| 1. 청구인 주장
가. 청구인은 2004. 12. 23. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 임야 6,009㎡ 토지에 일반목욕장 및 휴게음식점 건립을 위한 건축허가 신청관련 서류(토지형질변경, 산림형질변경허가, 도로점용허가, 배수설비설치신고, 정화조설치신고)를 피청구인에게 제출하였으나, 2004. 1. 피청구인으로부터 ○○시도시계획조례 제28조의 규정에 의거 면적이 3천제곱미터 이상인 토지의 형질변경은 시 도시계획위원회의 자문을 거쳐야 하므로 관련서류(산지전용허가관련, 도로등의 연결허가 및 점용허가관련, 건축법관련, 개발행위 관련)의 보완요구가 있어 보완관련 서류 일체를 보완하여 피청구인에게 제출하였고, 이에 피청구인은 2004. 5. 1. 건축과-4101호로 도시계획위원회의 결과통보가 지연된다는 통보를 하였으며, 2004. 5. 7. 건축허가신청서를 반려하였다.
나. 건축허가신청 반려처분 내용으로는 (1) 본 지역은 국도 2호선 변으로 국도의 현재 교통신호체계 및 입지여건상 교통사고가 유발될 우려가 있으며, (2) 본 토지의 주차시설 및 휴게음식점으로 계획된 부지는 높이 10m 가량의 옹벽이 설치되어 있어 옹벽전도 등의 재해위험이 있어 본 시설을 이용하는 시민의 안전이 우려되고, (3) 국토의계획및이용에관한법률 제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의거 도로, 수도, 하수도가 설치되지 아니한 지역에는 개발행위를 허가하지 않도록 되어 있는바, 본 지역은 수도 및 하수구가 미설치된 지역으로 종합적인 여건을 고려할 때 다중이용시설인 일반목욕장 및 휴게음식점을 건축허가하기에 부적당하다고 반려하였다.
다. 반려처분에 대한 부당성
(1) 청구인은 2004. 2. 19. ○○국도유지관리사무소로부터 도로점용허가 및 권리의무 승계를 받았으며, 국토관리청에서 도로점용허가시 교통신호체계 및 교통사고 유발우려지역 등을 종합적으로 검토하여 승인 하였으며, 피청구인은 법적근거 없이 추상적으로 반려사유에 포함한 것은 부당하다.
(2) 본 시설을 이용함에 있어 시민의 안전이 우려된다고 하였으나 동시설 기반시설인 옹벽은 1998. 3. 21. 녹지 52135-267호로 주택건립 7동 건축물 건립을 위한 산림형질변경 허가(6,015㎡)를 하여 (주)○○토건 대표 ○○○가 허가 목적대로 택지 조성과 기반시설 및 옹벽 등을 10m 미만의 옹벽설치 기준 표준설계도를 참고하여 완료한 시설물에 대하여 피청구인은 구조물에 대한 어떤 내용의 위험성이 있을 경우 그에 따른 보완요구를 하여야 할 것인데 추상적으로만 재해 위험이 우려된다고 한 것은 부당하며,
(3) 도로, 수도, 하수도가 설치되지 아니한 지역에서는 개발행위 허가를 하지 않도록 되어 있어 본 지역은 수도 및 하수도가 미설치된 지역으로 불가능하다고 하나, 도로 부분은 국토관리청에 점용허가를 받아 진입도로가 있으며, 또한 전소유자가 1997년도에 지하수개발이용신고(제97-1-38)를 하여 지하수가 개발되어 있으며, 2004. 6. 7. 청구인의 명의로 변경하였고, 수도 및 하수도는 신청지역과 접하고 있는 국도에 기존수도 및 하수도가 지나고 있으며, 수도시설은 피청구인의 수도과에 문의한 바, 신청부지에 수도시설은 가능하다고 하였다.
라. 이상으로 종합한 결과 피청구인의 반려처분은 관련부서의 의견과 관계법령 등을 충분히 검토하지 않고 실무종합심의회 심의없이 실과장의 결재를 득하여 피청구인이 추상적으로만 판단하여 반려 처분한 것은 위법 부당하여 행정심판청구에 이르게 되었다.
마. 따라서 2004. 5. 7. 피청구인이 청구인에게 한 건축허가신청반려처분은 부당하므로 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. ○○시도시계획위원회는 국토의계획및이용에관한법률의 규정에 의거 토지이용, 건축, 토목, 교통, 환경, 방재, 시정행정 등 각 분야별 학식과 경험이 풍부한 공무원, 시의원, 대학교수, 연구원, 유관기관, 일반시민중 위원으로 위촉 구성되며 ○○시의 도시계획과 관련된 제반사항을 자문 및 심의코자하는 기구로서,
나. 2004. 3. 12. 건축과-1833호에 의거 ○○면 ○○리 ○○번지내 일반목욕장 및 휴게음식점 건축을 위한 개발행위에 대하여 국토의계획및이용에관한법률 제58조 및 ○○시도시계획조례 제28조의 규정에 의한 ○○시도시계획위원회의 자문요청이 있어 2004. 4. 29. 위원회를 개최하였으며, 위원회개최결과 신청지역은 국도 2호선변 연접부지로서 진·출입을 위하여는 국도2호선에서 직접 진·출입이 되도록 위치하고 있는바, 도로 입지 여건을 살펴보면 도로 중앙분리 가드레일이 설치되어 있고 신호등 미설치 지역으로 진·출입부로부터 약 250～500여미터 이상 벗어난 신호교차로에서 유턴하여 진·출입을 하여야 하므로 주말 및 공휴일 교통량이 집중되는 도로에 일반목욕장과 휴게음식점을 건립할 경우 교통지체뿐만 아니라 교통사고의 위험이 가중될 것으로 예상되며, 특히 본 구간은 도로의 여건상 과속이 빈번한 지역으로 교통안전에 문제가 있으며, 또한 신청 토지는 1998. 3. 21. 녹지 52135-267호로 주택 7동 건축을 위한 산림형질변경 허가를 득하여 옹벽설치 표준설계 도서를 참고하여 옹벽을 설치하였다고 하나 본 옹벽의 부실공사로 인하여 토압 및 수압을 지탱하지 못하여 옹벽이 전도되는 재해가 있었으며 전도된 옹벽구간에 대하여는 현재 전석 쌓기를 완료한 상태이나 잔여구간은 당시 축조된 옹벽으로써 본 옹벽에 대하여 안정성 검토가 없었으므로 나머지 옹벽의 안전에 대하여 신뢰할 수 없고, 특히 1998년 산림형질변경 허가의 목적은 주택건립이었는바 자신의 거주를 목적으로 하는 당초 건축행위였으나 불특정 다수인을 대상으로 영업행위를 하고자 하는 일반목욕장 및 휴게음식점을 건립하는 개발행위는 그 목적과 취지가 커다란 차이가 있는 것으로서 재해로부터 안전을 보장할 수 없는 지역이라는 도시계획자문회의 의견이 제시되었으며, 신청 지역에는 하수관중 도로측구를 통한 우수관만 있고 오수관이 미 매설된 지역으로써 오수처리시설을 설치한다고는 하나 오수처리시설의 규모를 보면 일반목욕장의 설치로 이용되는 1일 최대 인구수 400인으로써 목욕장에서 발생되는 오수의 오수처리시설 처리후 우수관로 유입으로 인한 주변 환경오염이 예측되는 등 지역여건, 개발행위의 목적, 이용시민 안전등을 종합적으로 고려하고 재해로부터 시민의 보호와 안전하고 쾌적한 생활공간을 확보·제공하여야 하는 도시계획의 목적으로 볼 때 본 지역에 일반목욕장과 휴게음식점을 건립코자하는 개발행위는 부적당하다는 자문결과가 있었다.
다. 2003. 12. 23. 건축허가신청서가 접수된 후 2003. 12. 24. 도시계획과외 7개부서와 실무종합심의회를 개최하여 관련법의 적합여부를 협의하였으며, 심의결과 5개부서에 재협의를 요하는 보완사항이 있어 2004. 1. 19 보완 요구하여 관련부서와 실무종합심의회 및 도시계획위원회 자문을 거쳐 관련법에 대하여는 충분히 검토한 사항이며,
라. 실과장의 결재를 득하여 추상적으로만 판단하여 반려하였다는 내용에 대하여는 건축법 제8조 제4항 규정에서 건축 허가시에 확인하도록 되어 있는 국토의계획및이용에관한법률 제58조(개발행위허가의 기준) 규정의 적합여부를 확인하기 위해 도시계획위원회에 개발행위에 대한 자문을 의뢰토록 규정되어 있으며 자문결과가 다중이용시설인 일반목욕장 및 휴게음식점을 건축하기에는 종합적인 입지여건상 부적당한 것으로 심의되어 반려 처분한 사항으로 건축허가신청서에 대하여는 실무종합심의 및 ○○시도시계획위원회 심의로서 충분히 검토하여 ○○시사무전결처리규칙에 의하여 적합하게 반려 하였다.
마. 건축법 제8조 제4항의 규정에 건축 허가시에는 국토의계획및이용에관한법률 제58조(개발행위허가의 기준) 및 같은법시행령 제56조 규정의 적합여부를 확인하도록 규정되어 있으며 당해 건축허가신청서 개발행위에 대하여 도시계획위원회 자문결과가 부적당으로 심의되어 반려 처분한 사항이므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 당연히 기각되어야 할 것이다.
바. 따라서 2004. 5. 7. 피청구인이 청구인에게 한 건축허가신청반려처분은 적법·타당하고 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 건축법 제8조 및 같은법 시행령 제8조에 도로법에 의한 일반국도의 경계선으로부터 양측 50미터 이내의 구역에 건축 또는 대수선을 하고자 하는 경우에는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제58조, 제59조 및 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조, 제56조에 건축물의 건축 및 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장·또는 군수의 허가를 받아야 하며, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모(도시지역내 자연녹지지역에서 1만제곱미터 미만)에 적합하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 적합한 경우에 개발행위허가를 하여야 한다라고 되어 있으며, 같은법시행령 제51조에서는 법 제56조제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각호와 같다고 하면서 제1호에 건축물의 건축을, 제2호에 토지의 형질변경을 명시하고 있다. 또한 같은법시행령 제56조 별표1 분야별 검토사항 “라”호에서 개발행위허가기준으로서 “주변지역과의 관계”를, “마”호에서 기반시설을, 개별검토사항 “가”호에서 건축물의 건축허가기준을 규정하고 있으며, ○○시도시계획조례 제21조에서 시장은 신청지역에 도시관리계획이 결정되어 있는 경우로서 신청인이 인접의 기존시설과 연계되는 도로·상수도 및 하수도를 설치할 것을 조건으로 하는 경우(상수도에 갈음하여 먹는물관리법에 의한 먹는물 수질기준에 적합한 지하수개발·이용시설을 설치하도록 하거나 하수도에 갈음하여 오수·분뇨및축산 폐수의처리에관한법률에 의한 오수정화시설을 설치하는 경우를 포함한다)에는 국토의계획및이용에관한법률시행령 별표1 제2호의 규정에 의하여 도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여도 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있도록 하고 있으며, ○○시도시계획조례 제28조에는 면적이 3천제곱미터 이상인 토지의 형질변경을 위한 개발행위에 대하여는 시도시계획위원회의 자문을 거쳐야 하도록 되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면 청구인은 2004. 12. 23. ○○시 ○○면 ○○리 ○○번지 임야 6,009㎡ 토지에 일반목욕장 및 휴게음식점 건립을 위한 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 5. 7. (1) 국도의 현재 교통신호체계 및 입지여건상 교통사고가 유발될 우려가 있으며, (2) 신청 부지에 높이 10m 가량의 옹벽이 설치되어 있어 옹벽전도 등의 재해위험이 있어 안전이 우려되고, (3) 국토의계획및이용에관한법률 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조의 규정에 의거 도로, 수도, 하수도가 설치되지 아니한 지역에는 개발행위를 허가하지 않도록 되어 있는바, 본 지역은 수도 및 하수구가 미설치된 지역으로 종합적인 여건을 고려할 때 다중이용시설인 일반목욕장 및 휴게음식점을 건축허가하기에 부적당하다는 이유로 건축허가신청서를 반려한 것에 대하여, 교통신호체계 및 교통사고 유발우려에 대해서는 도로점용 허가과정에 국토관리청의 종합적인 검토후 승인이 되었고, 재해 위험에 대하여는 피청구인이 보완토록 요구하면 될 것이며, 수도 및 하수도 미설치에 대하여는 지하수가 개발되어 있고, 신청지역과 접하고 있는 국도에 기존수도 및 하수도가 지나고 있으므로 개발행위 허가 조건에 충족한다 할 것이며, 피청구인은 관련부서의 의견과 관계법령 등을 충분히 검토하지 않고 실무종합심의회 심의없이 추상적으로만 판단하여 실과장의 결재만 거쳐 반려 처분한 것은 위법 부당한 처분이므로 이를 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 피청구인은 본 사건 건축허가신청서를 반려함에 있어 신청지역이 국도 2호선 변으로 국도의 현재 교통신호체계 및 입지여건상 교통사고가 유발될 우려가 있다고 하였으나, 청구인의 사업계획상에 차량 진출입을 위한 가감차선을 확보한 점과 진영국도관리사무소에서 도로점용허가가 있은 점으로 보아 교통사고에 대하여는 검토가 되었다고 보아지며, 허가시 안내표지판 등 교통사고 예방 조치를 하도록 한다면 될 것임에도 교통사고 유발 우려라는 것이 건축허가의 제한이유에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이고, 본 신청 토지의 주차시설 및 휴게음식점으로 계획된 부지는 높이 10m 가량의 옹벽이 설치되어 있어 옹벽전도 등의 재해위험이 있어 본 시설을 이용하는 시민의 안전이 우려된다는 것에 대하여는 피청구인이 청구인의 건축허가 신청서의 건축설계 등 사업계획서를 검토하여 재해위험 등이 예상되는 때에는 이를 보완토록 하여 허가를 할 수 있으므로 이에 대하여 보완을 요구토록 하면 될 것이라는 청구인의 주장은 이유가 있다 할 것이다. 또한 피청구인은 청구인의 신청지가 수도 및 하수구가 미설치된 지역으로 도로, 수도, 하수도가 설치되지 아니한 지역에는 개발행위를 허가하지 않도록 되어 있는 국토의계획및이용에관한법률 제58조 제3항 및 같은 법 시행령 제56조의 규정을 들어 반려 하였으나, 본 신청지는 도시지역내 자연녹지지역으로 피청구인이 1998. 3. 21. 주택건립을 위한 산림형질변경 허가를 하여 택지조성과 기반시설 등 이미 부지조성과 지하수 개발이 되어 있고, 사업계획상 오수및축산폐수처리에관한법률의 규정에 의한 방류수 수질기준에 적합한 오수정화시설 설치계획이 수립되어 있으므로 이것이 개발행위허가의 제한사유에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(2) 이상과 같이 건축법과 국토의계획및이용에관한법률 등 관련법규에 배치되지 않고 동일부지에 대한 산림형질변경 허가로 부지조성이 되어 있어 그대로 방치하여 둔다면 오히려 관리 소홀의 우려가 있는 상태이며, 실무종합심의회 재심의시 실무부서의 검토결과 적합의견이 있었음에도 피청구인의 도시계획위원회 자문에서 교통지체와 사고유발 및 환경오염이 예상된다는 등의 사유를 들어 허가가 불가하다는 자문결과가 있었다는 이유로 피청구인이 청구인의 건축허가 신청을 반려한 것은 재량권을 남용한 부당한 처분이라고 판단된다.
라. 따라서 2004. 5. 7. 피청구인이 청구인에게 한 건축허가신청 반려 처분을 취소해 달라는 청구인의 청구는 이유 있다고 보아지므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
