령이 정
하는 토지이용 행위(부지면적이 3만제곱미터 이상으로서 공동주택과 공장을 연
접하여 개발)를 제한하고 있습니다. 이와 같이 준농림지역에도 농지법에 의한
행위제한 사항이 없다고 해서 농지전용 허가를 해 주는 것이 아니라 무분별한
개발을 방지하기 위해 농지법의 농지전용심사규정 및 국토이용관리법상 난개발
에 대한 제한되는 사항으로서 청구인이 주장하는 법령의 규정을 무시한 행정처
분이라는 것은 잘못된 판단입니다.
(2) 신청지와 접해있는 공장과 인근의 공장부지를 감안할 때 신청지를 집
단화된 농지라 할 수 없으며, 동일 지역내의 농지를 어떤 경우에는 집단화된 농
지라고 하여 허가가 불가능하며, 어떤 경우에는 허가 처리되는 것은 행정의 일
관성 없는 처분으로 부당하다고 주장하고 있으나, 2000년대 이전에는 국가의 산
업 경제정책으로 산업개발에 대한 개발행위가 활발하였으나, 이로 인하여 무분
별한 개발이 이루어져 국토의 이용이 비효율적인 측면이 많은 것이 사실이었습
니다. 그리고 난개발 방지를 위해 국토이용관리법 및 환경정책기본법 등에서 준
농림지역내 행위제한 및 10,000㎡이상 개발에 따른 환경성 사전협의 등 개발보
다 규제에 많은 비중을 두고 있음을 알 수 있습니다. 신청지 주변공장은 기존
건립된 공장의 자투리 농지 및 공장과 공장사이의 토지 등 일조·통풍·통작에
지장을 주지 않는 범위내에서 농지전용 허가가 부분적으로 허용되어 왔으나, 신
청지는 기존 건물 뒤에 위치한 농지로서 공장 설립시 계속적인 개발이 허용될
수밖에 없어 전체 농지의 잠식이 우려되기에 불승인 처분을 하였습니다.
(3) 신청지가 농지 및 구거를 이용하여 진입하도록 계획되어 있으나, 농로
를 이용하는 것은 국도변에서 불과 10m정도이며, 기존 공장에는 구거점용 허가
를 해주어 현재 사용하도록 하고 있는데 청구인에게는 사용하지 못하게 하는
것은 행정의 일관성 없는 처분이라고 주장하고 있으나, 농로를 이용하므로 인근
농지의 농업경영에 피해를 준다는 것은 신청지를 진·출입하기 위한 도로는 농
업기반 시설로 영농 목적으로 사용되어야 할 시설물에 공장이 들어옴으로서 농
로를 이용하는 농업인에게 피해를 주는 것은 당연한 사실입니다. 또한 신청지에
공장설립시 주변은 계속적인 공장으로 개발이 예상됩니다.
(4) 청구인이 지금 현재의 국가경제는 제조업에 대한 투자감소와 실업자
의 급증 등으로 유래없는 어려움을 겪고 있는 실정이며, 창업을 하고자 하여도
공장입지의 어려움으로 창업자 또한 감소하고 있는 추세로서 이러한 시기에 행
정적 지원으로 원활한 창업이 되도록 해야 할 때라고 생각하며, 정부나 지방자
치단체에서 조성분양하는 산업단지에 창업하는 것은 토지가격이 비싸 창업자에
게 어려운 현실이며, 정부에서도 개별입지에 대한 창업이 가능하도록 중소기업
창업지원법에서 창업사업계획승인제도를 마련하여 농지나 임야 등에 창업하는
것을 법적으로 허용하고 있는데 이러한 법규정을 무시하고 행정처분을 내린다
면 행정에 대한 국민의 불신은 더욱 커 질 것이라 주장하고 있으나, 창업사업계
획의 승인에 관한 통합업무처리지침중 창업입지의 선정 기준에도 피청구인은
창업입지를 승인함에 있어 우선적으로 관할 지역내 조성중이거나 조성된 계획
입지(농공단지, 산업단지)로 유도하여야 한다라는 입지기준이 마련되어 있습니
다. 또한 국토이용관리법상 공장의 설치가 가능한 용도지역으로 유도할 경우에
는 공업지역 또는 준도시 산업촉진지구에 우선적으로 입지를 유도하여야 하며,
동일 시·읍·면에 해당되는 토지가 없을 경우에는 국토이용관리법시행령 제14
조 제1항(준농림지역)의 규정에 해당되는 토지에 창업을 유도하도록 규정하고
있습니다. 이와 같이 창업자에 대한 입지 기준이 우선적으로 계획입지 및 공업
지역 또는 준도시 산업촉진지구에 입지를 유도하도록 되어 있으며, 개별 입지에
대한 허용은 위와 같은 입지가 없는 경우에만 입지를 선정할 수 있도록 규정되
어 있습니다. 따라서 청구인이 주장하는 법적인 사항이 가능한 곳에 공장설립을
해 주지 않는다는 행정청의 처분을 반론하는 것은 잘못된 판단입니다.
다. 이상과 같이 청구인의 신청지는 국토이용관리법상 준농림지역으로 경지
정리 및 수리시설이 정비되어 있는 집단화된 우량농지로서 보존가치가 있으며,
농지를 전용허가함에 있어서 농지법 제39조 제2항의 규정에 의한 전용하고자
하는 농지가 농업생산기반 시설이 정비되어 있거나, 농업생산기반 정비사업의
시행예정지역으로 편입되어 있어 우량 농지로 보전할 필요성이 있는 경우, 당해
농지의 전용이 일조·통풍·통작에 현저한 지장을 초래하거나 농지개량 시설의
폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 현저한 영향을 미치는 경우 등으로
농지전용 허가가 제한되는 지역으로 불승인 처분을 하였으며, 농촌지역의 무분
별한 공장설치는 지역경제에 기여하기 보다는 농촌생활 환경에 악영향을 주며,
농지법 제3조에 의하면, 농지는 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반이고 농
업과 국민경제의 균형있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소
중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 한다라고 규정되
어 있는 사실로 볼 때, 개인이 얻는 사익보다는 공익적인 측면에서 농지로서 보
존함이 타당하다고 판단이 됩니다.
라. 따라서 피청구인이 2001.8.4. 청구인에게 한 창업사업계획 불승인 처분
은 위법·부당한 처분이 아닌 적법한 처분이고 청구인의 주장은 이유가 없으므
로 이를 기각되어야 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 중소기업창업지원법 제21조, 제22조, 같은
법 시행령 제18조, 공업배치및공장설립에관한법률 제13조, 제13조의2, 같은 법
시행령 제18조의2 등의 규정을 종합해 보면, 창업자는 대통령령이 정하는 바에
따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장·군수·구청장의 승인을 얻어 사업
을 할 수 있으며, 공장건축면적이 500㎡이상인 공장을 신설·증설 또는 업종변
경을 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인권
자는 공장설립 등의 승인을 함에 있어서 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농
지전용허가 등 개별 법령이 정하는 허가·인가·면허 등을 협의하여야 함을 알
수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 본 위원회
심리시 당사자 주장 등을 종합해 보면, 청구인이 2001.7.26. ○○시 ○○읍 ○○
리 889번지 3,320㎡(답, 농업진흥지역밖)에 철구조물 산업기계부품 제조 목적으
로 창업사업계획승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2001.8.4. 신청지역은 경지정
리 및 수리시설이 정비된 집단화된 우량농지로서 보존가치가 있고, 공장 진입도
로를 농로 및 구거로 활용하게 되어 있어 허가시 인근 농지의 농업경영 피해
및 농지 잠식이 예상되는 등의 사유로 창업사업계획 불승인 처분을 하였다. 이
에 대하여 청구인은 신청지가 관련법상 준농림지역으로서 인근에 많은 공장이
기설립되어 있어 집단화된 농지라 볼 수 없으며, 진입도로가 큰 도로에서 공장
부지까지 불과 10ｍ정도 떨어져 있고, 농로 및 구거도 기존의 관이 매설되어 있
어 차량 통행시 인근 영농에 피해를 주지 않으며, 피청구인이 조성·분양하는
산업단지의 부지가격이 비싸서 부득이 가격이 싼 신청지에 창업신청을 하였으
며, 미력하나마 어려운 국가경제 활성화에 도움이 되고자 신청하였으므로 이 건
불승인 처분의 취소를 구하는 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, (1) 피청구인은 신청지가 1980.6.24. 경지정리 및 수리시설이
정비되어 집단화된 우량농지로서 보전가치가 있다라고 주장하고 있으나, 피청구
인이1992.12.24. 농지전용 규정을 완화하여 산업용지 등의 원활한 공급도모를 위
한 목적으로 신청지를 포함한 주변일대를 농업진흥구역밖의 농지로 지정하였다.
이에 따라 신청지로부터 약 450ｍ이내에는 농지가 전용되어 ●●기계, ◎◎산업
사, ◇◇식품, ◆◆산업사, □□산업, ■■전기공업사, △△전력 등 다수의 공장
과 상가 시설이 설립되어 있으며, 또한 피청구인이 2000.9.26. 신청지와 연접한
○○시 ○○읍 ○○리 888-2번지 2,122㎡(답, 농업진흥지역밖)에 공장설립을 승
인한 사실로 볼 때, 신청지는 농지로서 보전가치가 큰 것으로 볼 수 없다 할 것
이다.
(2) 피청구인은 공장 진입도로를 농로 및 구거를 활용하게 되어 있으므
로 허가시 인근 농지의 농업경영피해 및 농지잠식이 예상된다라고 주장하고 있
으나, 신청지 인근에 ▽▽정밀, (주)▲▲데크가 공장 설립되어 있어 공장 진입도
로를 위한 별도의 진입도로 개설이 필요하지 않으며, 청구인이 설립하려는 공장
업종이 금속가공업이고 수질오염이나 대기오염을 유발할 가능성이 없으므로 인
근 농지의 농업경영에 피해를 끼치지 않을 것으로 판단된다. 또한 피청구인이
본 위원회 구술심리시 신청지를 포함한 일단의 부지가 현재 약 25,000㎡정도 농
지 전용되어 있어 국토이용관리법시행령 제14조 제1항 제3호의2의 규정(준농림
지역내 일단의 부지면적이 30,000㎡이하까지 건축물 기타 공작물의 설치가 가능
함)에 의하여 이 건 신청지를 포함하여 약 5,000㎡정도만 향후 농지전용이 가
능하다라고 주장한 사실로 볼 때, 계속적인 농지잠식이 예상된다라는 피청구인
의 주장은 타당성있는 이유라고 보기 어렵다 할 것이다.
(3) 이상과 같은 사실관계와 정황을 종합해 볼 때, 피청구인은 신청지를
우량농지로서 보전가치가 있다라고 인정한다면 신청지를 포함한 인근 농지를
농지로서 보전하기 위하여 농업진흥지역으로 편입하는 등의 적극적인 조치를
취해야 하나, 이를 하지 않은 채 신청지와 비슷한 여건의 농지를 전용하여 다수
의 공장 등의 설립승인을 하면서도 신청지에 대해서만 특별한 근거없이 우량농
지로서 보전가치가 있다는 사유로 이 건 신청을 불승인한 처분은 그 합리적인
이유를 찾기 어렵다 할 것이다. 또한 신청지는 1980.6.24. 경지정리가 된 상태이
나 1992.12.24. 신청지 인근 지역에는 1992년부터 2000년까지 계속하여 농지가
전용되어 12개의 공장이 설립되어 있으며, 청구인이 신청한 공장의 공정상에도
소음 및 환경오염원의 배출이 없고, 국토이용관리법령에 의하여 신청지 인근지
역에 향후 계속적인 농지잠식이 불가능한 사실 등을 판단해 볼 때, 이 건 불승
인 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 공익목적 실현보다 청구인이 입게 될
불이익이 더 크다고 보여지므로 처분의 위법·부당성을 면할 수 없다라고 판단
된다.
라. 따라서 피청구인이 2001.8.4. 청구인에게 한 창업사업계획 불승인 처분
의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하
여 주문과 같이 의결한다. |
