| 이유(2004-268)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2004. 7. 26. ○○시 ○○면 ○○리 365-2번지상에 개발행위허가 신청을 하였으나 배수지 절단으로 인하여 인근농지에 피해발생이 우려되고 신청지가 상습침수지역이라는 사유로 2004. 8. 26. 피청구인이 불허가 처분한데 대하여 청구인은 피청구인이 제시한 두 개 항목의 불허가 사유는 다음과 같은 근거로 납득하기 어려우므로 불허가처분의 취소를 구하게 되었다.
나. 첫 번째 불허가 사유인 “국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조의 규정에 의거 부지조성을 위한 성토로 인근농지에 배수지 절단으로 인한 피해발생이 우려된다”는 판단에 대하여,
(1) 성토로 인해 피해가 발생할 수 있는 토지는 본건 신청토지 ○○리 365-2번지와 1048번지 구거 사이에 위치하고 있는 ○○리 327-1번지, 334번지, 335번지, 336번지, 363번지, 363-2번지, 363-3번지, 364번지, 366-14번지 등 9개 필지를 이르는 것으로 판단된다. 상기토지들을 살펴 보건데, 327-1번지는 상당한 경사의 임야를 개간하여 과수원을 조성한 토지로서 주위보다 높은 표고를 유지하므로 침수피해소지는 전혀 없다. 363번지, 363-2번지, 363-3번지, 364번지 등 4개필지는 363번지상에 건축시 현재의 건축물 바닥과 동일한 높이로 성토됨으로서 한 덩이의 토지형상을 하고 있어 신청지 성토에 따른 피해는 전혀 없고, 366-14번지 대지 역시 건축할 즈음 이미 그 대부분이 성토되어 있어 침수피해가 없다. 따라서 피청구인이 판단하고 있는 “침수가 우려되는 인근 농지라 함은 335번지, 336번지 두개필지 약 612평을 가리키는 것이라 여겨진다. 그러나 2개 필지 토지는 약 7～10m 폭의 구거와 바로 접하고 있을 뿐 아니라 그 구거는 불과 약50m의 거리에 위치한 폭 50m보다 큰 구거와 연결되어 있으므로 배수에는 어려움이 없는 것이다.
(2) 피청구인은 2004. 7. 26. 민원서류보완요구서에서 세 항목의 보완요구를 하였던바, 그 중 불허가사유와 관련된 두 개의 항목, 즉 “경사면 안정처리계획”과 “335번지 등에 대한 피해방지계획”에 대하여 청구인은 ①경사면 안정처리계획에 대하여 신청토지의 중앙을 가로질러 전석쌓기 및 토사측구를 설치하며 ②335번지 등에 대한 피해방지계획으로서 폭0.8m, 높이0.5m의 토사측구를, 신청토지와 연접하고 있는 363-2번지, 364번지, 365-4번지 등 3개 필지를 따라 45m 설치하는 설계변경을 제출한 바 있다.
(3) 본건 개발행위로 인해 사실상 피해가 예상되는 토지는 335번지와 336번지로서 그 면적은 각각 578평, 34평 정도이지만 사실상 335번지 토지가 주목되었다. 그래서 본건 허가를 놓고 청구인과 피청구인이 협의하는 과정에서 335번지 토지소유자의 동의를 득하는 것이 좋겠다는 의견이 제시된 적도 있었지만 동의서를 징구하지는 않았다. 그러나 피청구인의 판단과는 달리 335번지는 본건 신청지의 성토로 인해 침수피해는 없었다.
다. 불허가 처분의 두 번째 사유인 “동 지역은 상습침수지역으로 건축행위를 제한 한다”는 취지는 더욱 납득할 수 없다.
(1) 만약 피청구인의 주장과 같이 신청토지 일대 지역이 건축행위를 할 수 없을 만큼 상습침수지역이라면 청구인에게 서류보완을 요구할 것이 아니라 바로 불허가 조치가 내려짐이 당연한 것이다. 따라서 피청구인이 “인근농지 피해방지계획서를 제출하라”고 요구한 사실로 미루어 보건데 피청구인은 본건 신청토지를 개발행위에 대한 불허가의 사유로 내세우고 있는 “상습침수지역”으로 사실상 판단하지 않고 있거나 아니면 중대한 착오라고 보여 진다. 그러나 착오라고 볼 수 없음은 피청구인이 이 지역일대에 개발행위허가를 계속 내주어 왔다는 사실에서 명백히 나타나고 있다.
(2) 본건 신청지 일대는 집단적인 주거지역으로 오래전부터 동네가 형성되어 온 지역으로 침수피해는 없는 지역이다. 만약 상습침수지역이라면 금년에도 본건과 동일한 개발행위가 허가되고 있는 바, 신청지에서 도로를 따라 약300m의 거리에 위치한 505-6번지에 2003. 12. 4. 단독주택으로 건축허가가 났고, 또한 같은 방향 약400m의 거리에 위치한 481-2번지에도 2003. 2. 20. 단독주택으로 건축허가가 났던 사실이 납득되지 않는 것이다. 따라서 피청구인이 2004. 7. 26. 청구인에게 통보한 개발행위에 불허가처분을 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인이 침수피해의 소지가 없다고 주장하나 청구인의 사업계획서 검토결과 신청지 앞의 도로(국지도 60호선) 해발고가 11.4m로 2.7m를 성토하여 도로면과 같은 높이로 성토하므로 사건 토지 후단에 위치한 동소 335번지 외1필지 농지(해발고 9.1m)의 자연배수가 불가능한 상태가 초래되므로 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 시행령 제56조 [별표1]의 제1호 라목에“개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니 할 것”라고 규정하고 있고, 청구인이 개발행위허가 신청한 사업계획서의 설계내역서는 365-2번지 면적(1,582㎡) 전부를 도로면과 같이 성토토록 되어있고 설계도면상표시는 신청면적(844㎡)만 성토토록 계획하고, 경계부위의 성토사면 구배가 토사안정각을 초과하는 등 사업계획과 현지, 설계도면상의 편차가 심해 허가가능여부의 판단이 불가하여 부득이 보완 요구하였으며, 신청토지는 낙동강 본류의 수위가 높아지면 신천천으로 역류현상이 초래되어 사건 토지가 침수되는 지역이다. 강우시 침수를 벗어나기 위해서는 성토를 한 후 건축되어야 하나, 성토를 하면 신청지 후단농지의 배수가 되는 않는 지역이므로 건축을 제한한 것은 재해예방차원에서도 합리적인 처분이었고, 청구인이 주장하는 동소 481-2번지, 505-6번지는 현 도로와 해발고가 같거나 높은 지역으로 침수지역이 아니므로 사건 토지와의 비교는 불합리하며, 신청인의 사업계획서, 현지조사와 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은 법시행령 제56조 [별표1] 제1호 분야별검토사항 라목의 규정에 의거 본사건의 불허가 처분은 합법적이고 합리적이다.
나. 청구인의 사건 토지는 침수가 되지 않는 높이까지 성토하여 건축하고자 하므로 도로 높이(해발고 11.4m)와 같게 성토할 시 동소 335번지 등 과수원으로 이용되는 농지의 배수불량으로 영농활동의 피해가 예상되며, 청구인의 신청내용 중 성토 없이 개발행위허가 시 강우로부터의 침수를 벗어날 수 없으므로 현 상황에서는 수용이 불가하다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관계법규를 살펴보면, 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제57조, 제58조, 같은 법시행령 제51조, 제54조, 제56조, 제60조를 종합하면, 도시계획사업에 의하지 아니하고 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 형질변경행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하고 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가 신청내용이 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니하며, 도시계획사업의 시행에 지장이 없고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경과 또는 경관과 조화를 이루며, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 등이 적정할 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다라고 규정되어 있다. 또한 국토의계획및이용에관한법률시행령에서도 개발행위 허가기준을 세부적으로 규정하면서 분야별 검토사항 중 주변지역과의 관계에서 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니 할 것이라고 규정하고 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 단독주택 부지를 조성코자 2004. 7. 26. ○○시 ○면 ○○리 365-2번지를 개발행위허가 신청을 하였으나, 신청지가 부지조성을 위한 성토로 인근농지에 배수지 절단으로 인한 인근농지의 피해발생이 우려되고 상습침수지역이라는 이유로 2004. 8. 26. 피청구인으로부터 불허가처분을 받은데 대하여, 청구인은 인근농지 중 성토로 인해 피해가 발생할 수 있는 토지는 ○면 ○○리 365-2번지와 1048번지 구거 사이에 위치하고 있는 ○○리 327-1번지, 334번지, 335번지, 336번지, 363번지, 363-2번지, 363-3번지, 364번지, 366-14번지 등 9개 필지를 이르는 것으로 판단되나 상기토지 중 327-1번지는 상당한 경사의 임야를 개간하여 과수원을 조성한 토지로서 주위보다 높은 표고를 유지하므로 침수피해소지는 전혀 없고, 363번지, 363-2번지, 363-3번지, 364번지 등 4개필지는 363번지상에 건축시 현재의 건축물 바닥과 동일한 높이로 성토됨으로서 한 덩이의 토지형상을 하고 있어 신청지 성토에 따른 피해는 전혀 없으며, 366-14번지 대지 역시 건축할 즈음 이미 그 대부분이 성토되어 있어 침수피해가 없다할 것이다. 단지 침수피해가 우려되는 토지는 335번지, 336번지 두개필지(612평)로 여겨지나, 2개 필지 토지는 폭 7～10m의 구거와 바로 접하고 있을 뿐 아니라 그 구거는 약 50m거리에 위치한 폭 50m의 큰 구거와 연결되어 있으므로 배수에는 어려움이 없으며, 신청토지 지역이 건축행위를 할 수 없을 만큼 상습침수지역이라면 본건과 동일한 조건의 인접토지의 개발행위가 허가되고 있는 것은 납득할 수 없고, 신청지가 침수되는 경우는 강물이 역류해왔을 때와 루사나 매미 같은 태풍으로 인한 경우인데 이를 상습침수지역으로 보는 것은 맞지 않으므로 피청구인의 불허가처분은 재량권을 남용한 처분으로 개발행위불허가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 이건 청구인의 개발행위허가 신청토지인 ○면 ○○리 365-2번지가 피청구인의 주장과 같이 현 상태에서는 강우시 낙동강 본류의 수위 상승에 따른 신천천의 역류현상으로 그 정도에 따라 침수가 될 수 있어 상습침수지역이라고도 볼 수 있을 것이나, 2002년 집중호우시에도 신청지와 연접한 지방도가 침수되지 않은 사실과 청구인의 개발행위허가 신청의 사업계획서상 신청지가 2.7m의 성토로 지방도(국지도 60호선)도로면보다 높게 성토되는 점으로 보아 이 건 신청지가 성토 후에도 강우시 상습적으로 침수되는 지역이라고 보기는 어렵다 할 것이다. 또한, 피청구인은 신청지의 건축으로 인하여 인근 335번지 등이 과수원으로 이용되고 있어 농지의 배수불량으로 영농활동에 피해가 예상되므로 현 상황에서는 수용이 불가하다고 주장하나, 경상남도행정심판위원회 구술심리시 청구인은 인근 농지소유자의 동의 받은 사항을 제시 하였을 뿐 아니라, 인근부지 경계선으로부터 배수에 지장이 없을 정도의 적정한 거리를 확보하도록 부지조성계획설계도면을 보완하면 인근농지에 피해가 가지 않고 배수가 가능하다 할 것이므로 청구인의 개발행위허가신청에 대하여 피청구인이 신청지가 배수지 절단으로 인하여 인근농지에 피해발생이 우려되고 신청지가 상습침수지역이라는 이유를 들어 개발행위불허가처분한 것은 재량행위를 남용한 처분으로 보인다.
(2) 다만, 청구인은 청구인의 신청토지와 연접토지인 335번지와 336번지의 배수가 연접된 1048번지의 약 7～10m 폭의 구거와 바로 접하고 있을 뿐 아니라 그 구거는 불과 약 50m의 거리에 폭 50m 정도의 보다 넓은 구거와 연결되어 있으므로 배수에는 어려움이 없다고 주장하고 있는 데 대하여는, 1048번지의 구거의 하상이 연접토지인 335번지와 336번지 보다 높아 청구인의 주장은 이유가 없다할 것이고, 또한 청구인은 신청토지와 인근에 위치한 505-6번지와 481-2번지가 신청지와 동일한 조건임에도 기 건축허가가 되었다고 주장하나, 이 토지들은 청구인의 토지보다 지대가 높은 지역으로 배수에는 지장이 없고, 2003년 태풍 매미 때도 침수가 되지 않은 지역으로 청구인의 신청지와는 여건이 다르다할 것이다.
라. 따라서 2004. 8. 26. 피청구인이 청구인에게 한 개발행위불허가처분의 취소를 청구한 청구인의 청구는 이유가 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
