| 이 유(2004-270)
1. 청구인 주장
가. 청구인 회사는 2003. 10. 29. ○○건설주식회사가 55%, ○○○○공사가 45%의 지분을 각 출자하여 재생용 비금속가공원료생산업체로 고무분말(조분말, 미세분말, 개질분말) 생산을 목적으로 설립되었다. 청구인회사는 2001. 2. 국산신기술(KT Mark)을 획득(과학기술부)하였으며, 2001. 11. 국제특허(PCT, LNG 냉열을 이용한 폐타이어 분쇄공정)를 출원하였으며, 2002. 10. ○○건설주식회사와 ○○○○공사 공동추진반을 운영하였으며, 2003. 10. 합작투자계획약정서를 체결(○○건설주식회사, ○○○○공사)하였으며, 2003. 10. 29. 법인으로 설립되어 현재에 이르고 있다.
나. 청구인회사는 LNG를 기화시키는 과정에서 발생되는 LNG의 냉열을 회수, 이용하여 불용타이어를 동결 및 분쇄하여 연간 15,000톤의 고품질, 고부가가치의 고무분말을 생산할 수 있다. 청구인회사가 불용타이어를 이용하여 고품질, 고부가가치의 고무분말을 생산함으로써 불용타이어의 환경 친화적 재처리로 환경공해를 최소화 할 수 있으며, 폐기되는 LNG 냉열을 회수·이용하는 새로운 에너지절감을 할 수 있으며, 지역경제발전 및 고용창출 효과는 물론, 고무분말 및 플랜트 수출로 인하여 외화를 획득할 수 있으며, 전량수입에 의존하고 있는 천연고무의 수입을 대체할 수 있는 효과를 가져올 수 있다.
다. 청구인회사는 위에서 본바와 같이 불용타이어를 이용하여 고품질, 고부가가치의 고무분말을 생산하기 위하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○국가산업단지 내에 공장을 건축하기로 계획하고, 2002. 8. 17.경 건설교통부에 ○○국가산업단지 개발계획(지정 및 실시계획)변경 협의요청을 하여 건설교통부, ○○○도, ○○시등 관련 관공서가 협의에 착수하였다. 건설교통부는 ○○국가산업단지 개발계획(지정 및 실시계획)변경 협의를 하는 과정에서 청구인회사가 ○○국가산업단지내 "재생용 가공원료 생산 사업과 관련한 ○○국가산업단지 개발계획"을 ○○○도를 경유하여 피청구인에게 통지하였다. 피청구인은 2003. 4. 14.경 청구인회사가 추진하는 재생용 가공원료 생산 사업과 관련한 ○○국가산업단지 개발계획과 관련하여 민원이 발생될 것을 우려하여 현재 국내에서 재생용 가공원료를 생산하고 있는 2곳을 방문하여 민원이 발생할 소지의 문제점을 검토하였는데, 이때 피청구인은 3가지의 문제점을 청구인에게 통지하였고, 위 3가지의 문제점을 해결한다면 국가산업단지 개발 실시계획변경에 협의하겠다고 하였다.
라. 피청구인이 제시한 3가지 문제점은 불용타이어분말 공장이 가동된다면 소음, 분진, 해충(모기)등이 발생한다는 것이며, 이러한 문제점을 보완하라고 하였고, 청구인회사는 위 3가지 문제점에 대한 계획수립 첫째, 소음에 대하여는 최신식 설비를 이용하고, 별도의 방음시설을 하여 소음배출허용 기준치 이하로 유지할 수 있도록 하는 계획을 수립하였고, 둘째, 분진에 대하여는 생산공정을 모두 실내에서 처리하고, 이송장치를 단순 컨베이어가 아닌 공기이송방식(밀폐식)을 채택하여 분말의 비산을 방지하는 계획을 수립하였고, 셋째, 해충문제에 대하여는 모기가 발생하는 원인이 폐타이어를 실외에 오랫동안 방치함으로써 폐타이어 공간에 물이 고여 고인물에 모기의 유충이 서식함으로 모기가 발생하는 것으로 신청인회사는 이를 불용타이어를 공장에 입고하는 즉시 조각을 내어 실내에 보관시킴으로서 모기 유충이 아예 서식하지 못하도록 하는 계획을 수립하여 이를 피청구인에게 보고하였다. 피청구인은 청구인의 보완계획 수립을 보고 받고 이에 수긍하여 국가산업단지 개발실시계획변경(원고회사의 공장설립)에 협의하고, 2003. 12. 30. 청구인에게 건축허가를 하였으며, 2004. 1. 14. 폐기물처리시설 설치신고 수리를 하였다.
마. 청구인회사가 신축 중에 있는 불용타이어 분쇄공장은 소음, 분진, 해충이 발생하지 않도록 계획, 설계된 것으로서 환경에는 전혀 영향이 없으며, 청구인회사는 2003. 12. 30. 건축허가를 득하고 2004. 3. 23. ○○국가산업단지내에 재생용 가공원료 생산 공장건축에 착수하였고, 2004. 3. 22.부터 2004. 6. 9.까지 인근마을(○○마을) 주민(약 100세대)들과 대화하고 설득하며 공사를 진행하였는데, 2004. 6. 10.부터 폐기물처리장 건설공사 반대와 연계된 주민집회 및 공사방해로 인하여 공사를 중단하였다. 민원내용은 아이스링크장 건설 촉구, 냉동·냉장창고 건설 촉구, 폐기물처리장 원위치 건설, 폐타이어 분쇄공장 건설 반대 및 공단개발 피해보상(공단인근 육지 반경 2km 직접보상, 6km 간접보상)으로 청구인 회사는 2004. 3. 8.경 ○○면 관계자를 방문하여 청구인회사가 신축중인 재생용 가공원료 생산 공장건축에 대하여 설명하면서 위 공장의 가동시 환경으로 인한 문제가 전혀 발생할 수 없음에 대해서도 설명하였다.
바. 2004. 3. 9. 광도면 주민들은 공사장 입구에 모여 폐타이어 분쇄공장 건설을 반대한다는 집회를 하여 청구인회사는 2004. 3. 15. 광도면 관계자를 방문하여 민원해결방안을 협의하였으며, ○○개발환경대책위원회에 사업설명회를 하였으며, 2004. 3. 16.에는 지역주민이 모인 자리에서 사업설명과 환경에는 전혀 문제가 없음을 설명하였다. 지역주민들의 문제제기 내용은 위에서 제시한 3가지 문제점 보다는 청구인회사의 공장부지는 마을과 인접한 곳으로 당초 홍보관 건설부지였음에도 주민들과 협의없이 폐타이어 분쇄공장 용지로 바뀌었고, 주민과의 약속인 아이스링크장 건설은 계속 지연되고 있으니 이는 공단개발자가 지역주민과의 약속이행을 하지 않은 것이므로 공단개발자(○○○○공사)가 지분을 갖고 있는 청구인회사의 공장건설을 반대한다는 논리이나, 이는 어디까지나 공단개발자와의 문제이지 청구인회사와의 문제는 아닐 것이며, 청구인회사의 공장부지에 계획된 홍보관은 이미 공단개발자의 타 부지에 건립되었다.
사. 주민 대표단과의 수차례의 회의에서도 상기 문제점과 그 외에도 공단개발과 관련된 문제들(사원주택 미 건립 등)만 장황하게 주장하고 청구인회사의 설명은 들으려하지 않아 번번이 회의가 무산되었으며, 주민들과의 개별 접촉시에는 청구인회사의 설명에 수긍은 하지만 반대자들의 주장이 강하고 집회 주동자들의 선동으로 대화가 어려웠다. 그러나 가장 인근마을인 ○○마을 주민들과는 그동안 여러 차례의 개별접촉과 합동회의(항의방문 및 간담회)를 통하여 청구인회사의 공장이 환경에 문제점이 없음을 인식하고 상호협의를 통하여 원만히 해결하기로 하였으나, 마침 공단 폐기물 처리장(건설위치 변경) 반대집회와 맞물려 집회 시위가 확대됨으로 합의로 진전되지 못하였다.
아. 청구인회사는 지역주민들과의 민원해결방안을 다각적으로 논의하여 왔으나, 민원인들이 계속하여 청구인회사의 환경문제보다는 공단전체의 문제와 연계하려고 하여 문제해결이 늦어져 왔고, 지역주민들의 집회가 장기화되면서 ○○시 국장과 부시장의 중재 노력에도 불구하고 주민들은 학생자녀 등교거부 등 과격화 기미가 보이자, 2004. 7. 5. ○○시장이 주민간담회에서 어떤 이유인지는 몰라도 "폐타이어 분쇄공장은 철수시키겠다”는 발언을 하였다. ○○시장의 위와 같은 발언으로 집회는 해산되었으나, 청구인회사와 주민들과 접촉, 대화도 불가능하게 되었으나, 청구인은 주민대표들과 계속 접촉하면서 문제를 해결하려고 노력하였으며, 전 주민들에게 서신을 보내어 유해한 공장이 아니라는 것을 홍보하여 왔다. 이러한 노력을 계속하고 있었음에도 ○○시는 2004. 8. 19. 청구인회사에 대하여 집단민원 해결 지연을 이유로 2004. 8. 23.부터 2004. 9. 22.까지 건축공사 중지하라는 공문을 발송하였다.
자. 처분의 부당성
(1) ○○면 지역주민들의 민원내용은 위에서 본바와 같이 ①아이스링크장 건설 촉구, ②냉동·냉장창고 건설 촉구, ③폐기물처리장 원위치 건설, ④공단개발 피해보상(공단인근 육지 반경 2km 직접보상, 6km 간접보상), ⑤폐타이어 분쇄공장 건설 반대인데, ○○면 지역주민들의 민원내용에 의하면 청구인회사와 관련한 직접적인 원인이 아니라 모두 ○○면 지역주민들과 주식회사 ○○건설, ○○○○공사와의 사이에 발생된 약정과 피해보상 문제임을 알 수 있다. 즉, ○○면 지역주민들의 민원내용은 주식회사 ○○건설, ○○○○공사가 ○○국가산업단지를 개발하면서 ○○면 주민들에게 위 ①, ②, ③항에 대하여 이행을 하겠다고 하였으나 위 주식회사 ○○건설, ○○○○공사가 위 약정사항을 이행하지 않자 이에 대하여 많은 불만이 쌓여 있던 차에 청구인회사가 ○○국가산업단지 공단내에 공장을 신축하자 위 불만사항과 맞물려 민원이 제기된 것이다. 따라서 ○○면 지역주민들의 민원내용은 실질적으로 청구인회사와는 무관한 사항이며, 다만 청구인회사가 ○○국가산업단지 공단내에 공장을 신축함을 기화로 위 주식회사 ○○건설, ○○○○공사에 대하여 광도면 지역주민들과의 약정을 이행하게 하기 위하여 민원을 제기한 것이다.
(2) 그리고 청구인회사는 ○○국가산업단지 내에 불용타이어 분말공장을 신축하기 위하여 ○○국가산업단지 개발계획 변경 협의요청을 하여 관련부처에서 충분한 협의를 거쳤고, ○○면 지역주민들에게도 충분한 설명을 하여 협조를 구하였을 뿐만 아니라 ○○면 지역주민들이 우려한 3가지의 환경문제에 대하여도 완전히 보완하였으므로 ○○면 지역주민들의 민원은 청구인회사에서 신축하는 공장과는 거리가 멀다 할 것이다. 따라서 ○○면 지역주민들의 민원사항은 어느 모로 보나 부당하다 할 것이다.
(3) 위에서 본바와 같이 청구인회사가 신축중에 있는 불용타이어 분말공장은 소음, 분진, 해충이 발생하지 않도록 계획, 설계된 것으로서 환경에는 전혀 영향이 없고, 청구인회사는 ○○면 지역주민들의 집회 및 시위로 인하여 사업에 많은 차질을 초래하므로 민원을 해결하기 위하여 다각도로 최선의 노력을 하여 왔으나, 공단개발 관련한 집단민원으로 민원이 해결되지 않고 있다는 것을 ○○시에서도 잘 알고 있는 사안임에도 청구인에게만 책임을 전가하여 공사자체를 중지시킨 것은 부당하다.
(4) ○○면 지역주민들의 민원제기 사항은 청구인회사가 공장을 신축하여 가동하는 경우 인근주민들에게 미치는 환경적인 영향에서가 아니라 공단개발자가 ○○국가공단을 개발하면서 광도면 지역주민들에게 약속한 사항이 이행되지 않고 공단개발과 관련된 여러 가지 불만으로 인하여 시위를 하고 있는 것임에도 불구하고 ○○시는 이러한 사정을 전혀 감안하지 않았고 ○○시장이 주민간담회 및 집회현장에서 청구인회사를 철수시키겠다는 발언을 함으로서 그나마 진행되던 인근마을 주민과의 대화도 단절시킨 결과를 초래하였다.
(5) ○○시가 이 사건 통지 처분을 내리기까지 허가권자인 청구인회사에 대하여 의견을 청취한다든지 혹은 의견진술기회를 부여한다든지 하는 절차를 전혀 거치지 않았으므로 절차적 위법성이 있고, 아울러 민원의 정당성에 대한 전혀 판단도 없이 일방적으로 중지시킨 것은 종전 공단조성과 관련된 모든 민원을 일방적으로 청구인회사에게 전가하는 것은 내용적 위법성이 있다고 할 것이므로 위 정지처분은 위법·부당하다고 할 것이다.
차. 따라서, 피청구인의 청구인에 대한 건축공사 중지 지시처분은 부당하여 취소해달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 처분개요
(1) 청구인은 2003. 12. 2. ○○시 ○○면 ○○리 290번지에 폐타이어 분쇄공장(이하 “이 사건 공장”이라 함) 용도의 건축허가신청서를 피청구인에 접수하였고, 피청구인은 건축법 제8조의 규정에 의거 2003. 12. 30. 건축허가서를 교부하였으며, 아울러 이 사건 공장 건축과 관련된 폐기물처리시설설치신고서가 2004. 1. 7. 접수되어 2004. 1. 14. 수리하였고, 또한 건축공사를 착수하는 건축물 착공신고서가 2004. 3. 15 접수되어 2004. 3. 16. 이를 수리하였고, 이후 건축공사를 진행하기 시작하였다.
(2) 이 사건 공장 신축부지는 1974. 4. 1. 국가산업단지로 지정된 공단부지로서 20년가량 개발 없이 방치되어 오다 1996. 11. 4. ○○국가산업단지개발계획 정부안이 확정됨으로서 개발이 활발하게 추진되고 있는 ○○국가산업단지(이하 “단지”라 함)내에 있고, 당초 위 단지 개발계획에는 이 사건 공장 건립계획은 없었으나 위 단지 개발사업시행자인 ○○○○공사와 (주)○○건설이 본 공단개발계획을 주관하고 있는 건설교통부에 위 단지내 개발계획변경을 신청하였고, 이후 청구인회사(지분율 ○○건설 55%, ○○○○공사 45%)의 이 사건 공장건립계획이 승인되었다.
(3) 위 개발계획 승인 협의과정에 있어서 피청구인은 건설교통부 및 경상남도에 “이 사건 공장건축 부지는 당초 계획에 홍보관과 과학관 등을 건립키로 되어 있었고, 사업시행자는 이 내용을 시민들에게 수차례 설명, 약속한 사항으로 이를 변경하게 되면 집단민원이 야기되어 공단개발에 막대한 지장이 우려되므로 당초 계획대로 추진해 줄 것”을 의견제출하였고, 건설교통부에서 “공장건축 사업시행자가 책임지고 민원을 적극 해결하겠다”는 조치계획을 통보해 옴에 따라 피청구인은 이를 근거로 하여 건축허가 및 폐기물처리시설 설치신고를 수리 하였으나, 이 사건 건축과 관련하여 2004. 1. 1.부터 2004. 9. 3. 사이에 공장건립을 반대하는 집회(71건 참가인원 3,210명)가 계속적으로 발생 되었고, 피청구인은 청구인에게 기 제출한 조치계획에 의한「민원발생시에 청구인 회사가 책임지고 민원을 해결 하겠다」는 확약을 이행하여 민원을 조속히 해결해 주기를 수차례 촉구하였으나, 민원을 해결하지 않고 공사를 강행함으로서, 집단민원이 장기화되어 해결의 실마리가 보이지 않고 공사를 강행하려는 청구인측과 이를 저지하려는 지역주민들 간의 충돌로 인명피해 등 불상사가 일어날 우려도 제기되고 있어, 위 민원해결 확약사항을 이행토록하여 지역사회의 안정과 주민복리를 도모코자 건축공사 일시중지(2004. 8. 23부터 2004. 9. 22.까지) 지시를 한 것이다.
나. 청구인 주장에 대한 반박
(1) 청구인이 공장 건립시 우려되는 소음.분진.해충에 대한 문제점에 대한 보완계획 수립을 보고 받고 우리 시에서 이에 수긍하여 국가산업단지 개발계획 변경에 협의하였다는데 대하여,
청구인 회사는 이 사건 공장건립을 위하여 건설교통부에 재생용가공원료생산사업 부지로 개발계획을 변경하기 위하여 ○○국가산업단지 지정(개발계획)변경승인 신청서를 제출하였으며, 2002. 10. 25. 동 계획을 주관하고 있는 건설교통부에서 안정국가산업단지 개발계획을 일부 변경하기 위해 경상남도를 경유하여 피청구인에게 의견을 조회해 왔을 때, 피청구인은 변경하고자 하는 부지가 ○○○○공사의 홍보관과 과학관 건립 예정부지로 토지이용계획을 수립하여 시민들에게 수차 설명회를 개최하고 홍보하였음으로 재생용가공원료생산업 부지로 계획을 변경할 경우 시민들의 집단민원이 야기될 뿐 아니라 공단개발에 막대한 지장이 있을 것으로 우려되니 당초 계획대로 홍보관 및 과학관 건립예정지로 개발계획에 반영되어야 할 것임으로 변경에 대한 반대의견을 2002. 11. 8. 통보(도시58400-15319호) 하였다.
또한, 피청구인이 제출한 집단민원 발생 의견에 대해 건설교통부에서 위 단지 개발계획 변경과 관련하여 “재생용 가공원료생산 사업관련 민원 발생시 재생용가공원료 생산사업시행자 주도하에 적극 해결 할 것임”을 주내용으로 하는 건설교통부 조치계획을 2002. 12. 27. 통보 받았고, 건설교통부의 조치계획에 대해 피청구인은 폐타이어 고무분말 재생공장 부지로 변경 될 시 소음·분진·해충(모기) 발생 등으로 민원이 우려되므로 대책이 수립되어야 할 것이며, 또한 아이스링크장은 아직까지 계획이 수립되어 있지 않아 지역민들의 불신이 가중되고 있으므로 재생용 가공원료생산업 발주와 병행하여 아이스링크장도 착공되어 민원을 해소함이 바람직하다는 의견을 2003. 1. 23. 제출(도시58400-10409호)하였다.
이러한 과정을 거쳐 2003. 2. 28. 건설교통부에서「안정국가산업단지 지정(개발 계획)변경 고시」가 통보되어 왔고, 내용중에 “재생용가공원료업 관련 민원발생시 사업시행자 책임하에 적극 해결 하겠다”는 조건이 있었고, 이를 근거로 이 사건 공장건립을 허가한 것으로서, 청구인은 위 3가지 문제점인 소음, 분진, 해충문제에 대하여 청구인이 피청구인에게 보완계획을 보고하였다고 하나 전혀 보고한 사실도 없었으며, 피청구인이 수긍하여 국가산업단지 개발계획 변경에 협의하였다고 하는 주장은 더더욱 사실이 아니다.
(2) 청구인이 건축허가 및 폐기물처리시설 설치신고를 정당하게 득하였다는데 대하여,
건설교통부에서「○○국가산업단지지정(개발계획)변경」통보내용에 따라 민원 발생시 사업시행자 책임하에 적극 해결할 것을 조건으로 건축허가서 교부 및 폐기물처리시설 설치신고를 수리하게 된 것이다.
(3) 청구인이 공장건축 부지와 인접한 ○○마을 주민들과의 민원사항을 원만히 해결하기로 하였다는데 대하여,
청구인 회사는 사업설명회시 환경에 대한 문제가 전혀 없음을 설명하여 지역 민들에게 이해를 구한 것처럼 하고 있으며, 또한 민원 발생의 주요원인이 청구인 회사의 문제가 아니라 공단개발자의 문제라고 하는 것은 소음·분진·해충 등에 대한 피해로 주변환경에 악영향을 준다는 주민들의 걱정과 요구를 깊이 있게 고려하지 않은 처사로 민원해결을 위한 적극적인 대응을 하지 않고 있음을 보여주고 있으며, 이 사건 공장건축 부지와 인접한 ○○마을 주민들과 원만히 해결하기로 하였다고 하는 사항은 집단민원의 해결 기미가 전혀 보이지 않은 상황에서 볼 때 전혀 근거 없는 주장이다.
(4) 청구인이 집단민원의 원인은 청구인 회사와 직접적인 원인이 아니라 모든 것이 광도면 주민들과 주식회사 ○○건설, ○○○○공사와의 사이에 발생된 문제라는데 대하여,
청구인 회사는 ○○건설주식회사 55%, ○○○○공사 45%의 지분을 각 출자하여 설립된 회사로서, 주민들은 청구인 회사와 ○○○○공사와의 이러한 관계를 잘 알고 있고, 당초 ○○○○공사에서는 위 단지 조성당시 공단내 입주목적으로 자발적으로 “아이스링크장”을 설치하겠음을 전 시민들과 약속하였고, 수차례에 걸쳐 2004년까지는 건립 완공하겠다고 약속한 바도 있으나 현재까지도 추진사항이 전무한 실정이며, 또한, ○○○○공사가 시행자인 단지내 “폐기물처리장 건립”도 당초는 인근마을과 떨어진 산업단지내 동측 해안변에 설치키로 주민설명회까지 해놓고 마을과 인근한 현위치로 옮겨서 2004. 5. 14. 시공함으로써 ○○○○공사가 시민들을 우롱하고 기만한다고 여기고 있으며,
당초, 공단개발자인 ○○○○공사와 (주)○○개발에서 이 사건 공장건축 승인시에 제시한 “민원발생시 청구인회사가 적극 해결, ○○건설과 ○○○○공사가 적극 협력한다”는 조치계획은 피청구인이 이 사건 공장건립을 반대한 민원문제에 대하여 청구인회사가 적극 해결하고, 또 해결이 어려울 때는 ○○건설과 ○○○○공사는 적극적으로 협력하여 해결하겠다는 확약이라고 볼 수 있고, 이 조건에 근거하여 계획승인 및 건축허가된 청구인회사가 위 민원사항이 다소 공단개발자와의 문제가 포함되어 있다고 하더라도 주민과 공단개발자인 한국가스공사 및 대우개발과의 문제이니 청구인회사와는 무관하다함은 ○○○○공사의 지분이 45%나 되는 청구인회사의 기업의 윤리성이나 신뢰성 측면에서도 이치에 맞지 않는 주장이라 할 것이다.
(5) 청구인이 집단민원의 원인을 청구인 회사에게만 책임을 전가하고, 청구인 회사에 대하여 의견진술의 기회도 주지 않고 일방적으로 공사중지 처분을 한 사항은 위법하다는데 대하여,
피청구인도 민원해결을 위하여 한국가스공사에 대하여 주민과의 약정사항 이행 촉구와 앞으로의 계획통보 촉구 등 집단민원 해결을 위하여 대책을 강구하고, 주민설득을 하고 있음에도 청구인 회사에게만 책임을 전가한다고 하는 주장은 사실이 아니며, 이 사건 처분을 함에 있어서 청구인에게 의견진술의 기회를 주지 않았다고 하나, 2004. 6. 17. 2004. 6. 24. 두차례에 걸쳐 주민들과 협의점을 찾아 민원을 해결해 줄 것과 이를 이행치 않을 시는 행정조치를 할 것임을 통보한 바 있다.
다. 청구인은「○○국가산업단지 지정(개발계획)변경」승인신청을 하면서 “민원 발생시 신설예정 법인회사인 청구인 회사는 자기책임하에 민원을 해결” 하겠다는 의견을 제시하였고, 청구인 회사를 설립한 ○○○○공사는 국가정책 및 국민경제에 중대한 영향을 미치는 정부관리기업체로서 공공의 복리 증진을 목적으로하는 공공성과 기업의 이윤을 추구하는 기업성을 동시에 갖고 있음을 볼 때, 피청구인의 주민들과 공공성을 띠고 약정한 사항들을 이행하지 않고 기업의 이윤추구를 위한 이 사건 공장 건립 공사만 강행하려함에 따라 지역주민들의 불신이 고조되어 생업을 포기하고 시위가담, 학생 학교 등교거부, 공사저지 충돌우려 등 집단민원이 장기화되고 해결의 실마리가 보이지 않고 있어 지역사회 안정이 심히 우려되어 청구인회사로 하여금 위 『자기책임하에 민원해결』확약사항에 근거하여 공사를 일시 중지하고 집단민원을 해결토록 공사 일시중지 지시처분한 것으로 이를 위법하다함은 부당하다.
라. 따라서 피청구인의 청구인에게 한 건축공사 중지 처분을 취소해달라고 하는 청구인의 청구를 기각해달라고 한다.
3. 판 단
가. 관련법규를 살펴보면, 건축법 제8조, 제16조, 제69조 같은 법시행령 제8조 같은 법시행규칙 제8조에 의하면, 건축물을 건축하고자 하는 자는 허가권자에게 허가를 받아야 하고, 허가권자는 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 관계 법령의 규정에 적합한 지의 여부를 확인하여 그에 적합할 경우 건축허가서를 교부하여야 한다고 규정하고 있고, 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하고자 하는 건축주는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 허가권자에게 그 공사계획을 신고하여야 하며, 허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자 등에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 폐기물관리법 제2조, 제26조 제30조, 같은 법시행규칙 제20조, 제22조에는 폐기물처리시설이라 함은 폐기물의 중간처리시설과 최종처리시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말하며, 폐기물처리업은 폐기물을 수집운반 또는 처리하는 업을 말하며 폐기물처리업을 하고자하는 자는 폐기물처리사업계획서를 환경부장관 시·도지사에게 제출하고 이에 대해 적합통보를 받은 자는 환경부령이 정하는 기준에 의한 시설·장비등을 갖추어 시·도지사의 허가를 받아야 하며, 폐기물처리업의 허가를 받았거나 받고자 하는 자는 환경부령이 정하는 규모의 폐기물처리시설을 설치신고 하여야 하며, 설치공사를 완료한 후 당해시설의 사용을 개시하고자 하는 때에는 해당행정기관의 장에게 신고하도록 규정하고 있고, 행정절차법 제21조 및 같은 법시행령 제13조에서 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 처분하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 기타 필요한 사항 등을 당사자등에게 통지하여야 하며, 다만, 당해처분의 성질상 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해하는 행위를 유발할 우려가 예상되는 경우 등으로 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유가 있는 경우에는 예외로 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 서류를 종합해보면, 청구인은 2003. 12. 30. 피청구인으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 290 ○○국가산업단지내 공장 4,892.41㎡에 대해 건축허가를 받고 2004. 1. 14. 폐기물처리시설 설치 신고하여 2004. 3. 16. 건축물 착공신고 후 폐타이어 분쇄공장 신축공사를 하던 중 2004. 8. 19. 피청구인으로부터 환경오염과 관련한 집단민원의 해결 조건으로 건축공사 중지지시(2004. 8. 23. ～ 2004. 9. 22.)처분을 받은데 대하여, 청구인은 폐타이어 분쇄공장에 대해서는 소음과 분진, 해충방지 계획을 수립하여 피청구인에게 보고를 하였고, 지역주민에게도 사업설명과 환경문제에 대해 설명하였으며 집단민원의 내용은 ○○국가산업단지 개발 당시 주민과의 약속사항인 아이스링크장 건립, 냉동·냉장창고 건설, 공단개발 피해보상 요구 등으로서 공단개발자(○○○○공사, ○○건설)와 해결할 문제로 청구인과 무관하며 가스공사의 지분을 가졌다는 이유로 청구인에게만 책임을 물어 공사 중지지시 처분하는 것은 부당하고 의견청취 등 의견진술 기회를 주지 않아 절차적으로도 위법하다며 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 건축법 제69조에 허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분을 위반한 경우 그 공사의 중지를 명할 수 있다고 규정하고 있음을 볼 때, 이 건의 건축허가 당시 피청구인은 청구인이 제출한 건축허가서는 건축법령의 규정에 적합하다고 하여 2003. 12. 30. 건축허가증을 교부하였고, 피청구인은 2004. 1. 14. 폐기물처리시설 설치신고필증을 교부하면서 청구인에게 폐기물관리법에서 규정한 시설기준에 적합하도록 시설을 설치하고 사용개시할 시 신고토록하였으며, 이에 대해 청구인은 2004. 3. 16. 건축물 착공신고 후 적법하게 공사 착공하였던 것이고, 또한 피청구인의 공사중지지시 처분내용도 청구인의 대지 또는 건축물이 건축법 또는 건축법의 규정에 의한 명령이나 처분을 위반한 사항에 대해 구체적으로 명시하지 않았고, 다만 ○○국가산업단지 개발계획변경시 재생용가공원료업 관련 민원 발생시 사업시행자 책임하에 적극해결하겠다는 약속사항 대로 집단민원을 해결하라는 조건하에 공사중지지시 처분을 하였는 바, 이 사건 청구인의 대지와 건축물이 건축법 또는 건축법에 의한 명령이나 처분을 위반하였다고 볼 수 없을 뿐 아니라, “공사중지명령은 엄격한 법적 근거를 요하는 기속행위에 속한다 할 것인데, 이웃 주민들의 집단민원이 있을 경우 건축허가를 취소할 수 있다거나 공사중지명령을 할 수 있다는 근거법규가 없고,(대법원 1991.10.11. 91누 7835)” 법률상 흠없는 적법한 행위로 건축허가와 착공신고 후 달리 변경사항이 없는 주변환경을 들어 공사중지지시처분을 한다면 청구인이 잃게 되는 법률상, 경제적 권리 못지않게 행정청의 신뢰와 권위 실추, 법적안정성 등 당사자가 입게되는 손실은 막대하다 할 것이다.
(2) 또한, 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 내리기까지 청구인 회사에 대하여 의견을 청취한다든지 혹은 의견진술기회를 부여한다든지 하는 절차를 전혀 거치지 않았으므로 절차적으로도 위법하다는 주장에 대해, 피청구인은 2004. 6. 17.과 2004. 6. 24. 두차례에 걸쳐 주민들과 협의점을 찾아 민원을 해결해 줄 것과 이를 이행치 않을 시는 행정조치를 할 것임을 통보한 바 있다고 주장하나, 피청구인이 이 건 공사중지지시처분에 앞서 2004. 6. 17. 폐기물처리시설 설치승인시 부여한 조건에 따라 민원이 해결될 때까지 공사를 중지하고 미 이행시 행정조치를 취할 것이라는 내용의 통지가 행정절차법상 규정한 피청구인이 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용, 법적근거, 의견제출을 할 수 있다는 공사중지명령처분의 사전통지 행위에 해당한다고 볼 수 없고, 인근 주민들의 집단민원의 발생 상황이 청구인에 대한 의견청취가 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유에 해당되어 사전통지를 생략하여도 되는 경우에 해당한다고도 볼 수 없어 청구인의 권익을 제한하는 이 건 처분을 함에 있어 사전통지로 의견제출의 기회를 주지 않은 피청구인의 처분은 행정절차를 결한 흠있는 처분이라 할 것이다.
라. 그렇다면 청구인의 청구는 이유있다고 판단되어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
