| 이 유(2004-265)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2004. 7. 16. ○○시 ○○동 337-2번지외 1필지 1,635㎡ 토지에 제2종근린생활시설 건축을 위해 피청구인에게 착공신고를 하였으나, 2004. 7. 19. 피청구인으로부터 착공신고 지번은 본 신청지는 ○○○○경제자유구역 가주지구 개발계획에 포함되어 2005년 10월 사업시행자인 한국토지공사에서 재정경제부로부터 실시계획승인을 득하고자 업무를 추진중인 지역으로, 기 허가된 건축행위라 하더라도 사업지구지정 이후의 착공신고는 개발행위에 해당되며, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제8조 및 택지개발촉진법 제3조에 의거 개발예정지구내 건축행위는 ○○○○경제자유구역개발사업의 원할한 추진과 개발사업에 부합되지 않는 건축은 청구인들의 재정적 손실등을 고려하여 착공을 제한함을 이유로 청구인들의 위 건축물 착공신고를 반려하였다.
나. 이 건 착공신고에 대한 경위
(1) 청구인은 ○○시 ○○동 337-2번지외 1필지에 대하여 ○○종합식품이라는 상호로 식품제조가공업(면류)을 하기 위하여 2002. 8. 9.경 그 당시의 관할 행정청인 ○○시로부터 건축허가를 받고 다시 위 지상에 위 제조 가공된 면류를 판매하기 위한 점포 건축물을 신축하기 위한 건축허가를 받은 후, 청구인은 위 지상에 공장건물을 신축하여 건물을 준공한 뒤 2004. 8. 18. 피청구인으로부터 영업신고를 필하고 이에 대한 영업신고증을 수령하였다.
(2) 한편 청구인은 이 사건 토지 지상에 위 공장에서 제조 가공된 면류를 판매하기 위한 점포 건물에 대한 건축 허가후 1년이 경과하게 되어 관할 ○○시청으로부터 건축허가 연장 허가를 받아 있던 중인 2004. 6.경에 이 사건 토지의 건축허가와 관련한 개발행위(토지 형질변경)에 대한 사업기간이 만료되니 미착공 사업장은 빠른 시일내인 2004. 7. 15.까지 착공신고를 하여 달라는 공문이 왔으므로 구비서류를 갖추어 피청구인에게 착공신고를 하였으나 피청구인으로부터 반려통보를 받게 된 것이다.
다. 피청구인은 청구인의 이 사건 착공신고에 대한 불가통보는 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제8조와 택지개발촉진법 제3조에 의하여 ○○○○경제자유구역 개발사업의 원활한 추진과 개발사업에 부합되지 않는 건축은 착공을 제한한다는 것이나, 청구인은 피청구인에 의한 경제자유구역 지정 이전인 2002. 8. 9. 이미 ○○시로부터 이 사건 토지 지상에 면류공장에서 생산되는 제품을 판매하기 위한 건물을 신축하는데 필요한 건축허가를 받은 후 다시 건축법에서 규정한 기간 내 1년기간 연장중에 착공신고 안내문에 의거하여 피청구인에세 착공신고를 접수하였다 반려된 것인데 피청구인의 이와 같은 처분은 피청구인의 경제자유구역 지정 전에 이미 건축법에 의거하여 허가를 득한 사항으로써 이미 허가를 득한 행위까지 피청구인이 기속할 수는 없다 할 것이고, 피청구인의 위와 같은 처분은 행정재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이다.
라. 따라서 2004. 7. 19. 피청구인이 청구인에게 한 착공신고 불가처분은 이를 취소해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 사건의 경위
(1) 청구인은 2002. 8. 9. ○○시 ○○동337-2, 337-3번지상에 제2종근린생활시설(대지면적 1,635㎡, 건축연면적 199.83㎡)을 건축 하고자 ○○시장에게 건축허가를 득한 후 경제적인 사정을 이유로 하여 2003. 8. 13. ○○시장에게 착공연기 신청을 하여 2004. 7. 31까지 착공연기를 하였으며, 2004. 7. 16. 피청구인에 건축물 착공신고를 하였으나 경제자유구역내 사업시행예정인 개발지구에 속하여 개발계획 및 개발사업에 불부합하다는 사유로 피청구인이 2004. 7. 19. 착공신고 불가통보를 한 사항이며,
(2) 피청구인은 청구인이 2004. 7. 16. 착공신고 제출한 사항에 대하여 검토한 결과 신청지역이 2003. 10. 30. 재정경제부고시 제2003 - 20호(관보 제15533호)로 ○○ㆍ○○ 경제자유구역으로 지정ㆍ고시된 개발지구(○○지구)에 해당되어 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제3조, 같은법 제8조의 규정에 따라 경제자유구역내 개발계획에 부합되지 않는 건축물의 건축등 개발행위는 제한하는 것이 타당하다고 판단하여 2004. 7. 19. 청구인의 착공신고를 불가처분 하였다.
나. 청구인의 경제자유구역 지정이전에 이미 건축법에 의하여 허가를 득한 사항으로서 착공신고를 제한한 사항은 위법한 처분이므로 취소되어야 한다는 주장에 대하여,
(1) 청구인은 2002. 8. 9. 건축허가를 득하고 건축비 부족 등으로 청구인의 경제적인 사정으로 1차례 착공연기를 하여 2003. 10. 30. ○○○○경제자유구역 지정·고시된 이후인 2004. 7. 16. 착공신고서를 피청구인에게 제출한 것으로, 이 건 신청지역은 2003. 10. 30. 재정경제부고시 제2003-20호로 경제자유구역내 개발지구로 지정·고시되어 국제업무 및 해사 기능 종사자를 위한 주거지로 개발예정인 지구로서 2004. 3. 6. 개발사업자(사업시행자:한국토지공사)를 지정하여 개발사업 추진과정에 있다.
(2) 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제8조에 의하면 “경제자유구역의 지정이 있은 때에는 다음 각호의 결정·승인 및 지정이 있은 것으로 본다. 1. 도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정, 동법 제4조의 규정에 의한 도시개발사업계획의 수립, 2. 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 동법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인, 3. 산업입지및개발에관한법률 제6조 내지 제7조의2의 규정에 의한 국가산업단지·일반지방산업단지 및 도시첨단산업단지의 지정”으로 규정하고 있는 바, 경제자유구역개발계획을 수립하여 경제자유구역으로 지정·고시된 “○○○○경제자유구역”은 도시개발법, 택지개발촉진법 및 산업입지및개발에관한법률등에서 정하는 도시개발구역, 택지개발예정지구 및 산업단지 지정의 효과를 가지며, 이러한 승인·결정·지정지역에서의 건축물 설치등(개발행위)은 허가를 받도록 정하고 있다.
(3) 따라서 청구인의 건축허가 신청지는 경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의하여 2003. 10. 30.자로 지정·고시된 “○○○○경제자유구역”에 포함된 개발지구로서 가주지구에 위치한 토지로, 건축허가 등은 상기의 법률에 정하는 기준에 부합하여야 한다.
(4) 그러나 위 ○○지구는 경제자유구역내 국제업무 및 해사기능 종사자를 위한 주거지로 개발예정인 지구 내에 위치한 토지에 청구인의 신청을 허가하여 건축물의 건축 등 행위가 이루어질 경우 개발계획과 배치되어 개발사업 착수시 청구인의 건축물을 즉시 철거하여야 하므로 청구인 재산상의 손실이 클 뿐 아니라 국가적인 정책사업의 시행에도 막대한 지장을 초래함은 명백하다 할 것이다.
(5) 2004. 7. 2. 인천경제자유구역청은 영종지역 개발사업구역내 경제자유구역의 개발계획에 부합하지 않는 기 개발행위(건축허가등)에 대하여 경제자유구역 지정이전에 이미 건축허가를 득하고 착공신고를 완료한 공사중인 건축물 65건에 대해서도 공사중지 명령을 내렸으며 이미 건축허가를 득한 15건에 대해서는 건축허가를 취소하는등 경제자유구역 개발사업에 부합하지 않는 개발행위의 착수는 강력히 제한하고 있다.
(6) 따라서 2003. 10. 30. 신청 당시 경제자유구역으로 지정ㆍ고시가 되어진 지역으로 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제3조, 같은법 제8조에 위배되어 국토의계획및이용에관한법률 제58조 규정에 의거 경제자유구역내 개발지구인 ○○지구에 포함된 청구인의 토지에 대한 건축물착공 신고를 2004. 7. 19. 부득이 반려처분 하였으며, 헌법 제23조 제2항에 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.” 라는 규정에 비추어 봐도 청구인에 대한 이 건 처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다.
다. 이상과 같이 위에서 언급한 사실들을 종합해 보면 국가정책사업의 원활한 추진과 개발사업착수시 청구인이 받게 될 재산상의 손실이 막대하고 외국인투자촉진과 국가경쟁력 강화를 위한 경제자유구역의 개발계획에 지장을 초래하게 됨이 명백하여 경제자유구역 개발지구(○○지구)에 포함된 청구인의 토지에 대한 건축물 착공신고를 2004. 7. 19. 부득이 불가 처분하였다. 따라서 이 건 처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없으며, 경제자유구역으로 지정ㆍ고시가 되어진 지역으로 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제3조, 같은법 제8조에 위배되어 국토의계획및이용에관한 법률 제58조 규정에 의거 피청구인이 착공신고를 불가처분한 것으로써 이는 적법한 처분이다.
라. 따라서 2004. 7. 19. 피청구인이 청구인에게 한 착공신고 불가처분은 적법·타당하고 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련 법규를 살펴보면, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제6조 제6호에서 경제자유구역개발계획에는 토지이용계획 및 주요기반시설계획이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제2호에서 경제자유구역의 지정이 있은 때에는 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 동법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인이 있은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 택지개발촉진법 제6조 제1항에서 예정지구 안에서 토지형질의 변경·건축물의 건축·공작물의 설치 또는 토석·사력의 채취 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 관할 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가를 받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 예정지구의 지정·고시 당시 이미 관계법령에 의하여 토지의 형질변경·건축물의 건축·공작물의 설치 또는 토석·사력의 채취 등에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는 경우를 포함한다) 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다고 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 제반서류 등을 종합해 보면 청구인은 2004. 7. 16. ○○시 ○○동 337-2번지외 1필지 1,635㎡ 토지에 제2종근린생활시설 건축을 위해 피청구인에게 착공신고를 하였으나, 2004. 7. 19. 피청구인으로부터 신청지가 ○○○○경제자유구역 ○○지구 개발계획에 포함되어 2005. 10. 사업시행자인 한국토지공사에서 재정경제부로부터 실시계획승인을 득하고자 업무를 추진중인 지역으로, 기 허가된 건축행위라 하더라도 사업지구지정 이후의 착공신고는 개발행위에 해당되며, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제8조 및 택지개발촉진법 제3조에 의거 개발예정지구내 건축행위는 ○○○○경제자유구역개발사업의 원할한 추진과 개발사업에 부합되지 않는 건축은 청구인들의 재정적 손실등을 고려하여 착공을 제한함을 이유로 청구인들의 위 건축물 착공신고를 반려하였고, 이에 청구인은 피청구인에 의한 경제자유구역 지정 이전인 2002. 8. 9. 이미 ○○시로부터 이 사건 토지 지상에 면류공장에서 생산되는 제품을 판매하기 위한 건물을 신축하는데 필요한 건축허가를 받은 후 청구외 ○○시장의 착공신고 안내에 의거 피청구인에게 착공신고를 하였다 반려된 것으로 경제자유구역 지정 전에 이미 건축법에 의거하여 허가를 득한 행위까지 피청구인이 제한할 수는 없다 할 것이어서 피청구인의 위와 같은 처분은 행정재량권을 일탈한 위법한 처분이라 할 것이므로 이를 취소해 줄 것을 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대, 청구인이 건축허가를 받아 착공신고한 지역은 2003. 10. 30. 재정경제부고시 제2003-20호로 경제자유구역내 개발지구로 지정·고시되어 국제업무 및 해사 기능 종사자를 위한 주거지로 개발예정인 지구로서 청구인은 이 건 신청지에 2002. 8. 9. 건축허가를 이미 득한 후 1차례 착공연기를 하여 2004. 7. 16. 착공신고서를 피청구인에게 제출하였으나, 이 시점은 ○○○○경제자유구역 지정·고시된 2003. 10. 30. 이후이고, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 및 택지개발촉진법에 의거 본 신청지역은 예정지구의 지정과 택지개발계획의 승인이 있은 것으로 보아 예정지구의 지정·고시 당시 이미 관계법령에 의하여 토지의 형질변경·건축물의 건축·공작물의 설치 또는 토석·사력의 채취 등에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는 경우를 포함한다) 그 공사 또는 사업에 착수한 경우 외에는 예정지구 안에서 토지형질의 변경·건축물의 건축등과 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에는 관할 시장 또는 군수의 허가를 받아야 할 것인 바, 청구인은 2002. 8. 9. 청구외 ○○시장으로부터 건축허가를 받았으나 공사 또는 사업에 착수하지 않았고, 이후 허가 받은 지역이 2003. 10. 30. ○○○○경제자유구역 지정으로 인하여 주거지 개발예정 지구로 된 상태이므로 청구인은 경제자유구역의지정및운영에관한법률 및 택지개발촉진법에 의거한 적법한 절차에 의거 피청구인의 허가를 받아야 할 것임에도 청구인이 관련법에 의한 피청구인의 허가를 받지 않은 상태에서 기 건축허가에 따른 착공신고를 한 것은 부적법한 신고로 보아야 할 것이므로 피청구인이 청구인의 착공신고를 불가처분 한 것이 재량권을 일탈하여 위법하거나 부당한 처분이라고 볼 수 없다 할 것이다.
또한 청구인은 청구외 ○○시장의 착공신고 안내에 의거 구비서류를 갖추어 피청구인에게 착공신고를 하였다고 하나, 청구인은 청구인이 건축허가를 받은 부지의 개발행위 허가권자인 청구외 ○○시장으로부터 건축허가와 관련한 개발행위 허가를 받았음을 알 수 있는 바, 이에 청구외 ○○시장이 개발행위에 대한 사업기간이 만료되어 미착공 사업장에 대하여는 빠른 시일내 착공하라는 안내 공문을 발송한 것은 개발행위 허가를 받은 대상자에 대하여 사업기간 만료가 되기 전에 관련법에 맞게 적법한 조치를 하도록 안내한 것이지 그 안내로 청구인에게 적법하게 착공신고를 할 수 있는 상태가 되었다고 보기는 어렵다 할 것이다.
라. 따라서 2004. 7. 19. 피청구인이 청구인에게 한 착공신고 불가처분은 적법·타당하고 청구인의 청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
