| 이유(2004-40)
1. 청구인 주장
가. 청구인은 2003. 9. 29. 피청구인에게 00시 00동 62번지 등 5필지 상에 제2종근린생활시설(노래연습장) 및 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청 및 이에 따른 복합민원(농지전용허가, 농지개량시설 목적 외 사용승인) 신청을 하였으나 피청구인은 2003. 11. 3. 청구인의 신청지가 2003. 9. 23. 자로 재정경제부장관에게 경제자유구역 지정을 요청하여, 2003. 10. 24. 자로 경제자유구역으로 지정된 자연녹지지역으로서 공공개발사업의 원활한 수행을 위하여 개발행위가 불가하다는 사유로 개발행위허가 및 복합민원사항에 대한 불허가 처분을 했다.
나. 처분의 위법 및 부당성 : 청구인이 개발행위허가신청을 한 2003. 9. 29. 당시는 이 사건 신청지는 경제자유지역으로 지정되기 이전이므로 아무런 법적인 제한이 없었음에도 불구하고, 피청구인은 경제자유구역 지정 시까지 개발행위허가 신청 접수를 미루다가 경제자유구역으로 지정된 후 이를 이유로 이 사건 개발행위허가 불가처분을 하였다. 이는 청구인의 기득권을 소급적으로 침해하는 위법한 처분이라 할 것이다.
다. 따라서 피청구인이 2003. 11. 3. 청구인에게 한 개발해위허가 및 복합민원 신청사항에 대한 불허가 처분은 위법·부당한 행정처분이므로 이를 취소 해 달라고 한다.
2. 피청구인 주장
가. 청구인은 2003. 9. 29. 00시 00동 62번지 등 5필지 상에 제2종근린생활시설(노래연습장) 건축을 위한 부지조성( 2,320㎡) 및 진입도로 개설(523㎡)을 하고자 피청구인에게 개발행위허가와 농지전용허가 등의 복합민원을 신청하였고, 피청구인은 청구인의 복합민원에 대하여 검토한 결과 신청지역이 자연녹지지역으로서 2003. 9. 23.자로 경제자유구역 지정 신청을 하여 심의 중에 있었으나, 경제자유구역으로의 지정에는 의심의 여지가 없어 공공개발사업의 원활한 수행을 위하여 보존할 필요가 있다고 판단되어 2003. 11. 3. 개발행위허가 및 복합민원 신청사항에 대한 불허가처분을 하였다.
나. 청구인 주장에 대한 답변
(1) 청구인은 건축신고 당시는 경제자유지역으로 지정되기 이전이므로 아무런 법적 제한이 없었다는 주장에 대하여 : 이 건 신청지역은 2002. 12. 30. “경제자유구역의지정및운영에관한법률”(2003. 7. 1. 시행)이 제정되고 2003. 9. 23. 경상남도와 부산광역시에서 재정경제부장관에게 경제자유구역지정 신청을 하여 2003. 10. 24. 경제자유구역 지정이 결정되어, 2003. 10. 30. 부산·진해경제자유구역으로 지정⋅고시된 지역이다. 신청지역은 경제자유구역지정신청(2003. 9. 23)을 전후하여 건축허가신청이 급증하였고, 이에 대하여 경상남도지사는 “경제자유구역지정 요청에 따른 부동산가격 안정대책 추진 협조”(경상남도 경제 41400-10122호, 2003. 9. 27.) 등의 공문을 통해 부동산 가격의 안정을 위한 건축 등의 행위를 가급적 억제 및 유보하는 방안을 마련토록 하라는 요청이 있었으며, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제3조에 의할 것 같으면 “이법에 의한 경제자유구역개발계획은 다른 법률에 의한 개발계획에 우선한다.” 라고 되어 있어 경제자유구역으로 지정 되면 경제자유구역 개발계획에 따라 기 허가한 사항에 대해서도 허가 취소 등의 문제가 제기 될 수 있을 것으로 판단하였고, 또한 신청지역은 국토의계획및이용에관한법률 제36조(용도지역의 지정) 같은 법 시행령 제30조의 규정에 의한 자연녹지지역으로서 “도시의 녹지공간 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전 할 필요가 있는 지역이고, 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 개발이 허용되는 지역”이므로 청구인의 노래연습장건축을 위한 시설부지조성 및 진입도로 개설이 불가피한 개발 사유에는 해당되지 않는다고 판단하였다. 따라서 민원사무처리에관한법률 시행령 제28조 규정에 의한 “복합민원 실무종합심의회”와 같은 법 시행령 제29조에 의한 “민원조정위위원회”에 상정하여 심의한 결과 신청지는 경제자유구역으로 지정됨에는 의심의 여지가 없었고, 용도지역이 자연녹지지역으로서, 공공개발사업의 원활한 수행을 위하여 보존할 필요가 있다고 판단하여 불허가 처분을 한 것으로서 아무런 법적 제한이 없다는 청구인의 주장은 사실과 다르다 할 것이다.
(2) 경제자유구역 지정 시까지 개발행위허가신청서의 접수를 미루다가 경제자유구역으로 지정된 후 이를 이유로 불허가처분을 하였다는 주장에 대하여 : 청구인의 이 건 개발행위허가와 복합민원신청은 2003. 9. 29. 피청구인에게 접수되어 현장 확인 및 검토결과 경제자유구역지정 신청지역에 해당하여 2003. 10. 15. 복합민원 실무종합심의회를 개최하였으나 유보 의견이 있었고, 그에 따라 민원조정위원회에 상정코자 2003. 11. 7. 까지 민원서류처리기간 연장통보 후, 2003. 10. 23. 민원조정위원회에서 심의하였으나 마찬가지로 불허가함이 적법한 것으로 의결되어 2003. 11. 3. 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 불허가 처분을 하였다. 반면 경제자유구역지정신청은 2003. 9. 23.에 있었고, 같은 해 10. 24. 경제자유구역으로 지정되어 같은 해 10. 30. 지정⋅고시되었으며, “경제자유구역”이라 함은 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제2조제1호에서 “지정⋅고시되는 지역”이라고 규정하고 있다. 그렇다면 “경제자유구역”으로 지정⋅고시된 날은 2003. 10. 30.이고 이 건 신청에 대하여 경제자유구역 지정·고시 이전인 2003. 10. 23. 민원조정위원회의 심의 결과 불가처분 결정이 있었고, 그에 따라 처분한 날이 2003. 11. 3. 이므로 경제자유구역 지정 시까지 접수를 미루다가 경제자유구역지정 이후 이를 이유로 불허가처분을 하였다는 청구인의 주장은 억지주장이라 할 것이다.
다. 위에서 언급한 사실들을 종합해 보면 이 건의 경우 신청지가 경제자유구역으로 지정 요청하여 신청 당시에는 심의 중에 있었던 것은 사실이나 경제자유구역으로의 지정에는 의심의 여지가 없었고, 또한 경상남도지사로부터 무분별한 건축 등의 행위를 가급적 억제 및 유보토록 하는 협조 요청이 있었던 점, 경제자유구역으로 지정이 되면 경제자유구역 개발계획에 따라 기 허가한 사항에 대해서도 허가취소 등의 문제가 제기될 수 있는 점 등을 감안하였으며, 민원조정위원회에 상정한 결과 공공개발사업의 원활한 수행을 위하여 보전할 필요가 있다고 판단하고, 국토의계획및이용에관한법률 제36조, 같은 법 시행령 제30조의 규정에 따라 불허가 한 것으로 이는 적법한 처분으로서 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각 해 달라고 한다.
3. 판 단
가. 먼저 관련법규를 살펴보면, 국토의계획및이용에관한법률 제30조, 제56조, 제57조, 제58조, 같은 법 시행령 제30조, 제51조, 제54조, 제55조, 제56조, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조, 제13조의 규정을 종합해 보면, 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인 투자기업의 경영환경과 생활여건을 개선함으로써 외국인 투자를 촉진하고 나아가 국가경쟁력 강화와 지역간 균형발전을 도모하기 위하여 재정경제부장관은 시·도지사가 제출한 경제자유구역개발계획에 의거 경제자유구역으로 지정·고시할 수 있고, 경제자유구역개발계획은 다른 법률에 의한 개발계획에 우선하며, 도시개발법에 의한 도시개발구역의 지정 및 도시개발계획의 수립, 택지개발촉진법에의한 택지개발예정지구의 지정 및 택지개발계획의 승인이 있은 것으로 본다고 규정되어 있다. 그리고 국토의계획및이용에관한법률에 의하면 시·도지사는 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역을 녹지지역으로 지정하고, 녹지지역은 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 세분하여 지정하며, 이 중 자연녹지지역은 도시의 녹지공간 확보, 도시 확산의 방지, 장래도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이고, 여기에 건축물의 건축 또는 공작물을 설치하고자 하는 자는 시장·군수의 개발행위허가를 받아야 하고, 개발행위를 허가 할 경우에는 용도지역별 특성을 감안한 개발행위의 규모에 적합해야 하고, 도시관리계획의 내용에 배치되지 않아야 하며, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 경우 등 개발행위허가기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위를 허가하여야 한다고 규정되어 있음을 알 수 있다.
나. 살피건대, 이 사건 청구인과 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합해 보면, 청구인이 2003. 9. 29. 00시 00동 62번지 등 5필지 상에 제2종근린생활시설(노래연습장) 및 진입도로 개설을 위한 개발행위허가신청 및 이에 따른 복합민원(농지전용허가, 농지개량시설 목적 외 사용승인) 허가신청을 하자, 피청구인은 신청지가 2003. 10. 24. 자로 경제자유구역으로 지정된 자연녹지지역으로서 공공개발사업의 원활한 수행을 위하여 개발행위허가가 불가함으로 2003. 11. 3. 개발행위허가신청 및 이에 따른 복합민원사항을 불허가 처분 하였다. 이에 대하여, 청구인은 개발행위허가신청을 한 2003. 9. 29. 당시는 이 사건 신청지는 경제자유지역으로 지정되기 이전이므로 아무런 법적인 제한이 없었음에도 불구하고 경제자유구역 지정 시까지 접수를 미루다가 경제자유구역으로 지정된 후 이를 이유로 이 사건 개발행위 불허가처분을 하였다고 주장하면서, 이는 청구인의 기득권을 소급적으로 침해하는 위법한 처분이므로 불허가 처분의 취소를 청구한 사건임을 알 수 있다.
다. 판단하건대,
(1) 먼저 기득권을 소급적으로 침해하는 위법한 처분이라는 청구인의 주장을 판단하면, 청구인의 이 사건 개발행위허가신청서는 2003. 9. 29. 피청구인에게 접수되었고, 부산·진해경제자유구역의 지정신청은 2003. 9. 23. 재정경제부장관에게 제출되었으므로 청구인이 개발행위허가신청을 하기 6일 전에 이미 신청지역은 부산·진해경제자유구역에 편입이 예정된 상태에서 피청구인이 민원조정위원회 심의 등 민원사무처리절차를 거쳐 2003. 11. 3. 개발행위불허가 처분을 한 것으로서, 불허가 처분일을 기준으로 볼 때, 2003. 10. 30. 부산·진해경제자유구역의 확정고시가 있었으므로 이 사건 불허가 처분이 청구인의 기득권을 소급하여 침해했다고는 볼 수 없다.
(2) 그리고, 청구인이 제2종근린생활시설을 설치하기위해 피청구인에게 신청한 개발행위허가의 법적성격은 신청지가 법령이 정하는 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있는지 여부 등을 판단하여 허가의 여부를 판단할 수 있는 행정청의 재량행위(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684판결)이고, 청구인의 개발행위허가 신청지는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시지역의 자연녹지지역으로서 자연녹지지역은 도시의 녹지공간 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이므로 청구인이 신청한 근린생활시설(노래연습장) 부지조성 및 진입도로 개설을 위한 개발행위가 이 법에서 말하는 불가피한 개발사유에 해당한다고는 보기 어렵고, 또한 신청지역이 경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의거 2003. 9. 23. 경상남도와 부산광역시에서 재정경제부장관에게 경제자유구역지정 신청을 하여, 2003. 10. 24. 경제자유구역으로 지정되고, 2003. 10. 30. 경제자유구역으로 지정 고시된 지역으로서, 경제자유구역개발계획이 다른 법률에 의한 개발계획에 우선 하는 점, 청구인의 근린생활시설 부지조성을 위한 개발행위가 부산·진해경제자유구역 개발계획에 지장을 줄 수 있는 점 등을 감안하면 피청구인의 이 사건 불허가 처분이 재량권을 남용한 부당한 행정처분으로는 볼 수 없다 할 것이다.
라. 따라서 피청구인이 2003. 11. 3. 청구인에게 한 개발행위 불가처분은 적법·타당한 처분이고, 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
