| 1. 청구인 주장
피청구인은 청구인이 신청한 공장설립승인 신청에 대하여 신청지의 자연경관 저해
및 재해의 위험이 예상되어 불승인 처분하였는데 신청지는 국토이용관리법상 준농
림지역으로 관련법규 및 ㅇㅇ시 조례규정상 공장설립에 아무런 하자가 없는 적법한
신청지이며,
피청구인은 공장설립시 신청지의 산림형질변경으로 자연경관 저해 및 재해의 위
험이 예상된다고 하나 신청지는 야산으로 신청지내에 울창한 산림이 우거진 곳이
아니고 아카시아 등 잡목만 무성한 곳으로 공장설립으로 인하여 자연경관이 저해
되거나 재해의 위험이 예상되는 지역이 아니며 오히려 공장설립을 허가하므로서
우수기의 물을 분산시켜 산사태 및 토지의 유실을 방지하고 신청지 바로 아래에
위치한 공장의 재해방지에 도움이 될 것이며,
신청지는 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동과 ㅇㅇ면 간 국도와 ㅇㅇ면에서 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리로 향하는
폭 10m 정도의 지방도 사이에 위치한 지역으로 위 지방도 위쪽지역은 산림으로
존치되어야 할 가치가 있다고 판단되나 위 지방도 아래쪽으로 위치한 신청지는 산
림으로 존치되어야 할 이유가 없다고 생각하며,
신청지와 동일필지(현재는 분할되었음)내에 이미 가구공장 설립허가를 받은 사람이
가구공장을 건축하여 가동중에 있으며 인근에도 많은 공장들이 형성되어 있어 청구인은
당연히 공장설립 허가가 될 것으로 믿고 위 신청지 소유자인 청구외 심ㅇㅇ으로부터
1999. 9.16 부지사용 승낙을 받아 이 건 공장설립승인 신청을 한 것이나 피청구인은
가구공장 설립은 허가하고 청구인의 공장설립에 대하여 불승인 한 것은 법적용의
형평성을 잃은 위법·부당한 처분이라고 하며 이 건 공장설립불승인 처분을 취소하라 한다.
2. 피청구인 주장
청구인은 신청지인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산45-1번지는 준농림지역으로 관련법규
및 ㅇㅇ시건축조례 규정상 공장설립에 아무런 하자가 없으며, 또한 울창한 산림이
우거진 곳이 아닌 야산으로 잡목만 무성한 곳으로 공장건립으로 자연경관이 저해
되거나 재해의 위험이 예상되는 지역이 아니며, 공장설립을 허가하는 것이 우수기
산사태 및 토지의 유실을 방지하는데 도움이 된다고 주장하나,
청구인이 공장설립을 위해서는 공업배치및공장설립에관한법률 제13조 제1항의
규정에 의거 제조시설면적 500㎡ 이상일 때에 공장설립승인을 득해야 하며, 같은법
제13조의2의 규정에 의거 산림법 제90조 제1항의 규정에 의한 임목벌채 등의 허가와
신고를 의제토록 하고 있고 이 경우 필히 산림훼손이 이루어져야 하고 산림훼손행
위는 국토 및 자연의 유지와 수질 등 환경보전에 직접적인 영향을 미치는 행위이
므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 및 제한지역은 물론 금지 또는 제한지역이
아니더라도 허가관청은 산림훼손허가 대상토지의 현상과 위치 주변의 상황등을 고려,
국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를
거부할 수 있고 이 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있으며,
산림훼손을 허가함에 있어서 공익침해의 정도에 관하여 반드시 수치에 근거한
일정한 기준을 정해놓고 허가·불허가 여부를 결정하는 것이 아니며, 사업계획에
나타난 사업의 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반사정을 종합하여
사회관념상 공익 침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가 할 수 있다는
것이 대법원의 일관된 판례(대법원 1997.9.12 선고 97누1228호 판결, 1996.8.29선고 96누
15213호 판결, 1995.9.15선고 95누 6113호 판결 등)이므로 신청지의 공장설립을 한
산림훼손에 법적인 하자가 없다는 청구인의 주장은 배척되어야 할 것이며,
이 건 신청지 진입을 위해 약 270m의 신규 진입도로를 개설해야 하며 표고 97m
에서 138m의 고지대로 위치하며 사면이 울창한 산림으로 쌓여 산림으로 보존을
해야 할 충분한 가치가 있고 또한 동 신청지와 인접한 동일필지(현재분할)에 사면이
토사유출 등이 있어 자연재해 예상되어 청구인의 주장은 타당성이 없으며,
청구인이 국도와 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리로 향하는 폭10m 정도의 지방도 위쪽은 산림으로
존치되어야 할 가치가 있다고 판단되고 아래쪽은 존치해야 할 이유가 없다고 하나,
전술한 내용과 수령이 15년 내지 20년 이상된 소나무 등이 울창한 숲을 형성하고
있으며,
동일필지(현재는 분할)내에 이미 가구공장을 설립받아 가동중에 있으며 가구공
장은 허가하고 청구인의 공장설립을 불승인 한 것은 법적용의 형평성을 잃었다고
주장하나, 동 신청지의 형상, 표고높이, 임상등을 종합적으로 검토 후 승인여부를
결정하고 있고 신청지를 추가로 훼손했을 경우 토사유출, 미관저해 등이 더욱 확산될
것으로 예측되어 신청지를 원상태로 보존해야 할 것으로 판단되어 민원사무처리에
관한법률시행령 제29조에 의거 민원조정위원회 심의결과 불승인되어 공장입지가
가능한 인근 농공단지 및 공업지역으로 입주가 가능하다는 대안을 제시하며 이 건
공장설립사업계획을 불승인 한 것이라고 하며 청구인의 청구를 기각하라 한다.
3. 판 단
먼저 관련법규를 살펴보면, 중소기업창업지원법 제21조제1항에서 창업자는 대통
령령이 정하는 바에 의하여 사업계획서를 작성하고 이에 대한 시장·군수의 승인을
얻어 사업을 개시할 수 있고, 제21조제3항에서 중소기업청장은 창업에 따른 절차간
소화를 위하여 시장·군수가 제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인에 관한 사무를
처리함에 있어 필요한 지침을 작성·고시하도록 되어 있고, 같은법 제22조에서 창
업자가 제21조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻은 때에는 공장배치및공장설립
에관한법률 제13조제1항의 규정에 의한 공장설립의 승인, 산림법 제18조의 규정에
의한 보전임지의 전용허가 및 동법 제90조의 규정에 의한 벌채 등의 허가와 신고,
사도법 제4조의 규정에 의한 사도의 개설허가 등 14개 항목의 인·허가 등을 받은
것으로 의제 되도록 규정되어 있고, 같은법시행령 제27조에서 창업자가 사업계획의
승인을 얻고자 하는 경우에는 사업계획승인신청서에 산업자원부령이 정하는 서류를
첨부하여 공장설치 예정지를 관할하는 시장·군수에게 제출하여야 하며, 같은법시
행령 제27조의2에서 중소기업청장은 법 제21조제3의 규정에 의하여 사업계획의 승
인에 관한 업무를 처리함에 있어 필요한 지침을 작성, 고시하는 경우에는 법 제22
조의 규정에 의한 인·허가 등의 기준에 관한 사항이 포함하도록 되어 있고,
기업활동규제완화에관한특별조치법 제9조제1항에서 중소기업창업지원법 제21조
내지 제23조의 규정에 의한 사업계획의 승인등에 관한 규정은 중소기업창업지원법
제21조제1항의 규정에 의한 창업자 외의 창업자 및 중소기업창업지원법 제2조제2
호의 규정에 의한 창업자가 아닌 중소기업자에게도 적용하도록 되어 있고, 기업활동
규제완화에관한특별조치법 제9조제2항에서 제1항의 규정에 의하여 창업자 외의 창업자
및 창업자가 아닌 중소기업자의 공장의 신설·증설 및 이전에 관한 사업계획의 승
인신청을 처리하는 기준 및 절차는 중소기업창업지원법 제21조제3항의 규정에 의
하여 고시된 지침에 의하도록 규정되어 있고,
이 규정에 의한 창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침(통상산업부 고시
제1995-116호, 1995.12.13개정, 이하 "창업통합처리지침"이라 한다)제5조의2에서 기
업활동규제에관한특별조치법 제9조에 따라 행정기관의 장은 중소기업창업지원법
제21조제1항의 규정에 의한 창업자 외의 창업자와 같은법 제2조제2호의 규정에 의한
창업자가 아닌 중소기업자(이하 "일반 중소기업자"라 한다)의 공장의 신설·증설·
이전시에는 제3조 및 제4조의 규정에도 불구하고 일반중소기업자의 제조업종에 한
하여 창업통합처리지침중 절차부분만 이를 적용하도록 되어 있고,
창업통합처리지침 제5조에 시장·군수가 창업사업계획승인에 관한 업무 처리함에
있어서 중소기업창업지원법 제22조에 의해 일괄처리되는 인·허가 사항의 처리기준
및 절차 『별표』"제16절 보전임지의 전용허가, 산림내 벌채등의 허가" 제6-6조제2
항에서 승인권자는 사업자가 제출한 사업계획의 내용중 준보전임지내의 산림을 훼
손하는 것이 포함되어 있을 경우,
1. 다른 법률의 규정에 의하여 제한하고 있는 지역, 2. 명승지·유적지·휴양지·
유원지 등 자연경관의 보존을 위하여 시장·군수 또는 지방산림관리청장이 고시한
지역, 4. 산사태 위험지 등 재해발생이 우려되는 지역, 5. 형질변경허가지에서 제일
가까운 분묘 중심점으로부터 5미터 이내, 6. 산림법 제16조의 규정에 의한 보전임지,
7. 산림법시행령 제79조제2항 각호의 1에 해당하는 지역으로 산림의 형질변경의 허
가를 할 경우 실질적으로 채석장화 할 우려가 있다고 판단되는 지역 등에 해당하는
(산림법시행규칙 제90조제1항) 산림이 아니어야 하며 상기 각호외의 산림으로서 1.
형질변경금지 및 제한지역 여부, 형질변경임지 실측도와 현지상황과의 부합여부 3.
산사태 등 재해발생 가능성, 4. 인근 지역의 피해발생여부(산림법시행규칙 제88조제
2항) 등을 현지 조사한 결과 적합하다고 인정되는 경우에 한하여 산림내 벌채 등의
허가를 허용하도록 되어 있음을 알 수 있다.
살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합할 때, 청구
인은 청구외 심ㅇㅇ 소유의 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 45-1번지(준 농림지역, 준 보
전임지) 15,309㎡중 2,046㎡ 부지에 대한 사용 승낙을 받아 1999.7.31 피청구인에게
자동차부품제조를 위한 공장설립사업계획승인 신청에 대해 같은해 8.28 피청구인이
신청지를 산림형질변경시 자연경관저해 및 재해위험이 예상되고 신청지를 산림으로
보존할 필요성이 있어 산림형질변경이 불가하다는 사유로 공장설립사업계획을 불
승인하자,
청구인은 신청지가 관련법규상 공장설립에 저촉되지 않고 울창한 산림지역이거나
자연재해 우려지역이 아니며 오히려 공장이 설립되면 산사태 등 재해예방에 도움이
되며 신청지와 연접하여 가구공장이 허가되어 운영 가동되고 있는 지역이라 하며 이
건 처분의 취소를 구하는 청구임을 알 수 있다.
판단컨대, 청구인의 공장설립사업계획승인 신청내용중 공장의 규모, 업종 등이
공업배치및공장설립에관한법령에 배치여부, 공장건물입지에대한건축법, 국토이용관
리법, 도시계획법 등에 저촉여부, 공장업종의 소음진동, 대기배출, 폐수배출 등과
관련된 대기환경보전법, 수질환경보전법 등 관련법규 저촉여부 등에 대한 당사자간의
다툼이 없는 것으로 판단되며,
당사자간의 주요한 쟁점은 창업지원법 제21조제1항제6호의 규정에 의하여 사업
자가 같은법 제21조의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻는 경우에 산림법 제90조의
규정에 의한 벌채 등의 허가와 신고를 받은 것으로 보기 위해 과연 신청지가 창업
통합처리지침 제5조『별표』"인·허가 처리기준 및 절차" 제6-6조제2항 각호에 적
합한지 여부에 대한 다툼이라 하겠다.
피청구인이 주장하는 바와 같이 산림법 제90조의 산림형질변경허가는 일반적 금
지를 특정한 경우에 해제하는 수익적 행정행위로서 그 허가여부의 결정은 행정청의
재량에 속하고, 산림훼손 행위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을
미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경
우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가 신
청대상 토지의 형상과 위치 및 주위상황을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경
보전 등 중대한 공익상 필요가 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법
규에 명문의 근거가 없더라도 거부할 수 있는 재량성이 주어져 있으며, 산림훼손
허가함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대, 자연경관훼손, 소음·분
진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정해
놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는
사업에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반사정을
종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가 할
수 있다는 것인 바, (대법원 1997.9.12, 선고97누1228 판결, 대법원 1993.5.27 선고 93누
4854 판결, 1996.91.5 선고95누6113판결)
신청지는 국토이용관리법상 준농림지역이며 산림법상 준보전임지로서 다른 법률
규정에 의하여 산림훼손이 제한되는 지역은 아니나 현재 20∼30년된 소나무 산림대이며
국가지원 지방도 제60호선과 연접되고 지방도 1017호선과 약400m정도 떨어진 가
시권내의 지역으로서 자연경관 및 환경보호를 위해 산림으로 보존의 필요성이 인정되며,
신청지의 표고가 약 97∼138m 정도로 고지대로서 약 30∼40도 정도 경사도로
기울어진 상태에서 신청부지의 한쪽면이 골짜기와 연접하고 있어 산림이 훼손되어
공장이 들어설 경우 우기시 산사태 등 재해발생의 우려를 배제할 수 없는 지역으로
공장부지로서 적합한 위치라고 보기 어려우며,
청구인은 신청지와 연접지에 이미 가구공장이 허가되어 영업중에 있어 이 건 공
장설립불승인처분이 부당하다고 하나 기 허가된 가구공장 부지는 신청지의 하부에
위치하며 표고 및 경사도가 신청지보다 낮은 평단한 지역으로 신청지와 비슷한 여
건으로 볼 수 없어 피청구인의 이 건 처분이 처분상 평등의 원칙을 위배한 위법한
처분으로 보기 어렵고,
신청지와 연접하고 가구공장 부지 상부에 이미 산림훼손되어 부지 기반이 정비된
지역에 토사유출된 사고가 발생한 적이 있고 신청지 토질이 경고성 있는 토질로
보기 어렵고 토사유출 사고 발생부지 보다 더 경사지고 고도인 신청지의 산림훼손과
신청지 부지를 안정성 있는 공장부지 조성을 위한 기반조성을 위해 과대한 성토 및
절토 작업이 수반되어 토사유출과 산사태 발생 위험성이 우려되며 산사태 등 재해
발생시 신청지 하부에 위치한 가구공장, 수개의 축·돈사 등 인근지역의 피해가 예
상된다 할 것이다.
위와 같은 제반사정을 종합할 때 신청지는 자연경관 등 공익적 측면에서 산림으
로서 보존의 필요성이 인정되고 높은 고도·경사도 및 산림형상이 공장입지로서
부적합하고 산사태 등 자연재해 발생이 우려되어 중소기업창업지원법 제21조제3의 규
정에 의한 창업통합처리지침 제6-6조제2항의 준보전임지의 산림벌채 등이 허용될 수
있는 각호의 요건에 해당된다고 보기 어려워 산림벌채 등이 허가될 수 없는 부지이며,
신청지가 산림훼손된 후 공장설립으로 얻는 청구인의 사익보다 자연경관 및 자
연환경 훼손등으로 인한 공익의 침해가 더 크다고 판단되므로 청구인의 공장설립
사업계획승인 신청에 대해 피청구인의 이 건 불승인 처분이 관계법규를 위반하였
거나 재량권을 남용한 위법·부당한 처분으로 보기 어렵다 할 것이다.
따라서, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 공장설립사업계획 불승인처분에 대해
이의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 판단되므로 이를 기각하기로 하여
주문과 같이 재결한다. |
