| 이 유
1. 청구인 주장
가. 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 845-3번지 외 3필지 상에 1996. 8. 12.자로 공장설립승인을 득하여 조성한 부지에 2004. 5. 14. 피청구인에게 의료시설(장례식장) 용도의 건축허가신청을 하였으나, 피청구인은 ①이 사업의 허가전에 사전 환경성검토협의를 득한 후 사업이 시행되어야 하고, ②신청지 인근에 위치한 신천리 주민들로부터 장례예식장 건립시 신천리 일대를 영구차 운행 등으로 주거환경이 저해된다는 이유로 집단민원이 예상되며, 전형적이 농촌생활환경의 유지에 피해가 우려된다는 이유로 2004. 6. 8. 건축 불허가 처분을 받았다.
나. 청구인의 신청지는 1996. 8. 12. 공장설립 승인이되어 부지조성은 완료하고 2002. 12. 12. 최종 공장설립변경승인 내용대로 농지조성비 66,507,100원도 납부 완료한 상태로 공장에서 의료시설(장례예식장)로 변경 신청한 것으로 ○○시 ○○면 ○○리 국도 ○○호선에서 1.3km 위에는 ○○공원묘지가 있는데 본 신청지는 국도에서 1km위에 ○○공원묘지에서 300m밑에 위치하고 있으며, 주거지역과는 충분한 거리를 두고 있다.
다. 피청구인의 건축불허가 처분에 대하여
(1) 불허가 처분 이유 ①항 “환경정책기본법에 의하여 환경성검토 협의를 득한 후 시행”에 대하여는 환경청에서는 민원인이 환경성 검토협의서류를 건축허가신청서와 같이 제출하면 ○○시장이 환경청과 협의를 하여야하므로 불가처분 ②항이 행정심판으로 해소되면 민원인이 첨부하여 건축허가를 신청하겠다.
(2) 불허가처분 이유 ②항 “영구차 운행으로 주거환경에 저해되고, 전형적인 농촌생활환경 유지에 피해가 우려된다”는 데 대하여 장례예식장은 건축법상 의료시설에 속하는 시설로서 혐오시설이 아니며, 민원이 있다는 이유로 불허가 처분은 부당하고, 주거지역과 1km 떨어져 있으며, 기존 ○○공원묘지에 장의차가 다니고 있는 300m 밑 도로변에 위치하고 있어 주거환경저해, 농촌생활환경유지에 피해가 우려된다는 내용은 억지 주장이다. 또한 장례예식장은 장사등에관한법률 제1조를 보면 국민의 보건위생상의 위해를 방지하고 국토의 효율적이용 및 공공복리 증진에 이바지하는 목적으로 설치하므로 같은 법 제4조와 같이 지방자치단체장이 적극 권장하여야 할 사업을 반려처분한 것은 잘못한 것이다.
라. 피청구인 답변에 대한 청구인 보충서면
(1) 농지전용은 농지법시행령 제38조제1항제2호에서 농지전용허가로 설치하고자 하는 시설의 규모·용도 및 지역여건 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지의 여부를 검토하도록 되어 있고, 혐오시설, 전형적인 농촌생활환경의 유지에 피해우려 등은 농지전용제한사유가 아니며, 또한 본 지구는 이미 1986. 8. 12.자로 공장설립 승인을 받아 공장용지로 형질변경이 되어있어 이미 사실상 농지가 아니므로 농지전용을 제한한다는 것은 잘못된 것이다.
(2) 국도 ○○호선에서 ○○공원묘지에 이르는 도로가 협소하여 교통체증을 가중시키는 요인이므로 당초공장으로 건축함이 타당하다고 하였으나, 본 도로는 군도 ○○호로 교통체증이 예상되면 당연히 도로의 관리청인 ○○시청에서 최우선 확장공사를 하여 통행에 지장이 없도록 하여야 한다.
(3) 개인의 장례예식장 건립과 ○○면 지역주민들의 피해의식을 공공복리증진이라는 차원에서 지역주민의 피해의식을 해소하는 것이 올바른 행정이라 판단하여 불허가 처분을 하였다 하나, 장례는 대부분 병으로 사망하는 경우가 많은데 사망 후 전염될 우려성이 있는 이러한 시체를 염하고 장례를 지내는 것을 가정에서 하는 것은 조문객들에게 보건위생상 위해가 될 우려가 있으므로 국민 보건위생상 위해를 방지하고 공공의 복리증진을 할 수 있는 장례식장 건립이 시급한 실정이며 또한 관계법에도 반려할 사유가 없음에도 집단민원이 있다하여 반려하는 것은 잘못된 것이다
마. 따라서 피청구인이 2004. 6. 8. 청구인에게한 건축불허가처분은 위법·부당한 행정처분이므로 이를 취소 해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2004. 5. 14. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 845-3번지 외 3필상의 공장설립승인을 득하여 조성한 부지에 의료시설(장례식장) 용도의 건축허가신청을 하여, 이에 피청구인은 건축허가를 위한 관련실과별 협의 중 2004. 5. 24. 각종 혐오시설(쓰레기 매립장, 재활용 선별장, 건설폐기물처리시설, ○○공원묘지 등)이 기 입주하여 있는 상황임에도 불구하고 장례식장의 건축허가를 한다면 영구차 운행 등 주거환경이 저해됨으로 전형적인 농촌생활환경이 유지되도록 조치해 달라는 ○○면장 동향보고 및 ○○면 ○○리 마을이장 ○○○ 외 335인 연명 진정서가 제출되어 2004. 6. 1. 청구인에게 진정에 따른 민원처리기간연장을 통보하고, 2004. 6. 3. 민원조정위원회심의를 한바 민원조정위원 11명 중 참석위원 9명의 전원 불가의견으로 의결되어 2004. 6. 8. 건축불허가 처분을 했다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 장례식장이 건축법상 의료시설로서 혐오시설이 아니며, 주거지역과 충분한 거리를 두고 있어 주거환경저해, 농촌생활환경의 유지에 피해우려는 억지주장이며, 장례식장은 국민의 보건위생상 위해방지, 국토의 효율적 이용 및 공공복리증진에 이바지하는 시설로서 지방자치단체장이 적극 권장할 사업인데도 불구하고 집단민원이 있다는 이유로 건축불허가 처분을 한 것은 잘못이라고 주장하나, 청구인이 신청한 장례식장 건축허가 신청지는 당초 공장건립을 위하여 조성된 부지로서 이미 1개의 공장이 가동 중에 있고, ○○공원묘지 아래 300미터 지점에 위치하여 국도○○호선으로부터 ○○공원묘지에 이르는 도로가 협소하여 유사시 공원묘지를 방문하는 차량으로 인하여 국도○○호선의 극심한 교통체증이 발생하는 상황으로 장례식장의 건립은 이 같은 교통체증을 가중시키는 요인으로서 당초 공장으로 건축함이 타당할 것이며, 청구인이 주장하는 공공복리 증진에 이바지 하는 시설인 장례식장이 각종 혐오시설이 산재되어 있는 ○○면 지역에 추가됨으로서 주민의 지역정서는 극도의 피해의식을 느끼고 있는 실정으로 개인의 장례식장 건립과 ○○면 지역주민들의 피해의식을 공공의 복리증진이라는 차원에서 판단하건데 지역주민들의 피해의식을 해소하는 것이 올바른 행정이라 판단하여 청구인의 건축허가신청을 불허가 처분하였다.
(2) 결론적으로 청구인이 신청한 장례식장은 지역주민 전체가 혐오시설로 여기 는 시설로서 기 ○○면 지역에 산재되어 있은 혐오시설로 극도의 피해의식을 느끼고 있는 상황에서 장례식장의 건립은 지역주민의 정서를 반하는 행정으로 판단되고, 또 한 입지여건 상 ○○공원묘지 진입도로를 이용하므로 인한 과도한 교통량 증가, 영구 차의 운행 등으로 주거환경 저해 등을 감안하여 청구인의 건축허가신청을 불허가 처 분하였다.
다. 피청구인 보충답변
(1) 현대 사회는 사회의 관심영역이 주민의 삶과 질이라는 생존의 문제로서 인식전환 등 관심의 영역이 급변하게 변화되고 있기에 이 사건 장례식장건축허가신청에 대하여 피청구인이 건축허가를 해 줄 경우, 이 사건 토지와 ①70m 이격된 거리에주택 1동이 ②350m 이내에는 주택 7동이 ③550m 이격된 곳에는 ○○면민들의 휴식공간인 시민체육공간이 위치하고 있으며 ④ 600m이내에는 주택 5동이 ⑤ 700m이내에는 주택 6동이 위치하고 있으며 ⑥1km이내에는 집단취락이 형성되어 있을 뿐만 아니라 학생수 144명의 00초등학교가 위치하고 있어 학생들의 면학분위기 저해 및 학습권 침해가 예상되고, 주변지역의 지가하락과 주민의 환경권과 행복한 생활을 추구할 수 있는 권리침해 등 수많은 피해를 줄 수 있으며, 또한 이 시설은 혐오시설로서 취락지역과의 연접성으로 쾌적한 주거 및 환경공간에 대한 훼손 등이 앞으로의 원인 제공시설이 될 것이 명백한 바, 청구인이 추구하고자 하는 사익보다는 ○○면민들이 받는 공익의 침해가 월등히 크므로 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 처분이다.
(2) 이 사건 건축허가 신청 후 ○○면 ○○리 일대 주민 366명이 연명하여 피청구인에게 탄원서를 제출하고, ○○면 일대에 이 사건 장례식장 건립을 반대하는 현수막이 게첨되는 등 인근 주민의 반발이 확산되고 있을 뿐만 아니라, 조상 대대로 물려받은 터전을 지키고 토지를 경작하며 살아오고 있는 주민의 환경권 또한 무시 할 수 없는 상황이며 또한 이 사건 장례식장건축 신청부지 ①1.4km 이격된 지점과 2km 이격된 지점에는 각 폐기물처리공장이 가동되고 있으며 ②5km 이격된 지점에는 폐기물처리공장의 건립 중에 있고 ③7km 이격된 지점에는 쓰레기 매립장과 재활용 선별장이 위치하고 있어 ○○면 ○○리 일대 주민들의 환경권 침해가 심각한 실정이다.
(3) 이 사건 장례식장건축 신청부지는 산 중턱에 위치하고 있으며, 진입도로는 도로 폭이 4～6m이나 경사가 심한 산길 도로로서 야간에는 시계불량으로 차량추락사고가 발생이 우려되고, 일부 구간에서는 도로폭이 좁아 차량교행이 불가하는 등, 장례식장이 건립된다면 조문객들(조문객들은 통상 야간에 많이 조문)의 교통사고로 인한 인명사고가 예견되는 위치이므로 이 사건 토지상의 장례식장 건립은 불가하다.
(4) 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 민원조정위원회를 개최하여 심도있게 검토·심의하였는 바 의료시설(장례식장) 건립시 ○○면 ○○리 일대는 영구차 운행 등으로 주거환경이 저해되며, 농지전용허가시 농촌생활환경의 유지에 피해가 우려되고 지역정서를 감안해 볼 때 입지여건이 부적합하므로 농지전용 및 건축허가를 제한하는 것이 타당하다고 판단하였고, 환경문제는 성장의 부수비용이 아니라 생존의 필수불가결한 조건이 된지 오래고, 주민에게 쾌적한 환경을 보장하는 것은 시대적 요청이므로, 주민의 쾌적한 주거환경을 조성하고 유지·보호하는 것은 피청구인의 의무이고, 이러한 공익이 청구인의 사익보다 월등히 중요하다고 판단되어 민원조정위원 전원이 불허가 처분을 결정하였던 것이다.
라. 청구인 보충서면에 대한 답변 : 청구인은 이 사건 토지가 1996. 8. 12.자로 공장설립 승인을 받아 공장용지로 형질변경이 되어 있어 이미 사실상 농지가 아니므로 농지전용을 제한한 피청구인의 처분은 잘못된 것이라고 주장하나, 이 사건 토지는 1996. 8. 12. 최초 공장설립 승인을 받은 후 이 사건 토지의 공장설립승인을 받은 ○○환경산업 대표 ○○○이 2004. 4. 21. 피청구인에게 공장설립승인 취소요청을 하였고, 이에 피청구인은 2004. 4. 22. 위 ○○○에게 공장설립승인 취소원 수리통보 하였다. 그러므로 농지전용허가는 위 공장설립승인에 의한 종(從)된 행정행위로서 주(主)된 행정행위인 공장설립승인이 취소되면 당연히 취소되는 것이며, 또한 사실상 농지가 아니더라도 공부상 지목은 전(田)이므로, 이 사건 토지는 농지로 원상복구 되어야 하고, 농지전용 허가대상 판단은 사실상 농지 인지, 아닌지 그 여부에 따라 이루어지는 것이 아니라, 지적공부(토지대장)에 등록된 지목(전, 답, 과수원)에 따라 판단하므로, ‘사실상의 농지가 아니므로 농지전용을 제한하는 피청구인의 처분이 부당하다’는 청구인의 위 주장은 법리를 오해한 이유 없는 항변이다.
마. 따라서 피청구인이 2004. 6. 8. 청구인에게 한 건축불허가처분은 적법한 처분이고 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 건축법 제8조, 같은 법시행령 제8조, 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제57조, 제58조, 같은 법시행령 제56조, 농지법 제36조, 제39조, 같은 법시행령 제37조, 제38조, 도시계획시설기준에관한규칙 등을 종합하면, 국토의계획및이용에관한법률에 의하여 지정된 도시지역 및 제2종지구단위계획구역외의 지역에서는 건축물의 연면적이 200㎡ 이상이거나 3층 이상인 건축물을 건축하거나 대수선하고자 하는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 건축허가를 하고자 하는 경우 당해 용도·규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 국토의계획및이용에관한법률, 농지법 기타 관계법령의 규정에 적합한지 여부를 확인하여야 하고, 시장·군수는 건축허가와 관련한 개발행위허가의 신청내용이 도시계획의 내용에 위배되지 아니하고, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우에 한하여 개발행위를 허가하여야 하며, 당해 개발행위가 도시계획사업의 시행에 지장을 주는지의 여부에 관하여 당해 지역에서 시행되는 도시계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 개발행위허가 기준으로 건축이 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것과 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축을 허가하지 아니하되 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정되어 있고, 농지의 경우 당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출 악취발생 등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 그 피해 방지계획이 타당하게 수립되어 있는지 여부를 판단하여 농지전용허가를 해야하고 농지전용허가 심사기준에 적합하지 아니할 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다라고 규정하고 있다. 또한 장례식장의 결정 기준으로는 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교·연구소·청소년시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에는 설치하지 아니할 것, 주위의 다른 건축물 등과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시설을 둘 것, 교통수단과의 연결이 쉬운 곳에 설치할 것, 준주거지역·일반상업지역·근린상업지역·준공업지역 및 자연녹지지역에 한하여 설치할 것으로 규정하고 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 및 경상남도행정심판위원회 심리시 당사자 구두진술 등을 종합해 보면, 청구인은 2004. 5. 14. ○○시 ○○면 ○○리 845-3번지 외 3필지 8,608㎡의 부지에 장례식장을 운영하기 위한 지하 2층 지상 3층 건축면적 807.9㎡ 연건축면적 2,902.05㎡를 건축하기 위하여 건축허가신청서와 장례식장 건축과 관련한 개발행위허가, 농지전용허가 등 복합민원을 신청하자, 피청구인은 환경정책기본법 제25조에 의거 사업허가 전 사전 환경성검토협의를 득한 후 사업을 시행해야하고, 장례식장 건립시 영구차 운행 등으로 인근 신천리 주민의 주거환경이 저해되고, 이로 인한 집단민원의 발생이 우려되며, 농지전용허가를 할 경우 전형적인 농촌생활환경의 유지에 피해가 우려된다는 이유로 불허가 처분을 하였다. 이에 대하여, 청구인은 환경정책기본법에 의한 환경성검토는 청구인이 서류를 제출하면 피청구인은 환경청과 협의를 하여 결정하는 사항이므로 민원서류 보완사항일 뿐 불허가 사유가 될 수 없으며, 불허가 사유가 해소되면 환경성 검토서류를 제출하겠다고 하고, 장례식장은 건축법상 의료시설에 속하는 혐오시설이 아니며, 주민들의 건립반대 탄원이 있다는 이유로 불허가 처분을 한 것은 부당하다고 주장하면서 건축불허가처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 청구인의 건축허가 신청지는 국토의계획및이용에관한법률에의한 관리지역으로서 의료시설인 장례식장 건축은 가능한 지역이고, 피청구인이 주장하는 사전환경성 검토는 민원서류 보완사항에 지나지 않으나, 청구인이 장례식장 건축허가와 관련한 복합민원인 농지전용허가의 법률적 성질은 “농지전용행위에 대하여 허가관청은 농지법시행령이 정한 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가 할 수 있다”(대법원 2000. 5. 12. 선고, 98두15382호)라고 허가권자인 피청구인의 재량을 인정하고 있고, 개발행위허가도 “개발행위(토지형질변경)허가를 함에 있어서 허가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등의 판단에 관하여는 일단 행정청에게 재량권이 부여되어 있다”(대법원 2001. 9. 28. 선고, 2000두8664호)고 하여 피청구인의 재량권을 인정하고 있음을 알 수 있다.
(2) 따라서, 청구인의 건축허가 신청부지는 국도 ○○호선에서 1km 정도 떨어진 산 중턱에 위치해 있고, 경사진 농지(전)와 임야를 1996년 증기발생기제조를 위한 공장설립 승인을 받아 공장부지를 조성한 상태에서 공장을 건립하지 않고 장례식장을 건축하고자 하는 것으로서, 신청부지에서 70m거리에 주택 1동, 350m거리에 주택 7동이 산재해 있어 장례식장 건축으로 인한 인근주민들의 주거생활환경에 영향이 없다고는 볼 수 없는 점, ○○시 ○○면 ○○리 주민 356명이 쾌적한 농촌 생활환경이 침해된다는 이유로 장례식장 건축을 적극적으로 반대하고 있는 점과 국도에서 신청부지로 진입하는 진입도로의 폭이 4～ 7m정도로 협소하여 교통사고 발생과 교통체증이 우려되어 쾌적한 주민생활 환경을 침해할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 불허가 처분한 피청구인의 이건 처분이 재량권을 일탈했거나 남용했다고 볼 수 없다할 것이다.
라. 그렇다면, 2004. 6. 8. 피청구인이 한 건축불허가처분을 취소 청구한 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
